梁慶華

（中央廣播電視總臺(tái)，北京 100043）

一、前言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，政府采購(gòu)的工作量越來(lái)越大。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，政府采購(gòu)主要指的是政府為開展各項(xiàng)工作，在財(cái)政的監(jiān)督與允許的前提下，按照國(guó)家規(guī)定，通過(guò)招標(biāo)的方式由財(cái)政部門向供應(yīng)商直接付款，從國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)為政府部門購(gòu)買物品、勞務(wù)等行為。在政府采購(gòu)的過(guò)程中，供應(yīng)商是非常重要的一方面內(nèi)容，其資質(zhì)是采購(gòu)活動(dòng)的門檻，該門檻設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的高低將對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的公正與否產(chǎn)生影響，因此供應(yīng)商資格條件的設(shè)置須引起高度重視。在政府采購(gòu)過(guò)程中，選擇供應(yīng)商資質(zhì)須嚴(yán)格按照《政府采購(gòu)法》中的要求進(jìn)行。但從目前具體的實(shí)行情況來(lái)看，政府采購(gòu)招標(biāo)文件中關(guān)于供應(yīng)商資格要求還存在一些現(xiàn)實(shí)問題，這嚴(yán)重阻礙著政府采購(gòu)招標(biāo)活動(dòng)的正常、有序開展。因此，分析政府采購(gòu)招標(biāo)文件中供應(yīng)商的資格要求和必備條件，對(duì)規(guī)范政府采購(gòu)招標(biāo)行為有非常重要的意義。

二、供應(yīng)商資格審查的重要意義

政府采購(gòu)招標(biāo)應(yīng)在公平公正的環(huán)境下展開良性競(jìng)爭(zhēng)。供應(yīng)商資格審查是政府采購(gòu)招標(biāo)過(guò)程中非常重要的一部分內(nèi)容，對(duì)供應(yīng)商資格的嚴(yán)格審查具有兩方面的重要意義。一方面，供應(yīng)商資格審查能夠有效約束政府的采購(gòu)行為。如果政府在采購(gòu)過(guò)程中不能以公平的標(biāo)準(zhǔn)審查供應(yīng)商的資格，那么政府采購(gòu)中就會(huì)出現(xiàn)以次充好的情況，甚至滋生腐敗現(xiàn)象，進(jìn)而降低政府采購(gòu)的質(zhì)量。另一方面，資格審查能夠讓那些優(yōu)質(zhì)的供應(yīng)商脫穎而出，維護(hù)供應(yīng)商的合法權(quán)益。在開展采購(gòu)活動(dòng)的過(guò)程中，政府對(duì)每一家供應(yīng)商均執(zhí)行統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)，并且保證供應(yīng)商資格審查具有合理性和統(tǒng)一性，促使所有的供應(yīng)商在同等的條件下競(jìng)爭(zhēng)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供有效的支持。

三、供應(yīng)商資格要求和必備條件

（一）資格要求應(yīng)與《政府采購(gòu)法》相符

從目前的立法情況來(lái)看，國(guó)家對(duì)政府的采購(gòu)行為有一定的規(guī)定與約束，先后出臺(tái)了各種政策與法規(guī)。其中《政府采購(gòu)法》針對(duì)我國(guó)的政府采購(gòu)行為給出了詳細(xì)的規(guī)定與解釋。從整體工作要求來(lái)說(shuō)，政府的招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)與《政府采購(gòu)法》中的相關(guān)規(guī)定相符?！墩少?gòu)法》第二十一條對(duì)供應(yīng)商的概念作出了明確的界定，即向采購(gòu)人提供貨物、服務(wù)或者勞務(wù)等的法人、組織等。但在某些政府招標(biāo)公告中，將供應(yīng)商定義為“獨(dú)立法人”，這種解釋和認(rèn)知是與法律規(guī)定不符的?！墩少?gòu)法》第二十四條規(guī)定，政府采購(gòu)行為中是允許兩個(gè)及兩個(gè)以上自然人、法人以及其他組織聯(lián)合體形式出現(xiàn)的，而且在第五條規(guī)定中對(duì)政府采購(gòu)市場(chǎng)作出了解釋，即供應(yīng)商參與政府采購(gòu)活動(dòng)具有一定的獨(dú)立性，不受任何單位或者個(gè)人、任何形式的干擾。但從目前的政府采購(gòu)招標(biāo)過(guò)程來(lái)看，采購(gòu)人往往對(duì)本地的供應(yīng)商有或多或少的保護(hù)機(jī)制，而對(duì)本地區(qū)之外的供應(yīng)商可能持排斥的態(tài)度。從這一點(diǎn)來(lái)看，現(xiàn)階段政府的采購(gòu)招標(biāo)行為中，依然存在與相關(guān)法律規(guī)定相違背的地方。

例如，在某招標(biāo)文件中要求一個(gè)制造商只能授權(quán)一家202×年在×地區(qū)銷售業(yè)績(jī)最好的代理商參加投標(biāo)?？梢詫⒃撜袠?biāo)文件的內(nèi)容理解為在××地區(qū)沒有銷售業(yè)績(jī)的代理商，就不可以參與此招投標(biāo)活動(dòng)。從這種表述中可以看出其存在嚴(yán)重的排斥外地供應(yīng)商的行為。這樣的招標(biāo)內(nèi)容是非常不合適的，與《政府采購(gòu)法》的要求存在矛盾。

（二）應(yīng)滿足國(guó)家法律形式的資質(zhì)性要求

我國(guó)頒布《政府采購(gòu)法》的目的就是規(guī)范政府采購(gòu)招標(biāo)的行為，但目前政府采購(gòu)招標(biāo)公告中存在非國(guó)家法律形式的資質(zhì)要求。例如，在采購(gòu)某音視頻設(shè)備類產(chǎn)品的過(guò)程中，一些招標(biāo)文件誤將CE認(rèn)證作為供應(yīng)商的資格，而最重要的3C認(rèn)證要求卻沒有體現(xiàn)在招標(biāo)文件中。按照《政府采購(gòu)法》的要求，在政府采購(gòu)招標(biāo)活動(dòng)中，對(duì)本國(guó)貨物的采購(gòu)以及相關(guān)的限制標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)放在優(yōu)先的位置，而上述將非我國(guó)法律形式的資質(zhì)要求放在招標(biāo)公告中顯然是不妥的。

2001年，國(guó)務(wù)院就要求國(guó)家質(zhì)檢總局與國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)對(duì)一些重要的產(chǎn)品與物資展開了國(guó)家強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證制度的管理，并且逐步、有序地開展認(rèn)證工作。從目前的應(yīng)用情況來(lái)看，國(guó)家已經(jīng)基本上實(shí)現(xiàn)了對(duì)強(qiáng)制認(rèn)證產(chǎn)品的梳理，也建立了行業(yè)內(nèi)統(tǒng)一的目錄，同時(shí)針對(duì)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)則等作出了明確的規(guī)定，對(duì)目錄內(nèi)產(chǎn)品建立了市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。但對(duì)一些需要提供國(guó)家強(qiáng)制產(chǎn)品3C認(rèn)證的，很多招標(biāo)文件中并未提及。此外，一些招標(biāo)文件將某行業(yè)組織頒布的推薦證書作為供應(yīng)商準(zhǔn)入的條件。例如，在某些家具采購(gòu)過(guò)程中，某行業(yè)組織僅僅屬于民間組織，其頒布的證書在嚴(yán)格意義上并沒有過(guò)多的參考價(jià)值，其證書的分量也與國(guó)家行政部門的要求有本質(zhì)的區(qū)別，因此將行業(yè)組織證書作為供應(yīng)商的篩選條件是非常不合適的。

（三）資質(zhì)要求應(yīng)當(dāng)合理，保證招標(biāo)的公平性

很多政府招標(biāo)文件滿足了國(guó)家法律形式的資質(zhì)性要求，但對(duì)供應(yīng)商資質(zhì)的要求過(guò)于嚴(yán)苛，這也不利于政府采購(gòu)活動(dòng)的正常開展。例如，在某企業(yè)數(shù)據(jù)中心機(jī)房整體改造項(xiàng)目中，要求機(jī)電設(shè)備專業(yè)承包二級(jí)資質(zhì)，這樣就會(huì)導(dǎo)致三級(jí)企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中處于不利的地位，也加劇了該行業(yè)內(nèi)的不平等競(jìng)爭(zhēng)。再如，在某綜合運(yùn)維管理系統(tǒng)招標(biāo)過(guò)程中，提出為保證信息安全，要求軟件的廠商必須為國(guó)內(nèi)獨(dú)資企業(yè)，同時(shí)還要求軟件企業(yè)擁有軍用信息安全產(chǎn)品認(rèn)證證書。雖然這些要求對(duì)企業(yè)的安全性有益，但違反了法律規(guī)定的平等招標(biāo)要求。在招標(biāo)文件中，這些條條框框的設(shè)置使得招標(biāo)喪失了公平性，很多優(yōu)質(zhì)的企業(yè)因?yàn)椴环险袠?biāo)文件的條件而失去公平參與招標(biāo)的機(jī)會(huì)，得不到良好發(fā)展，也不利于政府采購(gòu)招標(biāo)活動(dòng)的正常開展。

例如，在某年的一次政府組織的招標(biāo)活動(dòng)中，其中一個(gè)供應(yīng)商不滿最終的結(jié)果，對(duì)該結(jié)果進(jìn)行了抗辯與投訴，尤其是對(duì)文件中的一些細(xì)節(jié)提出了質(zhì)疑。在該招標(biāo)文件中，要求投標(biāo)單位有一定的資質(zhì)，同時(shí)獲取國(guó)內(nèi)有效的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，而且其營(yíng)業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營(yíng)范圍要有消防遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)的研發(fā)、運(yùn)維、施工、技術(shù)服務(wù)中的至少一項(xiàng)。在這次招標(biāo)活動(dòng)中，由于上述要求比較苛刻，有9家單位因不符合要求而退出。這次招標(biāo)活動(dòng)存在不公平、故意設(shè)置條件的嫌疑，這項(xiàng)規(guī)定影響了最終中標(biāo)結(jié)果的公平性，因此，有單位投訴且要求展開調(diào)查，并且責(zé)令其重新開展招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)。在該案例中，《政府采購(gòu)法》的第二十二條明確規(guī)定采購(gòu)人可以根據(jù)自己的需要設(shè)定一些條件，對(duì)供應(yīng)商提出一定的資格審查要求，但是也要求采購(gòu)人不得以特殊資質(zhì)為要求對(duì)供應(yīng)商提供差別待遇。在我國(guó)頒布的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中，要求對(duì)不需要獲得行政許可的一般性經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，供應(yīng)商是可以自主選擇經(jīng)營(yíng)的，不需要從營(yíng)業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營(yíng)范圍來(lái)判斷其經(jīng)營(yíng)資格。在本案例中，采購(gòu)項(xiàng)目涉及消防遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)的研發(fā)、運(yùn)維、施工以及技術(shù)服務(wù)等方面的內(nèi)容，也就是說(shuō)，在供應(yīng)商取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照的情況下，也就具備了開展該生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的資格，如果加入上述條件，則有故意為難之嫌，而且上述要求與其經(jīng)營(yíng)范圍沒有直接、必然的聯(lián)系，本次招標(biāo)采購(gòu)過(guò)程中卻將該條件設(shè)置為資格審查條件，顯然有失公允，缺乏公平性，不利于招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)的正常開展，也使得其他的供應(yīng)商存在疑問與不滿。上述資質(zhì)要求的提出均須嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定執(zhí)行，無(wú)論過(guò)低的要求還是過(guò)于嚴(yán)苛的要求，都不能滿足國(guó)家法律形式的資質(zhì)性要求，難以保證招標(biāo)的公平性與公正性。

（四）對(duì)供應(yīng)商注冊(cè)資金的要求應(yīng)當(dāng)符合實(shí)際現(xiàn)狀

查看各地政府的招標(biāo)文件可以看出，很多政府采購(gòu)招標(biāo)文件對(duì)供應(yīng)商的注冊(cè)資金有一定的要求，雖然這種行為可以更好地篩選出有實(shí)力的企業(yè)，但這種做法違背了《政府采購(gòu)貨物和招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》中的相關(guān)規(guī)定。該管理辦法明確規(guī)定，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得以投標(biāo)人的注冊(cè)資本、納稅額等規(guī)模條件作為招投標(biāo)活動(dòng)的資格要求，尤其是不能根據(jù)注冊(cè)資金，差別化對(duì)待投標(biāo)人。例如在某政府采購(gòu)招標(biāo)文件中，標(biāo)的為預(yù)算金額幾十萬(wàn)元的家具采購(gòu)，采購(gòu)單位要求注冊(cè)商的注冊(cè)資金在3 000萬(wàn)元以上。采購(gòu)方對(duì)該要求的解釋為：一方面，可以保證政府采購(gòu)資金的安全性，資金規(guī)模越大的企業(yè)，其產(chǎn)品的質(zhì)量也會(huì)更高；另一方面，對(duì)制造商注冊(cè)資金的要求不違反法律規(guī)定，那么在不違法的前提下該要求是可以施行的。從該招標(biāo)文件的情況來(lái)分析，采購(gòu)方提出的要求從其立場(chǎng)來(lái)看具有一定的合理性，同時(shí)此要求具有一定的排他性，而且該問題在招標(biāo)的過(guò)程中是普遍存在的，這就需要國(guó)家在法律層面對(duì)該行為作出相應(yīng)的規(guī)定，以避免出現(xiàn)這種嚴(yán)重的排他性。

（五）招標(biāo)文件應(yīng)具有普遍性，避免“量身定做”行為

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作數(shù)量越來(lái)越多，因此政府采購(gòu)工作也逐漸增加，采購(gòu)涉及的領(lǐng)域也越來(lái)越多，采購(gòu)人須根據(jù)實(shí)際情況合理評(píng)定投標(biāo)人的資格和條件，然后確定供應(yīng)商的資質(zhì)。因此，在大多數(shù)的招標(biāo)文件中，主要內(nèi)容均符合大多數(shù)供應(yīng)商的實(shí)際條件，但有時(shí)也會(huì)存在“量身定做”的行為，這會(huì)對(duì)其他的供應(yīng)商產(chǎn)生一定的排斥，影響政府采購(gòu)的公平性。例如，一些招標(biāo)文件中明確表示針對(duì)產(chǎn)品要滿足“制造商授權(quán)”的要求，從采購(gòu)人的角度看，這個(gè)要求具有一定的質(zhì)量保證效果，但這種要求很可能造成制造商或者代理商聯(lián)合操縱招投標(biāo)價(jià)格，導(dǎo)致市場(chǎng)不公平現(xiàn)象的發(fā)生。在招標(biāo)過(guò)程中，制造商可以授權(quán)很多家企業(yè)共同參與政府的招標(biāo)，將多家投標(biāo)人分別在品牌和型號(hào)方面進(jìn)行差異化處理，并且暗中安排好主、次投標(biāo)人。在這種授權(quán)的要求下，制造商很可能操縱整個(gè)招投標(biāo)行為，出現(xiàn)不公平的情況。

此外，在招標(biāo)的過(guò)程中，某些文件也明確提出要求供應(yīng)商沒有重大違法記錄，但對(duì)重大違法記錄這一要求有不同的理解與解釋，導(dǎo)致招標(biāo)文件具有排他性。在《政府采購(gòu)法》中，對(duì)供應(yīng)商參與政府采購(gòu)活動(dòng)的條件規(guī)定為供應(yīng)商在參與政府采購(gòu)招標(biāo)活動(dòng)前3年內(nèi)，經(jīng)營(yíng)活動(dòng)沒有出現(xiàn)重大違法記錄。同時(shí)，《政府采購(gòu)法》第七十七條對(duì)供應(yīng)商的違法、違規(guī)行為提出了特別要求，按照具體情況的不同給予其罰款等處罰，并且將其列入不良名單，在1～3年內(nèi)不能參加政府采購(gòu)活動(dòng)。從上述規(guī)定中可以看出，上述條款對(duì)“重大違法記錄”并沒有詳細(xì)說(shuō)明，在第七十七條規(guī)定中只是模糊地說(shuō)出了供應(yīng)商在1～3年內(nèi)不能再次參加類似的活動(dòng)，如果將供應(yīng)商3年內(nèi)不能參加政府采購(gòu)活動(dòng)算作重大違法記錄，那么這個(gè)供應(yīng)商在3年期滿之后也喪失了參與政府采購(gòu)活動(dòng)的機(jī)會(huì)，兩者之間存在一定的矛盾。

（六）招標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)更加現(xiàn)代化

隨著我國(guó)各項(xiàng)技術(shù)的不斷發(fā)展與進(jìn)步，政府的招標(biāo)體系也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行技術(shù)方面的優(yōu)化與完善。首先，要完善管理工作機(jī)制，在招標(biāo)的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)制定嚴(yán)格的工作流程和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，并且對(duì)工作人員的工作內(nèi)容和工作范圍作出明確的限定，從而保證在政府招標(biāo)采購(gòu)的過(guò)程中能夠把握良好的政策導(dǎo)向，同時(shí)保證采購(gòu)招標(biāo)活動(dòng)的各項(xiàng)操作更加規(guī)范有序。其次，在建設(shè)招標(biāo)采購(gòu)體系的過(guò)程中要加強(qiáng)技術(shù)的引進(jìn)與更新，將先進(jìn)的信息技術(shù)引入招標(biāo)采購(gòu)體系，完成體系的現(xiàn)代化建設(shè)。在工作的過(guò)程中，工作人員可以利用現(xiàn)代化的工作體系，了解與追蹤具體的招投標(biāo)采購(gòu)方法的數(shù)據(jù)，采用數(shù)據(jù)處理軟件進(jìn)行智能化分析，從而確定最優(yōu)的采購(gòu)方案。

四、結(jié)語(yǔ)

政府采購(gòu)招標(biāo)活動(dòng)數(shù)量連年上升，涉及的領(lǐng)域也更加廣泛，但是從整體來(lái)看，招標(biāo)文件的制作與設(shè)計(jì)存在一些客觀問題。在以后的政府采購(gòu)招標(biāo)活動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)理順工作思路，對(duì)供應(yīng)商的資質(zhì)審查和必備條件作出嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)定，結(jié)合實(shí)際工作情況完善政府的采購(gòu)活動(dòng)，使政府的采購(gòu)活動(dòng)更加公平合理。