肖永平

2020年3月21日，習(xí)近平主席致電慰問(wèn)法國(guó)總統(tǒng)馬克龍，首次提出“打造人類衛(wèi)生健康共同體”，5月18日，他在第73屆世界衛(wèi)生大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“世衛(wèi)大會(huì)”）視頻會(huì)議開(kāi)幕式上發(fā)表題為“團(tuán)結(jié)合作戰(zhàn)勝疫情，共同構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體”的致辭。此后，我國(guó)學(xué)者圍繞人類衛(wèi)生健康共同體的時(shí)代背景、科學(xué)內(nèi)涵、理論淵源、時(shí)代價(jià)值、實(shí)現(xiàn)路徑等問(wèn)題開(kāi)展了多維度研究。普遍認(rèn)為，人類衛(wèi)生健康共同體是習(xí)近平主席總結(jié)我國(guó)新冠肺炎疫情防控經(jīng)驗(yàn)和把握全球公共衛(wèi)生治理發(fā)展大勢(shì)，融合馬克思恩格斯的共同體理論和中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中“天下大同”的理念，解決當(dāng)今世界因理念失和導(dǎo)致集體行動(dòng)困難、因民主赤字導(dǎo)致公平缺失、因發(fā)展失衡加重公共衛(wèi)生產(chǎn)品匱乏、因技術(shù)壁壘致使衛(wèi)生信息與科技共享不足等問(wèn)題，而提出的一項(xiàng)重大倡議。它進(jìn)一步豐富和完善了人類命運(yùn)共同體理念內(nèi)涵，以守護(hù)人類衛(wèi)生健康為價(jià)值目標(biāo)，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨“為世界謀大同”的使命擔(dān)當(dāng)。在世界各國(guó)政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、思想文化差異較大，部分國(guó)家奉行單邊主義，世界衛(wèi)生組織（以下簡(jiǎn)稱“世衛(wèi)組織”）作用弱化的現(xiàn)實(shí)條件下，構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體是一項(xiàng)多維的系統(tǒng)工程，需要立足國(guó)內(nèi)外空間，從政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化等不同角度探索合法有效的方法與路徑，但我國(guó)現(xiàn)有研究成果主要從全球治理、“一帶一路”建設(shè)等視角探索打造人類衛(wèi)生健康共同體的路徑。我國(guó)法學(xué)研究者對(duì)國(guó)際衛(wèi)生法律機(jī)制的歷史與現(xiàn)狀、《國(guó)際衛(wèi)生條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的缺陷與完善、世衛(wèi)組織的爭(zhēng)端解決機(jī)制、額外衛(wèi)生措施等問(wèn)題作了比較深入的探討。但對(duì)如何運(yùn)用國(guó)際法構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體，除江河教授、劉曉紅教授從不同方面提出若干主張以外，相關(guān)成果還不多見(jiàn)。本文主張采取立法共商、硬法共建、良法共享和法治共進(jìn)的方法，攜手構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體。

一、共商共建共享共進(jìn)：打造人類衛(wèi)生健康共同體的基本方法

與其他“共同體”不同，人類衛(wèi)生健康共同體強(qiáng)調(diào)“衛(wèi)生”和“健康”，體現(xiàn)了對(duì)“人”的生存權(quán)的尊重。它首先強(qiáng)調(diào)以人為本、生命至上。這里的“人”不是政治性的、社會(huì)性的生命，而是指生物性生命。如果說(shuō)“公民”和“人民”是被建構(gòu)出來(lái)的話，他們?cè)诰哂姓紊矸葜笆紫仁亲鳛樯矬w的生命，具有保持生命健康和安全的基本需要。馬克思在《1857—1858年經(jīng)濟(jì)學(xué)手稿》中把人類的發(fā)展過(guò)程分為三個(gè)歷史階段，即從最初的“人的依賴性”階段到“以物的依賴性為基礎(chǔ)的人的獨(dú)立性”階段，最后達(dá)到“自由個(gè)性”階段。在生產(chǎn)力低下的“人的依賴性”階段，人類只有抱團(tuán)取暖尋求某種“社會(huì)共同體”，才能生存下來(lái)。而在從“物的依賴性”向“自由個(gè)性”轉(zhuǎn)變過(guò)程中，科學(xué)和醫(yī)療水平日益提高，人類抵抗疾病的能力逐漸增強(qiáng)，不斷滿足了基本的生命健康需要。但在健康和安全風(fēng)險(xiǎn)驟然增多的傳染病全球大流行面前，不同地域、膚色和政治身份的人在生命健康問(wèn)題上構(gòu)成彼此相連的生命體，人類必須以“生命共同體”為基礎(chǔ)，重新審視生命本身，把人的生命重新放到更加重要的位置，才能實(shí)現(xiàn)全人類和世界各國(guó)的共同安全。當(dāng)下全球衛(wèi)生治理的主體仍然是主權(quán)國(guó)家，只有采取共商共建共享共進(jìn)的方法，將全球遭受疫情影響的人們納入全球衛(wèi)生健康共治的“共同體”，才能在保障本國(guó)人民生命安全和健康的同時(shí)，維護(hù)世界各國(guó)人民的生命安全和健康。

全球抗疫的現(xiàn)實(shí)和歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，面對(duì)新冠肺炎疫情大流行這樣的全球性危機(jī)，民族國(guó)家治理模式難以有效應(yīng)對(duì)；以霸權(quán)國(guó)家為核心的治理模式導(dǎo)致全球權(quán)力的集聚，難免造成國(guó)際不公；以全球、區(qū)域、國(guó)家多層次治理模式又容易導(dǎo)致有效性和正當(dāng)性的缺失。只有通過(guò)國(guó)際合作制定國(guó)際規(guī)范，建立可預(yù)期的國(guó)際制度，進(jìn)而逐步塑造公正、有效的國(guó)際法律制度，才能有效應(yīng)對(duì)人類面臨的共同危機(jī)。

打造人類衛(wèi)生健康共同體的倡議，需要有共同價(jià)值、共享觀念、共同制度等基本共識(shí)，只有運(yùn)用國(guó)際法將國(guó)際社會(huì)共享的觀念具體化或穩(wěn)定化，才能塑造出凝聚國(guó)際體系的價(jià)值支柱和規(guī)范國(guó)際體系的發(fā)展方向。它通過(guò)構(gòu)建規(guī)范各種國(guó)際行為的規(guī)則，引導(dǎo)國(guó)際行為體行動(dòng)規(guī)范化，使全球衛(wèi)生治理符合人類社會(huì)整體利益。換句話說(shuō)，國(guó)際法的作用不僅體現(xiàn)在法律規(guī)則操作上，更體現(xiàn)在法律文化和法治理念的塑造上。正是由于這種功能，國(guó)際法才能夠以有形或無(wú)形的方式構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體。具體而言，只有通過(guò)以下方法形成的國(guó)際法，才能有效構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體。

二、立法共商：協(xié)同推進(jìn)人類衛(wèi)生健康共同體

根據(jù)《世界衛(wèi)生組織章程》（以下簡(jiǎn)稱《章程》）第19條，世衛(wèi)大會(huì)有權(quán)通過(guò)世衛(wèi)組織職能范圍內(nèi)的任何公約或協(xié)定?！墩鲁獭返?1條明確世衛(wèi)大會(huì)制定的條例包括：（1）為阻止疾病的國(guó)際傳播制定衛(wèi)生和檢疫條件以及其他方法；（2）疾病、死因和公共衛(wèi)生工作的命名；（3）診斷方法的國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)；（4）國(guó)際市場(chǎng)流通的生物、藥物以及類似制品的安全、純凈和功效的標(biāo)準(zhǔn)；（5）國(guó)際市場(chǎng)流通的生物、藥物以及類似制品的廣告和標(biāo)簽。上述條約、協(xié)定和條例都是國(guó)際條約，具有法律約束力。

盡管《章程》第19條和第21條賦予世衛(wèi)組織廣泛的立法權(quán)，但自1948年至1998年，世衛(wèi)組織從未行使第19條賦予的國(guó)際立法權(quán)。除在1980年就“1951年世衛(wèi)組織和埃及間協(xié)議解釋”，在1993年就“一國(guó)在戰(zhàn)爭(zhēng)或武裝沖突中使用核武器是否違反包括《章程》在內(nèi)的國(guó)際法”，請(qǐng)求國(guó)際法院發(fā)表咨詢意見(jiàn)以外，世衛(wèi)組織在整個(gè)20世紀(jì)對(duì)確立和發(fā)展國(guó)際衛(wèi)生法的作用相當(dāng)有限，僅制定了兩項(xiàng)作用有限的條例。國(guó)外學(xué)者戴維把這50年稱為世衛(wèi)組織“失職的半個(gè)世紀(jì)”（A Half-Century of Neglect）。

2020年新冠肺炎疫情演變成為全球大流行病之后，世衛(wèi)組織開(kāi)展了三項(xiàng)評(píng)估。世衛(wèi)組織締約方的共識(shí)是：《條例》本身不是問(wèn)題，未得到有效執(zhí)行才是主要缺陷，贊同繼續(xù)發(fā)揮《條例》的重要作用，支持加強(qiáng)核心能力建設(shè)和《條例》的執(zhí)行。與此同時(shí)，從新冠肺炎疫情演變成大流行病的不同發(fā)展階段，各方認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前《條例》只能解決“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（以下簡(jiǎn)稱“突發(fā)公衛(wèi)事件”，PHEIC）及之前的部分。當(dāng)傳染病發(fā)展成全球大流行病時(shí)，《條例》無(wú)法完全覆蓋。為此，加強(qiáng)世衛(wèi)組織突發(fā)衛(wèi)生事件防范和應(yīng)對(duì)會(huì)員國(guó)工作組（以下簡(jiǎn)稱“防范應(yīng)對(duì)工作組”，WGPR）提出“雙軌”方案，即未來(lái)《條例》將與“大流行病公約”并存。后者著重解決前端預(yù)防、突發(fā)公衛(wèi)事件發(fā)展成為大流行病的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)際協(xié)調(diào)的應(yīng)對(duì)和資源共享等方面，《條例》則聚焦于改善現(xiàn)有條款的遵守和實(shí)施。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，不管是修訂《條例》，還是制定“大流行病公約”，只有共商才能推動(dòng)構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體。

第一，主權(quán)國(guó)家之間的共商。在當(dāng)前國(guó)際衛(wèi)生治理體系中，世衛(wèi)組織利用專業(yè)知識(shí)、流行病學(xué)方法和建模技術(shù)為各國(guó)提供專業(yè)指導(dǎo)，以專業(yè)化水平換取成員國(guó)對(duì)主權(quán)的讓渡，通過(guò)《條例》強(qiáng)化國(guó)家在控制傳染病方面的國(guó)際義務(wù)。例如，要求成員國(guó)構(gòu)建完善的傳染病監(jiān)測(cè)和預(yù)警防控體系，進(jìn)而提升國(guó)際社會(huì)監(jiān)測(cè)和防控傳染病的水平。但《條例》未摒棄國(guó)家中心主義，也未回避以同意作為守約的基本原則，而是將傳染病視為成員國(guó)的“外源性威脅”，從直接性（如生物武器）和間接性（重大傳染病引發(fā)局勢(shì)不安進(jìn)而影響本國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、外交等國(guó)家利益）兩個(gè)層面闡述其對(duì)國(guó)家安全的威脅，從而“勸服”國(guó)家加入。這種體系需要成員國(guó)的支持與配合。只有在主權(quán)平等的基礎(chǔ)上，在國(guó)家之間進(jìn)行多層次、寬領(lǐng)域的協(xié)商，逐步形成明確公正系統(tǒng)的國(guó)際法律體系，才能擴(kuò)大利益共同體、明確責(zé)任共同體、增進(jìn)安全共同體，不斷充實(shí)和提高人類衛(wèi)生健康共同體的內(nèi)容和水平。正如習(xí)近平主席多次強(qiáng)調(diào)的那樣：“國(guó)家不分大小、強(qiáng)弱、貧富，都是國(guó)際社會(huì)平等成員，都有平等參與國(guó)際事務(wù)的權(quán)利。各國(guó)的事務(wù)應(yīng)該由各國(guó)人民自己來(lái)管?！?/p>

第二，相關(guān)國(guó)際組織之間的共商。當(dāng)今世界，公共衛(wèi)生已經(jīng)超出了狹義的醫(yī)療衛(wèi)生范疇。傳染病控制涉及貿(mào)易、人權(quán)、環(huán)境、勞工、武器控制等多個(gè)領(lǐng)域。正如世衛(wèi)組織法律顧問(wèn)阿吉拉姆所言：“公共衛(wèi)生不再是醫(yī)生和傳染病學(xué)家的特權(quán)。國(guó)際衛(wèi)生法已經(jīng)包括人權(quán)、食品安全、國(guó)際貿(mào)易法、環(huán)境法、戰(zhàn)爭(zhēng)與武器、人類生殖器官移植，以及廣泛的生物經(jīng)濟(jì)和衛(wèi)生的社會(huì)文化因素，它們構(gòu)成全球傳染病控制體系的核心組成部分，證明全球公共衛(wèi)生全球治理體系需要多領(lǐng)域規(guī)范?！币虼耍佬l(wèi)組織應(yīng)與世界貿(mào)易組織、國(guó)際人權(quán)組織、國(guó)際環(huán)境組織等共商相關(guān)公共衛(wèi)生議題，在多領(lǐng)域規(guī)范協(xié)調(diào)中實(shí)現(xiàn)國(guó)際衛(wèi)生法的發(fā)展。

人類應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全的歷史與新冠肺炎疫情全球大流行的現(xiàn)實(shí)告訴我們，以各國(guó)政府為主體的全球治理體制對(duì)全球公共衛(wèi)生突發(fā)事件的挑戰(zhàn)顯得力度不夠，或者力不從心。而世界各地的非政府組織可以填補(bǔ)國(guó)際合作的空缺，以它們的專業(yè)性、廣泛性和靈活性活躍在戰(zhàn)爭(zhēng)沖突后的人道主義援助、公共衛(wèi)生健康、婦女兒童保護(hù)、傳染病控制、災(zāi)難救助、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。它們?yōu)榻鉀Q這些重大問(wèn)題提供了新的選擇和可能，發(fā)揮著重要作用，成為推動(dòng)全球公共衛(wèi)生合作不可或缺的力量。這些非國(guó)家行為體參與國(guó)際層面的立法，不僅使國(guó)際立法走向民主化與利益多元化，對(duì)克服國(guó)際組織與國(guó)際法律機(jī)制的合法性危機(jī)也能起到促進(jìn)作用。因此，相關(guān)國(guó)際組織之間的立法共商不可或缺。

第三，多主體之間的共商。國(guó)際法的發(fā)展在某種程度上是一部國(guó)際法主體類型不斷拓展的歷史。國(guó)際法的主體在近現(xiàn)代民族國(guó)家獨(dú)立運(yùn)動(dòng)中由基督教“文明國(guó)家”拓展到亞非拉發(fā)展中國(guó)家。隨著國(guó)際社會(huì)組織化的發(fā)展，國(guó)際組織逐步成為國(guó)際法主體。國(guó)際人權(quán)法的發(fā)展使個(gè)人在基本人權(quán)保護(hù)領(lǐng)域成為國(guó)際法主體。近年來(lái)，非政府組織、民間團(tuán)體和跨國(guó)公司在國(guó)際法上也具有一定的法律人格。國(guó)際衛(wèi)生法關(guān)涉人權(quán)和人類整體利益，其全球治理模式開(kāi)始從“國(guó)家間合作”轉(zhuǎn)向“公私合作”。2000年，世衛(wèi)組織牽頭建立了全球疾病暴發(fā)預(yù)警和應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)，其參加者除國(guó)家和政府間組織以外，還包括各國(guó)科研機(jī)構(gòu)、醫(yī)學(xué)檢測(cè)中心、實(shí)驗(yàn)室和非政府組織等。在此次新冠肺炎疫情防控過(guò)程中，相關(guān)企業(yè)、團(tuán)體和個(gè)人也發(fā)揮了建設(shè)性作用。一些知名企業(yè)或企業(yè)家紛紛為新冠肺炎疫苗的研發(fā)提供資金支持，相關(guān)藥品企業(yè)和科研院所積極攻關(guān)，在全球分享信息與技術(shù)，促進(jìn)了防疫工作的開(kāi)展。吸引這些主體共商立法，可有效彌補(bǔ)現(xiàn)行國(guó)際法律制度的缺陷。

三、硬法共建：實(shí)現(xiàn)多方參與人類衛(wèi)生健康共同體

在建設(shè)人類衛(wèi)生健康共同體的實(shí)踐中，國(guó)家的責(zé)任主要是保障人類生命安全和身體健康，協(xié)調(diào)公民個(gè)人利益、國(guó)家整體利益和人類健康利益之間的關(guān)系。這種國(guó)家責(zé)任是無(wú)條件的、絕對(duì)的，國(guó)家之間的責(zé)任也是對(duì)等的。它要求每個(gè)國(guó)家在全球公共衛(wèi)生問(wèn)題上按照能力大小，以適當(dāng)比例承擔(dān)責(zé)任，也就是每個(gè)國(guó)家既要平等且共同承擔(dān)人類健康責(zé)任，又要有差別地履行各自能力范圍內(nèi)的責(zé)任。這種“共同但有區(qū)別的責(zé)任”要求各國(guó)共同采取措施，加強(qiáng)聯(lián)防聯(lián)控，密切協(xié)調(diào)溝通，攜手應(yīng)對(duì)全球公共衛(wèi)生問(wèn)題，做到患難與共、權(quán)責(zé)共擔(dān)；與此同時(shí)，大國(guó)應(yīng)承擔(dān)與其實(shí)力相符的責(zé)任，為弱小國(guó)家提供更多公共產(chǎn)品，確保人類衛(wèi)生健康安全。

但是，由于公共衛(wèi)生產(chǎn)品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，可以同時(shí)供多個(gè)行為體消費(fèi)，無(wú)論這些行為體是否對(duì)該產(chǎn)品付出了相應(yīng)的代價(jià)。一個(gè)行為體對(duì)公共衛(wèi)生產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)影響其他行為體對(duì)它的消費(fèi)，更不可能排除其他行為體的消費(fèi)。因此，在國(guó)際公共衛(wèi)生領(lǐng)域，“搭便車”現(xiàn)象比較普遍。與國(guó)內(nèi)公共衛(wèi)生產(chǎn)品由本國(guó)政府提供不同，全球公共衛(wèi)生產(chǎn)品由多個(gè)行為體共同提供，要求各國(guó)踐行多邊主義，開(kāi)展真誠(chéng)合作。這種多邊主義具有不可分性、擴(kuò)散互惠等特點(diǎn)。這就增加了“搭便車”的可能，給全球衛(wèi)生領(lǐng)域的合作增加了難度。因此，該問(wèn)題如果不能得到有效解決，國(guó)際社會(huì)就無(wú)法開(kāi)展有效合作。造成主權(quán)國(guó)家遵守國(guó)際衛(wèi)生法的意愿不強(qiáng)且不承擔(dān)責(zé)任的法律原因有如下三個(gè)。

第一，世衛(wèi)組織權(quán)威性不高。世衛(wèi)組織依《章程》享有22項(xiàng)職能，但多為程序性事項(xiàng)。即使涉及實(shí)體部分，也多為倡議性的軟法建議。例如，充當(dāng)國(guó)際衛(wèi)生工作的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；與聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織合作；應(yīng)一國(guó)政府請(qǐng)求，協(xié)助其加強(qiáng)衛(wèi)生服務(wù)，或在緊急狀態(tài)下愿意接受援助時(shí)給予適當(dāng)?shù)募夹g(shù)協(xié)助；經(jīng)聯(lián)合國(guó)請(qǐng)求，對(duì)特別團(tuán)體供應(yīng)或協(xié)助供應(yīng)衛(wèi)生設(shè)施；鼓勵(lì)并促進(jìn)消除傳染病等疾??；必要時(shí)與其他專門機(jī)構(gòu)合作，提倡改進(jìn)營(yíng)養(yǎng)、居住、環(huán)境衛(wèi)生等。這些規(guī)定均無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行力，導(dǎo)致世衛(wèi)組織主導(dǎo)性不足，權(quán)力過(guò)于分散，無(wú)法有效應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情全球大流行這樣的全球性危機(jī)。

第二，《條例》強(qiáng)制性不強(qiáng)。在起草《條例》初期，世衛(wèi)組織與各締約國(guó)就國(guó)家利益與全球公共衛(wèi)生治理的平衡難以達(dá)成共識(shí)。為了盡快達(dá)成《條例》，締約國(guó)選擇讓渡一部分國(guó)家主權(quán)，形成公共衛(wèi)生領(lǐng)域的集體力量，從而更好地保護(hù)國(guó)家利益。但是，《條例》沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定該如何規(guī)制締約國(guó)不遵守《條例》的行為，使其在面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)缺乏遵約引力。例如，《條例》規(guī)定，疫情發(fā)生后各國(guó)負(fù)有向世衛(wèi)組織通報(bào)信息的義務(wù)，由于向世衛(wèi)組織通報(bào)疫情可能遭到其他國(guó)家的過(guò)度反應(yīng)，引發(fā)負(fù)面影響。在這次新冠肺炎疫情中，許多國(guó)家并未聽(tīng)從世衛(wèi)組織的建議，也未遵守《條例》第43條的規(guī)定，紛紛采取額外衛(wèi)生措施。世衛(wèi)組織無(wú)法作出實(shí)質(zhì)性干預(yù)，因?yàn)椤稐l例》對(duì)額外衛(wèi)生措施的規(guī)制是以尊重國(guó)家主權(quán)為基礎(chǔ)、以世衛(wèi)組織的建議作為制衡手段，沒(méi)有強(qiáng)制性。盡管從2011年至2020年，世衛(wèi)組織對(duì)《條例》第43條的遵守情況作了多次審查，希望通過(guò)提高透明度、公開(kāi)披露不必要的破壞性應(yīng)對(duì)措施來(lái)增強(qiáng)遵約引力，但這種軟性遵約引力在防控新冠疫情中作用不大，締約國(guó)可以堂而皇之地優(yōu)先考慮本國(guó)利益決定是否遵守《條例》。

第三，《條例》規(guī)范的范圍有限?！稐l例》遵循“締約國(guó)與世衛(wèi)組織共擔(dān)責(zé)任”的基本邏輯，規(guī)定了共同義務(wù)。就締約國(guó)而言，其法律義務(wù)限于突發(fā)公衛(wèi)事件確認(rèn)前的實(shí)體和程序事項(xiàng)，主要是事發(fā)國(guó)的“評(píng)估”“通報(bào)”“信息共享義務(wù)”，非事發(fā)國(guó)的報(bào)告義務(wù)和相關(guān)國(guó)的核實(shí)義務(wù)。在突發(fā)公衛(wèi)事件確認(rèn)以后，《條例》無(wú)法發(fā)揮作用。而其他一般性條約，如《聯(lián)合國(guó)憲章》《章程》，與傳染病防控有關(guān)的規(guī)定較少。世界貿(mào)易組織框架下的《實(shí)施動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施的協(xié)定》等條約只對(duì)傳染病檢疫作了規(guī)定，其他以宣言、決議、建議等形式規(guī)定的軟法又沒(méi)有法律約束力，加上突發(fā)公衛(wèi)事件啟動(dòng)機(jī)制還不規(guī)范、不透明，真正能夠有效應(yīng)對(duì)傳染病全球大流行的國(guó)際法規(guī)則既缺乏又不明確。

因此，修訂《條例》實(shí)現(xiàn)部分規(guī)定硬法化是世衛(wèi)組織和各國(guó)的當(dāng)務(wù)之急?！稐l例》審查委員會(huì)秘書處根據(jù)第73屆世衛(wèi)大會(huì)決議和《條例》的相關(guān)規(guī)定，召集并設(shè)立第四屆審委會(huì)，審委會(huì)在2020年9月至2021年4月展開(kāi)工作，評(píng)估新冠肺炎疫情大流行期間《條例》實(shí)施過(guò)程中的關(guān)鍵問(wèn)題。2021年審委會(huì)報(bào)告繼續(xù)強(qiáng)調(diào)《條例》的重要作用，提出的修訂方向包括：國(guó)家歸口單位的賦能、核心能力的報(bào)告工具、采用普遍審查制度來(lái)評(píng)估和考核核心能力、事件的通報(bào)和預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和信息共享、細(xì)化突發(fā)公衛(wèi)事件的評(píng)估程序、國(guó)際旅行的限制措施、數(shù)字化溝通以及問(wèn)責(zé)制。我國(guó)應(yīng)在支持修訂《條例》時(shí)提出以下主張：

第一，摒棄絕對(duì)主權(quán)觀念，加強(qiáng)世衛(wèi)組織的主導(dǎo)地位。世衛(wèi)組織自1948年成立以來(lái)一直處在國(guó)際衛(wèi)生健康事業(yè)的前沿，作為一個(gè)既有技術(shù)又能行動(dòng)的聯(lián)合國(guó)專門機(jī)構(gòu)，在跨國(guó)傳染病防控領(lǐng)域，不能僅僅發(fā)揮信息收集、科學(xué)咨詢、科研攻關(guān)的組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)作用，更需要充分發(fā)揮其規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和公約制定者的獨(dú)特職能。各國(guó)應(yīng)摒棄絕對(duì)主權(quán)觀念，加強(qiáng)世衛(wèi)組織的主導(dǎo)地位，建立相應(yīng)的強(qiáng)制性措施、補(bǔ)償制度、獎(jiǎng)勵(lì)政策乃至懲罰機(jī)制，盡可能補(bǔ)齊《條例》的短板。

第二，強(qiáng)化國(guó)際合作義務(wù)，完善信息溝通機(jī)制。締約國(guó)及時(shí)向世衛(wèi)組織通報(bào)和共享衛(wèi)生信息是《條例》有效應(yīng)對(duì)全球公共衛(wèi)生危機(jī)的關(guān)鍵，也是締約國(guó)獲得世衛(wèi)組織專業(yè)指導(dǎo)等外部援助的前提。由于人類對(duì)新病毒的發(fā)現(xiàn)、檢測(cè)、評(píng)估和識(shí)別需要一定的時(shí)間，《條例》不得不采取諸如“在可能的情況下”“在可行的情況下”“盡快”等模糊措辭，最多也只是像第6條那樣要求成員國(guó)在評(píng)估完成后24小時(shí)內(nèi)以最有效的方式通報(bào)事件，但評(píng)估公共衛(wèi)生信息是締約國(guó)基于事件的合理判斷與評(píng)估，屬于一國(guó)主權(quán)范疇的自由裁量權(quán)，不可能就通報(bào)時(shí)間作出明確規(guī)定。與此同時(shí)，《條例》既未規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)真誠(chéng)履行義務(wù)的成員國(guó)，也未對(duì)不履行或未充分履行義務(wù)的行為建立監(jiān)督或問(wèn)責(zé)機(jī)制，導(dǎo)致部分國(guó)家拒絕與世衛(wèi)組織和其他成員國(guó)合作，選擇不及時(shí)準(zhǔn)確通報(bào)甚至不通報(bào)疫情。因此，《條例》需要強(qiáng)化國(guó)際合作義務(wù)，建立通報(bào)激勵(lì)機(jī)制。例如，為及時(shí)通報(bào)與分享衛(wèi)生信息的締約國(guó)提供技術(shù)援助與財(cái)政支持；在條件許可且必要的情況下向真誠(chéng)履行通報(bào)和共享義務(wù)的締約國(guó)提供醫(yī)療物資和疫苗儲(chǔ)備；對(duì)因通報(bào)疫情遭受損失的締約國(guó)給予適當(dāng)補(bǔ)償。

第三，用“風(fēng)險(xiǎn)”框架代替“安全化”框架，建立規(guī)范透明的突發(fā)公衛(wèi)事件啟動(dòng)和運(yùn)行機(jī)制?！稐l例》采用“安全化”框架，回避政治干擾，提升防疫措施成效。這種框架在中立性、緊迫性和包容性表象下掩蓋了全球健康治理的政治意義。事實(shí)上，作為國(guó)際行為體之間“游戲規(guī)則”的國(guó)際衛(wèi)生法和世衛(wèi)組織，都很難完全避免政治化?！稐l例》要求成員國(guó)通報(bào)疫情、建設(shè)國(guó)內(nèi)衛(wèi)生監(jiān)控體系等政治化傾向表明，全球衛(wèi)生不是政策孤島，每個(gè)國(guó)家都會(huì)將自己的利益、觀念與價(jià)值觀帶入有關(guān)全球衛(wèi)生問(wèn)題，這不僅不會(huì)妨礙世衛(wèi)組織的工作效率，還會(huì)加大締約國(guó)對(duì)世衛(wèi)組織工作的支持力度。這就需要建立科學(xué)中立的風(fēng)險(xiǎn)框架以限制不同觀念、利益和價(jià)值之間的博弈、競(jìng)爭(zhēng)和妥協(xié)，為世衛(wèi)組織提供必要的政治支持。全球健康至少可分為三個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)”框架：一是基于生物醫(yī)學(xué)框架，分析病毒對(duì)人體功能的風(fēng)險(xiǎn)，為防控決策者提供科學(xué)依據(jù)；二是基于權(quán)利框架，考慮尊重人的尊嚴(yán)、人權(quán)和基本自由，以及《世界人權(quán)宣言》中的健康標(biāo)準(zhǔn)，特別是不歧視易感人群和感染者，避免引發(fā)法律和倫理風(fēng)險(xiǎn)；三是基于經(jīng)濟(jì)框架，分析人員流動(dòng)、貿(mào)易限制措施對(duì)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或經(jīng)濟(jì)貿(mào)易交往構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)。引入這些“風(fēng)險(xiǎn)”框架，不僅可以喚醒國(guó)際社會(huì)對(duì)傳染病防控的注意力與學(xué)科認(rèn)知，還可以將各個(gè)框架內(nèi)的國(guó)際條約和國(guó)際習(xí)慣納入適用，進(jìn)而有效防控疫情全球大暴發(fā)。

例如，世衛(wèi)組織一直試圖將自身定位于中立的權(quán)威科學(xué)機(jī)構(gòu)，其緊急委員會(huì)基本上由各國(guó)技術(shù)專家組成，在決定是否構(gòu)成突發(fā)公衛(wèi)事件時(shí)，優(yōu)先考慮科學(xué)問(wèn)題。但是，世衛(wèi)組織總干事在宣布突發(fā)公衛(wèi)事件時(shí)，不僅要考慮該事件對(duì)衛(wèi)生安全的威脅，還要考慮其在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)領(lǐng)域的威脅。因此，宣布突發(fā)公衛(wèi)事件不僅僅是一項(xiàng)專業(yè)判斷，更是一項(xiàng)治理決定?？偢墒卤仨氉裱瓕徤髟瓌t行使自由裁量權(quán)?！稐l例》也需要細(xì)化認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，可將新冠肺炎疫情審查委員會(huì)提出的流行病學(xué)情況、感染動(dòng)態(tài)、疾病負(fù)擔(dān)以及現(xiàn)有公共衛(wèi)生、衛(wèi)生服務(wù)能力等指標(biāo)科學(xué)化、可量化和客觀化；同時(shí)，建立更加透明的突發(fā)公衛(wèi)事件運(yùn)行機(jī)制，爭(zhēng)取做到審議過(guò)程、人員構(gòu)成、決策依據(jù)透明化。例如，公開(kāi)緊急委員會(huì)的專家名單，在適當(dāng)范圍公開(kāi)審議過(guò)程情況，等等。

第四，堅(jiān)持平衡衛(wèi)生與貿(mào)易原則，加強(qiáng)遵約機(jī)制建設(shè)。《條例》對(duì)額外衛(wèi)生措施的規(guī)制建立在尊重國(guó)家主權(quán)和以世衛(wèi)組織建議作為制衡的基礎(chǔ)上，設(shè)想通過(guò)透明度和公開(kāi)性吸引國(guó)家主動(dòng)遵約。但由于建議沒(méi)有法律約束力，對(duì)成員國(guó)的額外衛(wèi)生措施沒(méi)有監(jiān)督機(jī)制，對(duì)違反第43條的行為也沒(méi)有規(guī)定法律后果和制裁辦法，《條例》和世衛(wèi)組織都缺乏必要的執(zhí)行力。事實(shí)上，出于政治和流行病學(xué)方面的考慮，各國(guó)在傳染病防控領(lǐng)域并不熱衷于運(yùn)用有關(guān)國(guó)家責(zé)任的習(xí)慣國(guó)際法，因?yàn)榘l(fā)生疫情的國(guó)家可能會(huì)抱怨其他國(guó)家實(shí)施了不合理的貿(mào)易與旅行措施，但該國(guó)常常希望在以后其他國(guó)家暴發(fā)疫情時(shí)采取類似措施。這說(shuō)明國(guó)家間的互惠利益是不就違反條約的有關(guān)貿(mào)易和旅行措施提出賠償要求。因此，《條例》的修訂要以平衡衛(wèi)生與貿(mào)易為原則，一方面要加強(qiáng)內(nèi)部制度性遵約機(jī)制建設(shè)，另一方面要加強(qiáng)與世界貿(mào)易組織等國(guó)際組織的合作。例如，可以在世衛(wèi)組織內(nèi)部設(shè)立一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮其協(xié)調(diào)職能，為成員國(guó)提供多邊論壇，將第43條第6款規(guī)定的磋商程序常態(tài)化；允許成員國(guó)對(duì)其他國(guó)家的額外衛(wèi)生措施表達(dá)特別關(guān)切和“投訴”損害加強(qiáng)問(wèn)責(zé)；通過(guò)要求實(shí)施措施的國(guó)家提供公共衛(wèi)生理由和有關(guān)科學(xué)信息提高透明度，增進(jìn)締約國(guó)之間的相互理解與合作，進(jìn)而達(dá)成共同接受的解決方案，也可邀請(qǐng)其他國(guó)際組織評(píng)價(jià)有關(guān)措施的適當(dāng)性，或者聯(lián)合發(fā)布最佳實(shí)踐指南，幫助各國(guó)作出理性選擇。

第五，堅(jiān)持以合意為基礎(chǔ)，完善爭(zhēng)端解決機(jī)制?！稐l例》確定的爭(zhēng)端解決機(jī)制是以外交方法為主、法律方法為輔的混合方法?！稐l例》第56條將衛(wèi)生爭(zhēng)議優(yōu)先交給世衛(wèi)組織總干事、世衛(wèi)大會(huì)或執(zhí)行委員會(huì)分享最終裁決權(quán)，并未設(shè)立專門的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)。在締約國(guó)合意的基礎(chǔ)上，國(guó)際法院、仲裁法庭和世界貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)可以完成相關(guān)的司法性解決任務(wù)。這些特點(diǎn)是由《條例》的目的與宗旨決定的，即“預(yù)防、抵御和控制疾病的國(guó)際傳播，并提供公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)措施”決定其爭(zhēng)端解決條款必須以合意為基礎(chǔ)。歷史上看，從1892年《國(guó)際衛(wèi)生公約》到2005年《條例》的重新修訂，從來(lái)沒(méi)有一個(gè)國(guó)家利用這些條約中的爭(zhēng)端解決條款來(lái)處理國(guó)家之間有關(guān)傳染病國(guó)際法律的解釋與遵守問(wèn)題，更不用說(shuō)通過(guò)強(qiáng)制性方法認(rèn)定國(guó)家的違法行為。因此，《條例》沒(méi)有規(guī)定強(qiáng)制性爭(zhēng)端解決方法，并不是談判時(shí)忽視了，而是《條例》目的、宗旨與衛(wèi)生全球治理的特點(diǎn)使然。因此，除非改變《條例》的規(guī)范范圍、目的或宗旨，必須堅(jiān)持以國(guó)家合意為基礎(chǔ)，對(duì)內(nèi)完善總干事、審查委員會(huì)的工作程序規(guī)范，對(duì)外明確與其他國(guó)際組織爭(zhēng)端解決機(jī)制的銜接規(guī)則。

四、良法共享：保證人類衛(wèi)生健康共同體公平合理

盡管在全球范圍內(nèi)公平分配醫(yī)療衛(wèi)生資源難度不小，但人類衛(wèi)生健康共同體倡導(dǎo)的共享理念符合人類應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生危機(jī)的需要和全球公共衛(wèi)生治理的發(fā)展趨勢(shì)。其核心要義是共享全球醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展成果，優(yōu)化全球公共衛(wèi)生治理環(huán)境，讓國(guó)際公共衛(wèi)生合作的成果惠及所有國(guó)家和個(gè)體。越來(lái)越多的國(guó)家認(rèn)識(shí)到，當(dāng)人類面臨新冠這樣的共同安全威脅時(shí)，國(guó)家之間的相互依存度明顯增強(qiáng)，“損人”未必可以“利己”，“利己”也未必要“損人”。因此，打造人類衛(wèi)生健康共同體要從根本上摒棄“非此即彼”的零和思維，堅(jiān)持全人類共享醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展成果代表的是人間正道、人類正義。中國(guó)的抗疫實(shí)踐已經(jīng)證明，中國(guó)踐行共享理念，以實(shí)際行動(dòng)積極援助其他國(guó)家，也為自己營(yíng)造了相對(duì)安全的環(huán)境，助推國(guó)內(nèi)抗疫取得了階段性成效，其結(jié)果是共贏，不是此消彼長(zhǎng)。

但是，主權(quán)國(guó)家出于國(guó)家利益偏好，不會(huì)太主動(dòng)向國(guó)際社會(huì)提供過(guò)多的公共衛(wèi)生產(chǎn)品，導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給不足。與此同時(shí)，不同國(guó)家占有公共衛(wèi)生產(chǎn)品嚴(yán)重不均。發(fā)達(dá)國(guó)家憑借其主導(dǎo)地位和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，將全球衛(wèi)生健康產(chǎn)品按照資本邏輯分配，限制了公共衛(wèi)生產(chǎn)品的共享與公平分配。而《條例》不足以應(yīng)對(duì)全球大流行病，因?yàn)樗鼘?duì)“什么是大流行病？”沒(méi)有作出明確的法律定義，缺乏中間預(yù)警機(jī)制和責(zé)任分配機(jī)制，還存在執(zhí)行不力等困境。此外，有一些問(wèn)題在《條例》中沒(méi)有涵蓋或者無(wú)法在《條例》框架下解決，如疫苗的獲取和公平分配問(wèn)題，籌融資問(wèn)題以及共享數(shù)據(jù)、樣本、技術(shù)、收益等問(wèn)題。因此，國(guó)際社會(huì)普遍支持制定“大流行病公約”。我國(guó)應(yīng)積極參與該公約談判，適時(shí)提出完善全球衛(wèi)生法律體系的“中國(guó)方案”，利用談判契機(jī)推動(dòng)中國(guó)抗疫經(jīng)驗(yàn)“法制化”，維護(hù)我國(guó)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，通過(guò)良法共享保證人類衛(wèi)生健康共同體的公平合理。

（一）制定“大流行病公約”的倡議與進(jìn)展

歐洲理事會(huì)主席在2020年年底首次提出制定“大流行病公約”的想法，得到了一些國(guó)家、國(guó)際組織（如世衛(wèi)組織）的支持。2021年5月，第74屆世衛(wèi)大會(huì)專門討論了是否啟動(dòng)公約談判的問(wèn)題。由于當(dāng)時(shí)各方意見(jiàn)分歧比較大，大會(huì)決議沒(méi)有包含啟動(dòng)“大流行病公約”磋商問(wèn)題，但通過(guò)了另外一項(xiàng)決定，即要求加強(qiáng)防范應(yīng)對(duì)工作組評(píng)估制定“大流行病公約”的益處，并向大會(huì)報(bào)告。

按照該決定安排的進(jìn)程，世衛(wèi)組織于2021年11月底召開(kāi)世衛(wèi)大會(huì)特別會(huì)議，決定啟動(dòng)“大流行病公約”談判，為此成立一個(gè)政府間談判機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)起草和談判工作，并規(guī)定了具體的推進(jìn)進(jìn)程：政府間談判機(jī)構(gòu)第一次會(huì)議應(yīng)在2022年3月1日以前舉行，主要確定程序性事項(xiàng)，包括主席、副主席、工作方法、時(shí)間安排等。第二次會(huì)議不遲于2022年8月1日舉行，審議文書的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，并向第76屆世衛(wèi)大會(huì)提交進(jìn)展報(bào)告，最終結(jié)果將提交2024年世衛(wèi)大會(huì)審議。由此可見(jiàn)，制定“大流行病公約”的國(guó)際意愿很強(qiáng)，進(jìn)程安排很快，僅用不足3年的時(shí)間。

（二）談判重點(diǎn)

綜合分析一些研究機(jī)構(gòu)提出的報(bào)告，“大流行病公約”談判的重點(diǎn)內(nèi)容大概包括：

1.締約模式。西方多份報(bào)告建議采取“框架公約+議定書模式”，即首先就全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域的全局性、關(guān)鍵性問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，然后就公約某個(gè)議題的具體實(shí)施進(jìn)一步談判相關(guān)議定書。按照這個(gè)模式，《條例》有可能成為“大流行病公約”下的一個(gè)議定書。這就需要妥善解決“大流行病公約”與《條例》的協(xié)調(diào)問(wèn)題，至少不發(fā)生重疊或者沖突。

2.目標(biāo)和原則。防范應(yīng)對(duì)工作組在其報(bào)告中提出，新的條約應(yīng)遵循《章程》序言所述各項(xiàng)原則，包括不歧視原則和健康權(quán)原則。其他一些研究報(bào)告提出同一健康、公平、人權(quán)、透明度、審慎預(yù)防、一致性等原則。這些原則可能涉及許多具體衛(wèi)生領(lǐng)域，也與衛(wèi)生相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易等方面的國(guó)際法規(guī)則存在聯(lián)動(dòng)或潛在的沖突。

3.實(shí)體條款。在傳統(tǒng)公共衛(wèi)生領(lǐng)域，“大流行病公約”可能與《條例》交叉，也可能彌補(bǔ)《條例》的不足，如完善信息通報(bào)和共享機(jī)制，以及突發(fā)公衛(wèi)事件分級(jí)警報(bào)等。而疫苗知識(shí)產(chǎn)權(quán)、病原體及有關(guān)遺傳資源惠益分享、貿(mào)易和旅行限制、籌融資等問(wèn)題，都是傳統(tǒng)公共衛(wèi)生領(lǐng)域以外的新議題。

4.程序條款和問(wèn)責(zé)機(jī)制。“大流行病公約”可能會(huì)引入類似《氣候變化框架公約》和《煙草控制框架公約》的締約國(guó)大會(huì)制度，或者人權(quán)條約中的定期審議機(jī)制，以及生物化學(xué)武器公約中的實(shí)地調(diào)查機(jī)制，也可能納入透明度、迅速分享信息、問(wèn)責(zé)制等更有約束力和強(qiáng)制力的條款。

（三）中國(guó)立場(chǎng)建議

我國(guó)宜支持修訂《條例》和制定“大流行病公約”，以便實(shí)現(xiàn)國(guó)際衛(wèi)生領(lǐng)域的良法之治。

1.推動(dòng)“人類衛(wèi)生健康共同體”進(jìn)入“大流行病公約”。新冠肺炎疫情大流行表明，病毒傳播不分國(guó)界，重大傳染性疾病是人類公敵。應(yīng)對(duì)全球大流行病，沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家、企業(yè)、組織和個(gè)人能夠獨(dú)善其身。構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體是我國(guó)向世界提供的全球衛(wèi)生治理理念，并得到了我國(guó)的身體力行。我國(guó)積極向發(fā)展中國(guó)家提供疫苗、醫(yī)療物資和人道主義援助，與各國(guó)聯(lián)合抗擊新冠疫情等實(shí)際行動(dòng)表明，在應(yīng)對(duì)重大傳染病疫情的過(guò)程中，人類衛(wèi)生健康共同體不是“獨(dú)角戲”，而是世界“大合唱”。因此，推動(dòng)“大流行病公約”在序言中引入“人類衛(wèi)生健康共同體”，不僅符合全球衛(wèi)生治理的特殊需求，也能得到世界上大多數(shù)國(guó)家的支持。

2.引領(lǐng)正確人權(quán)觀，推動(dòng)重構(gòu)人權(quán)原則。為了應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，我國(guó)始終堅(jiān)持以人民為中心，全面踐行對(duì)生命權(quán)和健康權(quán)的尊重與保障。反觀西方，部分國(guó)家出于意識(shí)形態(tài)偏見(jiàn)和政治操弄?jiǎng)訖C(jī)，大搞污名化、種族歧視和仇外主義，嚴(yán)重踐踏國(guó)際人權(quán)法。而在應(yīng)對(duì)“黑命貴”“黃馬甲”等街頭運(yùn)動(dòng)時(shí)，西方社會(huì)價(jià)值撕裂，“人權(quán)亂象”頻出，早已喪失了“人權(quán)道德高地”。我國(guó)應(yīng)積極利用西方面臨人權(quán)困境這一現(xiàn)實(shí)情況，在“大流行病公約”中重構(gòu)尊重和保護(hù)人權(quán)原則：主動(dòng)倡導(dǎo)對(duì)人民健康權(quán)和發(fā)展中國(guó)家人民藥品可及權(quán)的充分保護(hù)；反對(duì)疫情防控中的種族歧視、地域歧視、污名化等侵犯人權(quán)行為；制定公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)下的人權(quán)克減條款，推動(dòng)國(guó)際社會(huì)重新思考平衡個(gè)人權(quán)利與社會(huì)秩序、個(gè)人權(quán)利和社會(huì)責(zé)任的關(guān)系，對(duì)國(guó)際人權(quán)規(guī)則進(jìn)行合理化改造和解釋，引領(lǐng)正確的人權(quán)價(jià)值導(dǎo)向。

3.跳出西方語(yǔ)境設(shè)置，聚焦疫情應(yīng)對(duì)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家歷來(lái)認(rèn)為傳染病來(lái)自貧窮國(guó)家和地區(qū)，《條例》和西方提議的“大流行病公約”重視傳染病監(jiān)測(cè)預(yù)防和跨境傳播控制，忽視發(fā)展援助和合作應(yīng)對(duì)。但新冠肺炎全球發(fā)病率和死亡人數(shù)主要集中在北美和西歐，一些發(fā)達(dá)國(guó)家推行“疫苗民族主義”也掀開(kāi)了西方自命不凡的“遮羞布”。中國(guó)在發(fā)現(xiàn)新冠病毒后及時(shí)向世衛(wèi)組織通報(bào)、分享信息并采取了嚴(yán)格的衛(wèi)生措施。新冠肺炎疫情全球蔓延的事實(shí)表明，一些國(guó)家出于傲慢和事不關(guān)己，或出于經(jīng)濟(jì)考慮和政治慣性，疏于應(yīng)對(duì)貽誤防控時(shí)機(jī)，不僅造成本國(guó)防控不力，也因病例輸出至其他國(guó)家導(dǎo)致全球大流行。

當(dāng)前，西方有意淡化中國(guó)成功抗疫的事實(shí)和經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為“大流行病公約”應(yīng)加強(qiáng)深度預(yù)防，即將重點(diǎn)放在預(yù)防大流行病暴發(fā)，而非控制和終止其國(guó)內(nèi)國(guó)際傳播，因此，主張國(guó)家在預(yù)防跨界疾病傳播時(shí)負(fù)有審慎義務(wù)。上述主張?jiān)噲D對(duì)疫情首發(fā)地國(guó)施加更多法律義務(wù)和責(zé)任。建議跳出西方偏頗的議題設(shè)置，不僅主張重視大流行病預(yù)防和防備，更應(yīng)主張重視疫情防控，爭(zhēng)取將中國(guó)成功抗疫的措施轉(zhuǎn)化為軟法、習(xí)慣法規(guī)則甚至硬法規(guī)則。為防止一些國(guó)家因國(guó)內(nèi)疫情防控不力“甩鍋推責(zé)”，爭(zhēng)取在“大流行病公約”中明確首發(fā)地國(guó)向世衛(wèi)組織通報(bào)疫情之后，其他國(guó)家公共衛(wèi)生治理的義務(wù)和責(zé)任。

4.加強(qiáng)國(guó)際合作，重視發(fā)展中國(guó)家關(guān)切。國(guó)際合作是全球衛(wèi)生治理的一項(xiàng)重要國(guó)際法原則。要應(yīng)對(duì)全球疾病大流行這種跨越地理邊界、人種民族和國(guó)家法律的復(fù)雜挑戰(zhàn)，必須摒棄“以鄰為壑”“零和博弈”思維，更加重視全球衛(wèi)生安全中的合作治理。這不僅要求世界各國(guó)具備國(guó)際合作的政治意愿，還要有法治化的原則和規(guī)則。建議在“大流行病公約”中明確規(guī)定“國(guó)際合作”是締約國(guó)具體的國(guó)際法義務(wù)，爭(zhēng)取規(guī)定可執(zhí)行的責(zé)任條款。同時(shí)，重視發(fā)展中國(guó)家關(guān)切，細(xì)化主權(quán)平等基礎(chǔ)上的合作性法律義務(wù)，提高可執(zhí)行度。這主要包括但不限于：（1）細(xì)化“合作與援助”規(guī)則，建立并完善長(zhǎng)效與應(yīng)急國(guó)際合作機(jī)制，對(duì)國(guó)家核心公共衛(wèi)生能力的發(fā)展、發(fā)達(dá)國(guó)家支持發(fā)展中國(guó)家能力建設(shè)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等規(guī)定可操作的實(shí)施機(jī)制，完善提供上述支持的籌融資機(jī)制；（2）完善疫苗的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)、病原體和樣本，以及相關(guān)遺產(chǎn)資源、基因序列數(shù)據(jù)的惠益分享制度，促進(jìn)包括疫苗在內(nèi)的醫(yī)療資源的全球公平分配；（3）完善政府間國(guó)際組織之間，以及政府間國(guó)際組織與非政府組織、私營(yíng)商業(yè)部門等利益攸關(guān)方之間開(kāi)展國(guó)際合作的機(jī)制，最大限度整合國(guó)際合作力量。

五、法治共進(jìn)：保障人類衛(wèi)生健康共同體持續(xù)發(fā)展

人類衛(wèi)生健康共同體不只是醫(yī)療衛(wèi)生資源分配問(wèn)題，更是保障弱勢(shì)國(guó)家如何提升衛(wèi)生治理能力問(wèn)題。在當(dāng)下全球公共衛(wèi)生治理格局中，優(yōu)勢(shì)國(guó)家往往利用其有利條件，強(qiáng)占甚至獨(dú)占全球醫(yī)療衛(wèi)生資源，弱勢(shì)國(guó)家缺乏應(yīng)有的駕馭能力，往往無(wú)所適從。這種差異弱化了欠發(fā)達(dá)國(guó)家的公共衛(wèi)生治理能力。構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體必須更加關(guān)注發(fā)展中國(guó)家公共衛(wèi)生治理能力的提升，力圖解決發(fā)展中國(guó)家參與國(guó)際合作的地位失衡和自治缺陷。只有按照法治共進(jìn)理念，革新公共衛(wèi)生救助準(zhǔn)則，建立他助與自助相結(jié)合的保障機(jī)制，才能形成一個(gè)長(zhǎng)期有效的救助體系，從根本上解決醫(yī)療服務(wù)能力薄弱問(wèn)題，吸引更多的國(guó)家平等參與人類衛(wèi)生健康共同體建設(shè)。

正是基于以上考慮，《條例》審查委員會(huì)連續(xù)4次報(bào)告均建議加強(qiáng)締約國(guó)核心衛(wèi)生能力建設(shè)。由于維持和發(fā)展核心衛(wèi)生能力是締約國(guó)履行檢測(cè)、通報(bào)和信息共享義務(wù)的基礎(chǔ)，也是有效實(shí)施《條例》的前提，《條例》規(guī)定締約國(guó)應(yīng)在2012年前達(dá)到附件1所要求的核心能力標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)允許締約國(guó)根據(jù)“正當(dāng)需要”和“特殊情況”請(qǐng)求延長(zhǎng)2年期限。為此，《條例》第44條要求締約國(guó)之間、世衛(wèi)組織與締約國(guó)之間盡可能在國(guó)家核心能力建設(shè)方面開(kāi)展合作，第54條規(guī)定由締約國(guó)自我評(píng)估年度報(bào)告來(lái)監(jiān)測(cè)實(shí)施情況。

但上述規(guī)定沒(méi)有得到有效實(shí)施。許多國(guó)家至今都沒(méi)有完成核心能力建設(shè)。2012年，僅有22%的締約國(guó)宣稱達(dá)到了核心能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，118個(gè)締約國(guó)申請(qǐng)延期；第一個(gè)延長(zhǎng)期結(jié)束后，81個(gè)締約國(guó)請(qǐng)求延期，48個(gè)締約國(guó)未向世衛(wèi)組織報(bào)告；至今只有三分之一的締約國(guó)達(dá)到了《條例》的要求。此外，各國(guó)核心能力差距較大，即便是高收入國(guó)家核心能力的總體水平較高，并不意味著各項(xiàng)能力指標(biāo)都處于較高水平。

究其原因，《條例》附件1的規(guī)定基本上都是結(jié)果義務(wù)，即僅簡(jiǎn)單規(guī)定締約國(guó)在規(guī)定期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)能力建設(shè)目標(biāo)，未對(duì)這些目標(biāo)制定客觀標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有對(duì)如何建設(shè)或優(yōu)先建設(shè)何種能力提供指引。事實(shí)上，低收入國(guó)家的核心能力建設(shè)離不開(kāi)外部援助，但《條例》既沒(méi)有規(guī)定激勵(lì)機(jī)制，也沒(méi)有規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行的義務(wù)條款。此外，《條例》未賦予世衛(wèi)組織有效監(jiān)管締約國(guó)完成自評(píng)年度報(bào)告的權(quán)力，也未要求世衛(wèi)組織對(duì)締約國(guó)的自評(píng)報(bào)告給予后續(xù)評(píng)估和反饋，而締約國(guó)的自評(píng)工具欠缺獨(dú)立性與可信度。

未來(lái)需要從締約國(guó)核心能力建設(shè)規(guī)則和評(píng)估兩方面來(lái)完善《條例》：（1）整合世衛(wèi)組織根據(jù)《條例》第13條發(fā)布的相關(guān)指南，將其中的關(guān)鍵衛(wèi)生能力要求納入《條例》附件1，細(xì)化相關(guān)能力建設(shè)指標(biāo)，使其可量化、客觀化。（2）在附件1中增加如何建設(shè)各項(xiàng)衛(wèi)生能力的規(guī)定。（3）設(shè)立一項(xiàng)專門用于國(guó)家核心能力建設(shè)的基金，吸納多元主體為中低收入國(guó)家建設(shè)衛(wèi)生能力提供資金支持和援助。（4）通過(guò)修訂第54條，或增設(shè)條款，要求世衛(wèi)組織有效審查締約國(guó)的自評(píng)報(bào)告并給予及時(shí)反饋，及時(shí)公開(kāi)各締約國(guó)核心能力建設(shè)情況。（5）將《條例》監(jiān)測(cè)和評(píng)估框架中的聯(lián)合對(duì)外評(píng)估、行動(dòng)后審查、模擬演練等自愿工具有條件地納入附件1。

結(jié) 語(yǔ)

國(guó)際法的發(fā)展史證明，人類社會(huì)經(jīng)歷的每一次重大危機(jī)都為國(guó)際法的發(fā)展提供了契機(jī)。新冠全球大流行為變革國(guó)際衛(wèi)生法律體系、構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體提供了難得的機(jī)遇。人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到，構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體要以正義之善引領(lǐng)制度安排、秩序建立，規(guī)范各個(gè)行為體在處理事關(guān)人類健康福祉時(shí)承擔(dān)共同責(zé)任、共享健康權(quán)利，推動(dòng)全球公共衛(wèi)生治理穩(wěn)健前行和健康正義問(wèn)題的真正解決。本文認(rèn)為，只有運(yùn)用國(guó)際法，采取立法共商、硬法共建、良法共享和法治共進(jìn)的方法，修改《條例》和制定“大流行病公約”，才能為構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。這具體包括以下四方面措施。

第一，立法共商是推進(jìn)人類衛(wèi)生健康共同體的基礎(chǔ)。新冠肺炎疫情全球大流行凸顯《條例》沒(méi)有得到有效執(zhí)行，需要在主權(quán)國(guó)家之間、有關(guān)國(guó)際組織之間和其他國(guó)際行為體之間共商修訂《條例》和制定“大流行病公約”，才能消除國(guó)際衛(wèi)生法的弊端。

第二，硬法共建是實(shí)現(xiàn)多方參與人類衛(wèi)生健康共同體的努力方向。由于世衛(wèi)組織權(quán)威性不高，《條例》強(qiáng)制性不強(qiáng)、規(guī)范范圍有限，修訂《條例》要以實(shí)現(xiàn)部分規(guī)則硬法化為目標(biāo)。中國(guó)應(yīng)主張摒棄絕對(duì)主權(quán)觀念，加強(qiáng)世衛(wèi)組織的主導(dǎo)地位；強(qiáng)化國(guó)際合作義務(wù)，完善信息溝通機(jī)制；用“風(fēng)險(xiǎn)”框架代替“安全化”框架，建立規(guī)范透明的突發(fā)公衛(wèi)事件啟動(dòng)和運(yùn)行機(jī)制；堅(jiān)持平衡衛(wèi)生與貿(mào)易原則，加強(qiáng)遵約機(jī)制建設(shè)；堅(jiān)持以合意為基礎(chǔ)，完善爭(zhēng)端解決機(jī)制。

第三，良法共享是保證人類衛(wèi)生健康共同體公平合理的前提。修訂《條例》與制定“大流行病公約”是實(shí)現(xiàn)全球衛(wèi)生治理良法之治的有效方法。對(duì)討論中的“大流行病公約”，我國(guó)宜推動(dòng)“人類衛(wèi)生健康共同體”進(jìn)入公約；引領(lǐng)正確人權(quán)觀，推動(dòng)重構(gòu)人權(quán)原則；跳出西方語(yǔ)境設(shè)置，聚焦疫情應(yīng)對(duì)；加強(qiáng)國(guó)際合作，重視發(fā)展中國(guó)家關(guān)切。

第四，法治共進(jìn)是保障人類衛(wèi)生健康共同體持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。維持和發(fā)展國(guó)家核心衛(wèi)生能力是締約國(guó)履行檢測(cè)、通報(bào)和信息共享義務(wù)的基礎(chǔ)，也是有效實(shí)施《條例》的前提?？蓮木喖s國(guó)核心能力建設(shè)規(guī)則和評(píng)估兩方面不斷完善《條例》，實(shí)現(xiàn)各國(guó)衛(wèi)生法治的共同進(jìn)步。