孫麗文

（內(nèi)蒙古興安盟阿爾山市國(guó)庫(kù)集中支付核算中心，內(nèi)蒙古 興安盟 137400）

一、引言

風(fēng)險(xiǎn)貫穿行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的全過(guò)程，為了提高內(nèi)部控制水平，充分發(fā)揮內(nèi)部控制的優(yōu)勢(shì)作用，行政事業(yè)單位必須加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制，準(zhǔn)確識(shí)別并判斷風(fēng)險(xiǎn)類型。開展以內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)為主題的研究活動(dòng)對(duì)行政事業(yè)單位有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)

為了實(shí)現(xiàn)提高公共服務(wù)質(zhì)量、履行行政職能、確保資產(chǎn)安全完整、增強(qiáng)財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性與準(zhǔn)確性等目標(biāo)，在遵循國(guó)家法規(guī)政策的基礎(chǔ)上，行政事業(yè)單位的管理人員和全體職工必須共同參與對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)層面、核心業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險(xiǎn)管控。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的原則

第一，堅(jiān)持全面性原則。行政事業(yè)單位在實(shí)施內(nèi)部控制時(shí)，必須做好事前、事中、事后的全過(guò)程管控，確保內(nèi)控活動(dòng)既包括前期活動(dòng)的決策與風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)現(xiàn)，又涉及過(guò)程中的執(zhí)行，還涵蓋后期的監(jiān)督與評(píng)價(jià)，保證內(nèi)控活動(dòng)范圍擴(kuò)展至單位全業(yè)務(wù)。

第二，遵循重要性原則。在單位活動(dòng)中，勢(shì)必存在各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，如經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)等，行政事業(yè)單位須在堅(jiān)持全面性原則的基礎(chǔ)上，注重對(duì)重大業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管控和重大風(fēng)險(xiǎn)的核心業(yè)務(wù)管控。

第三，依照制衡性原則。在實(shí)施內(nèi)部控制時(shí)，行政事業(yè)單位要確保各管控措施之間相互制約，如職責(zé)分工、崗位設(shè)置、業(yè)務(wù)流程等。

第四，堅(jiān)持適應(yīng)性原則。內(nèi)部控制并不是一成不變的，行政事業(yè)單位必須緊跟內(nèi)外部環(huán)境變化，持續(xù)優(yōu)化內(nèi)控目標(biāo)，調(diào)整內(nèi)控活動(dòng)，完善風(fēng)險(xiǎn)管控措施。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)

（一）單位層面

第一，組織結(jié)構(gòu)不完善。完善的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)是行政事業(yè)單位全面落實(shí)內(nèi)部控制的前提條件，行政事業(yè)單位必須全面梳理內(nèi)部工作組織架構(gòu)，檢測(cè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，明確各工作環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，然后針對(duì)性地設(shè)置并完善內(nèi)部機(jī)構(gòu)。但在實(shí)際工作中，大部分行政事業(yè)單位都未針對(duì)包含大額資金使用、物資采購(gòu)、年度財(cái)務(wù)預(yù)算等在內(nèi)的重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)決策建立完善的內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組決策機(jī)制，各業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人擁有的決策主動(dòng)權(quán)過(guò)大。

第二，不相容崗位分離制度落實(shí)不到位。在運(yùn)行管理過(guò)程中，落實(shí)不相同崗位分離制，是單位實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵崗位間互相制約、制衡的重要保障。以A單位為例，何某在單位擔(dān)任多個(gè)職務(wù)，如審計(jì)組長(zhǎng)，并負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)任務(wù)、確定審計(jì)報(bào)告問(wèn)題、審核把關(guān)法律適用環(huán)節(jié)等，其在實(shí)際工作中多次利用職務(wù)之便大開方便之門，收取好處，使單位遭受較大損失。

（二）關(guān)鍵崗位層面

人是行政事業(yè)單位各業(yè)務(wù)活動(dòng)開展中不可或缺的重要因素，各項(xiàng)內(nèi)控活動(dòng)最終也需要職工加以落實(shí)，所以，關(guān)鍵崗位的人員素質(zhì)顯得尤為重要。A單位的何某兼任審計(jì)組長(zhǎng)、招標(biāo)委員會(huì)委員等，但由于自身業(yè)務(wù)能力和職業(yè)道德素質(zhì)較差，在工作中一步步鑄成大錯(cuò)。上述風(fēng)險(xiǎn)普遍存在于行政事業(yè)單位，究其根本，在于單位缺少專業(yè)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，人員結(jié)構(gòu)老化問(wèn)題明顯，管理制度滯后，整體的人才隊(duì)伍水平有待提升，關(guān)鍵崗位存在較多的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

（三）制度層面

第一，內(nèi)控制度不完善。在以往的運(yùn)行管理中，部分行政事業(yè)單位受多方面因素的影響和制約，如人員流動(dòng)性弱、外部環(huán)境穩(wěn)定性強(qiáng)等，所構(gòu)建的內(nèi)控制度較為粗放，具體工作沒有嚴(yán)格按照制度執(zhí)行，極少數(shù)單位甚至認(rèn)為建立健全相應(yīng)的制度體系是完全沒有必要的，致使內(nèi)控制度流于形式。

第二，信息化建設(shè)不到位。在信息化背景下，以往的工作流程和工作模式已經(jīng)不能滿足行政事業(yè)單位新的發(fā)展需求，既不利于單位緊跟經(jīng)濟(jì)環(huán)境與社會(huì)環(huán)境變化，又制約著單位提升整體運(yùn)行管理水平，所以單位須加強(qiáng)信息化建設(shè)?，F(xiàn)階段，我國(guó)大多數(shù)行政事業(yè)單位在信息化建設(shè)層面仍存在較多問(wèn)題，尚未搭建完善的信息化管理平臺(tái)，以往工作方式的沿用制約著單位實(shí)現(xiàn)信息公開和提高業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)率等。

第三，預(yù)決算編制的科學(xué)性不足。大部分行政事業(yè)單位的預(yù)算范圍沒有完全涵蓋全面預(yù)算支出，其本身的預(yù)算外業(yè)務(wù)也相對(duì)龐大。在編制預(yù)算時(shí)，如果不加以分類，極易弱化預(yù)算約束力，導(dǎo)致執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)預(yù)算超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍支出等現(xiàn)象。

（四）業(yè)務(wù)層面

第一，預(yù)決算管理環(huán)節(jié)存在的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。一是預(yù)算編制的準(zhǔn)確性有待增強(qiáng)，由于負(fù)責(zé)預(yù)決算編制的人員的專業(yè)能力較差，再加上階段性資金和上級(jí)臨時(shí)性工作變化較多等因素的影響，在預(yù)算業(yè)務(wù)執(zhí)行過(guò)程中須多次調(diào)整，這勢(shì)必對(duì)預(yù)決算的準(zhǔn)確性造成相應(yīng)的影響。二是在執(zhí)行過(guò)程中，存在審批不嚴(yán)謹(jǐn)問(wèn)題，臨時(shí)追加、調(diào)整屢見不鮮，單位須立足整體分析調(diào)整是否會(huì)影響自身實(shí)現(xiàn)全年的預(yù)決算目標(biāo)。

第二，財(cái)務(wù)收支管理環(huán)節(jié)存在的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。一是收入管理風(fēng)險(xiǎn)。一方面，崗位設(shè)置不合理、關(guān)鍵崗位缺失、崗位權(quán)責(zé)劃分模糊等。另一方面，在缺少相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審批的前提下，直接入賬收入業(yè)務(wù)；財(cái)務(wù)人員的綜合素養(yǎng)直接影響著單位能否順利實(shí)現(xiàn)既定的經(jīng)營(yíng)效益目標(biāo)；過(guò)程管控不到位，定期（不定期）的總結(jié)分析缺失。二是支出管理風(fēng)險(xiǎn)。一方面，內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)需要優(yōu)化，人員設(shè)置的合理性較差。另一方面，尚未針對(duì)預(yù)算外支出制定完善的審批流程，通常會(huì)事后補(bǔ)簽與事后審批，極易導(dǎo)致預(yù)決算目標(biāo)出現(xiàn)偏差，進(jìn)而阻礙單位實(shí)現(xiàn)年度運(yùn)行目標(biāo)。

第三，采購(gòu)招標(biāo)環(huán)節(jié)存在的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。一是采購(gòu)管理人員的工作理念更新不及時(shí)，工作能力和質(zhì)量參差不齊。部分行政事業(yè)單位的采購(gòu)人員不了解國(guó)家相關(guān)政策法規(guī)，尚未樹立規(guī)范意識(shí)，在具體采購(gòu)工作中隨意簡(jiǎn)化采購(gòu)流程，隨意更改采購(gòu)方式和途徑，導(dǎo)致單位在采購(gòu)環(huán)節(jié)面臨著較大風(fēng)險(xiǎn)。二是編制的采購(gòu)預(yù)算質(zhì)量較低。針對(duì)采購(gòu)工作的預(yù)算，政府出臺(tái)了相應(yīng)的政策，但在具體工作中，部分單位編制的采購(gòu)預(yù)算缺乏前瞻性與可行性，導(dǎo)致單位整體的預(yù)算管理效率低下，對(duì)后續(xù)采購(gòu)工作的落實(shí)與開展造成了較大的影響。三是監(jiān)督機(jī)制不健全。首先，針對(duì)采購(gòu)工作，尚未明確劃分權(quán)責(zé)，工作交叉、重復(fù)問(wèn)題嚴(yán)重；其次，管理調(diào)配不到位，采購(gòu)部門與其他各部門之間的銜接性不足，時(shí)常出現(xiàn)推諉責(zé)任的情況；最后，采購(gòu)合同審核流程不嚴(yán)謹(jǐn)，監(jiān)督力度弱，管理風(fēng)險(xiǎn)大。

第四，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)節(jié)存在的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。行政事業(yè)單位在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)節(jié)主要面臨六大類型的風(fēng)險(xiǎn)：一是組織風(fēng)險(xiǎn)，如內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)不科學(xué)、管理職能分工不合理、人員能力不足等；二是成本風(fēng)險(xiǎn)，主要包括事前預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)、事中建設(shè)成本風(fēng)險(xiǎn)及事后質(zhì)保風(fēng)險(xiǎn)；三是進(jìn)度風(fēng)險(xiǎn)，主要包括總包單位管理人員的管理水平風(fēng)險(xiǎn)、施工人員風(fēng)險(xiǎn)（即總?cè)藬?shù)、施工經(jīng)驗(yàn)和施工水平）、施工方案風(fēng)險(xiǎn)、工序安排風(fēng)險(xiǎn)、材料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)；四是質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，主要包括自然、技術(shù)、管理這三方面的風(fēng)險(xiǎn)；五是安全風(fēng)險(xiǎn)，具體是指施工現(xiàn)場(chǎng)的人員安全風(fēng)險(xiǎn)、各種施工器械的安全風(fēng)險(xiǎn)、意外傷害風(fēng)險(xiǎn)；六是合同風(fēng)險(xiǎn)，主要包括合同工程、信用、訂立和履約風(fēng)險(xiǎn)。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略

（一）加強(qiáng)單位層面的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)管控

1.落實(shí)不相容崗位分離制，加強(qiáng)關(guān)鍵崗位隊(duì)伍建設(shè)

首先，在落實(shí)內(nèi)部控制時(shí)，行政事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格遵循科學(xué)原則、透明原則與制衡原則。嚴(yán)格按照國(guó)家相關(guān)政策法規(guī)要求，在結(jié)合上級(jí)部門部署安排的基礎(chǔ)上，依據(jù)自身實(shí)際情況，落實(shí)不相容崗位分離制，堅(jiān)持科學(xué)、透明與制衡原則，合理設(shè)置崗位，識(shí)別容易出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的崗位，并做好分離工作。需要注意的是，此時(shí)行政事業(yè)單位應(yīng)提前評(píng)估可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，然后才能夠開展不相容崗位分離工作。

其次，在分離過(guò)程中，行政事業(yè)單位必須明確劃分各部門業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人的崗位職責(zé)，并做好記錄保存工作。同時(shí)，委派專業(yè)人員進(jìn)行全過(guò)程調(diào)控，有效避免互相推諉責(zé)任。

最后，加強(qiáng)關(guān)鍵崗位隊(duì)伍建設(shè)。行政事業(yè)單位應(yīng)定期組織相關(guān)人員參加主題培訓(xùn)，不斷提高相關(guān)人員的綜合素養(yǎng)；針對(duì)內(nèi)部控制制定關(guān)鍵崗位職業(yè)道德準(zhǔn)則，印發(fā)成冊(cè)，明確規(guī)定可以接受和不可以接受的行為，以及不可接受的行為出現(xiàn)時(shí)，或是出現(xiàn)利益沖突時(shí)可以采取的具體措施。明確崗位職業(yè)道德要求，在重視提高職工專業(yè)技能的同時(shí)，培育職工的職業(yè)道德素養(yǎng)。要定期或不定期地對(duì)關(guān)鍵崗位的工作人員開展檢查工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)不符合職業(yè)道德的行為，并對(duì)相關(guān)人員予以懲戒。

2.完善內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組集體決策

行政事業(yè)單位應(yīng)設(shè)立內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，以便進(jìn)一步制衡各權(quán)力部門，有效減少舞弊與腐敗風(fēng)險(xiǎn)。A單位現(xiàn)已在內(nèi)部設(shè)立了內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，從原則上來(lái)講，A單位負(fù)責(zé)人先不表態(tài)，在其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員充分發(fā)表意見后才能夠陳述個(gè)人意見，并嚴(yán)格按照民主決策流程，通過(guò)口頭、舉手等方式表決。

（二）加強(qiáng)制度建設(shè)層面的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)管控

1.強(qiáng)化內(nèi)部控制制度建設(shè)

行政事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格遵循國(guó)家頒布的法規(guī)政策，在結(jié)合自身實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，建立一套完善的內(nèi)控體系，確保單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的開展有據(jù)可依。一方面，要完善相互評(píng)價(jià)機(jī)制，健全績(jī)效考核制度。單位在運(yùn)行管理的過(guò)程中，應(yīng)積極引入網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，并借助其在內(nèi)部建立不相容崗位制衡機(jī)制，層層簽字審核，自上而下（自下而上）形成一套體系化的信息管理系統(tǒng)。還要建立相互評(píng)價(jià)機(jī)制，健全績(jī)效考核制度，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位整體目標(biāo)和各職能部門目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合，為單位實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。另一方面，落實(shí)末位表態(tài)制。單位負(fù)責(zé)人應(yīng)在內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組各成員發(fā)表意見后進(jìn)行表態(tài)，在落實(shí)民主集中制的基礎(chǔ)上，選擇合適的表決方式，比如口頭表決、舉手表決等。

2.推動(dòng)信息化建設(shè)

在信息化背景下，行政事業(yè)單位應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)、智能化等信息技術(shù)，在內(nèi)部搭建完善的信息化管理平臺(tái)，依托信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制全過(guò)程的動(dòng)態(tài)化監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)單位運(yùn)行管理中的不足，明確出現(xiàn)該問(wèn)題的原因，在此基礎(chǔ)上提出并落實(shí)優(yōu)化方案。

3.明確行政單位內(nèi)控支付情況

一是單位應(yīng)完善預(yù)決算編制，針對(duì)性地建立預(yù)決算審批機(jī)制，健全過(guò)程追蹤機(jī)制，合理開展預(yù)決算編制工作，從而更好地指導(dǎo)實(shí)際運(yùn)營(yíng)活動(dòng)；建立考核機(jī)制，定期開展分析總結(jié)工作，及時(shí)通報(bào)階段性成果，并落實(shí)獎(jiǎng)懲措施，為單位實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)筑牢基石。二是規(guī)范制定各項(xiàng)收支標(biāo)準(zhǔn)，有效避免收費(fèi)不規(guī)范問(wèn)題的發(fā)生，杜絕亂收費(fèi)的情況。由財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一收取費(fèi)用，其他各部門或個(gè)人在未經(jīng)審批的情況下，不能辦理收款業(yè)務(wù)。而針對(duì)各項(xiàng)收入退付，必須及時(shí)提交申請(qǐng)，當(dāng)授權(quán)審批后，才能夠按照退付流程退付，只有這樣，才能有效降低徇私舞弊風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。三是細(xì)化權(quán)責(zé)分工，完善考核分析機(jī)制。行政事業(yè)單位應(yīng)在內(nèi)部針對(duì)各部門負(fù)責(zé)人的職能編制清單，確保業(yè)務(wù)和權(quán)責(zé)一一對(duì)應(yīng)，合理設(shè)置崗位，保證責(zé)任到崗、責(zé)任到人。要制定完善的考核分析機(jī)制，定期在單位內(nèi)部開展考評(píng)工作，根據(jù)考評(píng)結(jié)果選擇在一定范圍內(nèi)公布，從而助力單位提升整體執(zhí)行力。

（三）加強(qiáng)業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險(xiǎn)管控

1.完善內(nèi)控體系

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)的持續(xù)進(jìn)步，國(guó)家反腐倡廉已經(jīng)逐漸成為一項(xiàng)常態(tài)化工作，行政事業(yè)單位必須建立完善的內(nèi)控體系，以確保“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，使其高效、健康運(yùn)行，助力單位持續(xù)提高服務(wù)水平。

2.健全績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

第一，健全自我評(píng)價(jià)機(jī)制?；趩挝痪唧w情況和內(nèi)在需求，在行政事業(yè)單位內(nèi)部建立完善的自我評(píng)價(jià)機(jī)制，以便對(duì)已有的內(nèi)控體系進(jìn)行績(jī)效考評(píng)。管理人員應(yīng)在每年年末評(píng)價(jià)本單位內(nèi)控實(shí)施情況、實(shí)施效率和實(shí)施結(jié)果，并針對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果開展分析研討工作，及時(shí)識(shí)別內(nèi)控制度管理中出現(xiàn)的問(wèn)題，并優(yōu)化與修正。

第二，完善外部評(píng)價(jià)機(jī)制。在運(yùn)行發(fā)展過(guò)程中，行政事業(yè)單位不僅要在內(nèi)部建立自我評(píng)價(jià)體系，還要在外部建立相應(yīng)的評(píng)價(jià)機(jī)制。審計(jì)部門、紀(jì)檢部門和財(cái)政監(jiān)督部門會(huì)共同監(jiān)管單位建立和落實(shí)內(nèi)控制度的過(guò)程，所以，行政事業(yè)單位需要在內(nèi)控體系中納入外部監(jiān)督，為高效有序落實(shí)內(nèi)控制度提供保障。

五、結(jié)語(yǔ)

在深化改革背景下，行政事業(yè)單位必須提高對(duì)內(nèi)部控制的重視度，積極探索提高內(nèi)控管理水平的有效措施，從而持續(xù)提高整體管理水平和服務(wù)水平。內(nèi)部控制是綜合性的管理，貫穿單位運(yùn)行管理的全過(guò)程，單位在落實(shí)內(nèi)控工作的過(guò)程中勢(shì)必面臨各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，必須準(zhǔn)確識(shí)別和判斷風(fēng)險(xiǎn)類型，分析原因，結(jié)合當(dāng)前所處的內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境，針對(duì)性地提出整改方案并有效落實(shí)，為單位穩(wěn)健發(fā)展奠定基礎(chǔ)。但在實(shí)際工作中，單位主要面臨組織層面、制度層面和業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險(xiǎn)，必須深入分析引發(fā)這些風(fēng)險(xiǎn)的因素，有效整改，為單位實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。