肖 義，王 軒

（梧州學(xué)院， 廣西 梧州 543002）

2013年“一帶一路”倡議設(shè)想提出以來，隨著有關(guān)工作的深入推進(jìn)，國內(nèi)各區(qū)域、省份根據(jù)“一帶一路”的發(fā)展愿景和方案，在相互之間形成了彼此銜接、分工協(xié)調(diào)的合作框架。與此同時(shí)，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界就“一帶一路”倡議背景下的區(qū)域合作和布局等方面開展了大量討論。廣西作為21 世紀(jì)海上絲綢之路與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶有機(jī)銜接的重要門戶，全力構(gòu)建“南向、北聯(lián)、東融、西合”全方位開放發(fā)展新格局，全面對(duì)接粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，推進(jìn)與東盟地區(qū)和全國各省地的協(xié)同合作，在開展跨區(qū)域政府法治與經(jīng)濟(jì)合作領(lǐng)域扮演著重要角色、發(fā)揮著關(guān)鍵作用。

在當(dāng)前協(xié)同發(fā)展的行政體制與機(jī)制之下，跨區(qū)域公共問題的協(xié)調(diào)和管理仍然面臨著一定困難。隨著區(qū)域或省份之間的聯(lián)系日益緊密，為了更好地應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下的新挑戰(zhàn)，需要超越以某一個(gè)地方政府為應(yīng)對(duì)主體的傳統(tǒng)思維與體制，努力構(gòu)建以推進(jìn)區(qū)域協(xié)作為目標(biāo)，多層級(jí)、多主體共同參與的跨區(qū)域行政體制。因此，在面對(duì)“一帶一路”倡議重大發(fā)展機(jī)遇時(shí)，廣西要堅(jiān)持實(shí)事求是原則，善抓機(jī)遇，主動(dòng)投身于區(qū)域協(xié)同發(fā)展的浪潮；要明確自身定位，通過加強(qiáng)跨區(qū)域政府法治與經(jīng)濟(jì)的合作，營造良好的發(fā)展環(huán)境，實(shí)現(xiàn)新形勢(shì)下的跨越式發(fā)展。

一、“一帶一路”背景下跨區(qū)域政府合作的必要性

(一)“一帶一路”倡議與加強(qiáng)跨區(qū)域政府合作的關(guān)系

跨區(qū)域政府合作是法治政府理念下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形態(tài)，它把不同地區(qū)的各項(xiàng)行政職能納入共同的法治框架，是區(qū)域一體化經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下的產(chǎn)物?！?1 世紀(jì)海上新絲綢之路”倡議下，廣西作為我國南部的資源和勞動(dòng)力大省，能夠與東盟、珠三角地區(qū)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互通有無，在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中扮演著重要角色。

在此背景下，為了更好融入“一帶一路”倡議，提高協(xié)同發(fā)展效率，廣西“南向、北聯(lián)、東融、西合”全方位開放發(fā)展新格局的建設(shè)，需要不斷完善區(qū)域間政府合作的體制機(jī)制：地方政府依靠法治化、制度化的規(guī)范，對(duì)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作提供堅(jiān)強(qiáng)指導(dǎo)。同時(shí)，跨區(qū)域政府合作的發(fā)展與成熟也要依托“一帶一路”框架中政策與制度的有效結(jié)合。從這一角度出發(fā)，為切實(shí)提高廣西與其他區(qū)域政府及部門之間行政往來、發(fā)展協(xié)作和信息交流等工作的效率，降低因不同地區(qū)行政體制差異等造成的不必要摩擦成本，就應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持制度先行，不斷加強(qiáng)跨區(qū)域政府間的法治與經(jīng)濟(jì)合作。

(二)新發(fā)展時(shí)期跨區(qū)域政府合作的必要性

“一帶一路”建設(shè)的新發(fā)展時(shí)期，盡管存在共同的倡議目標(biāo)和合作框架，但不同區(qū)域之間，仍然存在著利益沖突和目標(biāo)差異。經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不同區(qū)域的地方政府分別代表了各自區(qū)域的轄區(qū)利益，代表著不同地區(qū)內(nèi)群體的經(jīng)濟(jì)利益，為保障轄區(qū)利益，各地政府都不可避免的帶有地方利益傾向，主要表現(xiàn)在制定和執(zhí)行政策時(shí)，各地政府更多地考慮自身利益得失，與其他地方政府進(jìn)行合作時(shí)，由于出發(fā)點(diǎn)和政策執(zhí)行的差異，勢(shì)必給合作伙伴之間帶來跨區(qū)域管理的矛盾。如果不能有效平衡各方利益，則存在著產(chǎn)生隔閡、加劇地域之間惡性競爭的可能，制約“一帶一路”倡議的順利推進(jìn)。

基于此，地方政府之間通過法治與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作，以協(xié)作規(guī)則為準(zhǔn)則，擱置爭議，切實(shí)加強(qiáng)跨區(qū)域政府合作，方能共同做大跨區(qū)域合作發(fā)展蛋糕，為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展謀實(shí)惠。實(shí)施跨區(qū)域政府合作，從而平衡各方利益，協(xié)調(diào)、規(guī)范競爭行為，形成共同規(guī)則，將成為新發(fā)展時(shí)期推動(dòng)區(qū)域合作發(fā)展的重要保障。

二、推進(jìn)跨區(qū)域政府合作面臨的困難

“一帶一路”倡議下廣西全力構(gòu)建“南向、北聯(lián)、東融、西合”全方位開放發(fā)展新格局，不斷推進(jìn)跨區(qū)域合作，尚面臨著各地普遍存在的一些困難，主要表現(xiàn)在：

(一)各區(qū)域行政體制劃分的制約

各區(qū)域行政管轄相對(duì)獨(dú)立，推進(jìn)跨區(qū)域合作面臨兩個(gè)方面的難題：一是現(xiàn)有跨區(qū)域合作工作組織的權(quán)威性不高，地方政府之間開展法治與經(jīng)濟(jì)合作工作中普遍采取主管部門合作的方式，一旦面臨涉及各方利益的重大復(fù)雜問題，就難以勝任工作需要。特別是遇到跨區(qū)域行政工作，迫切需要更高層級(jí)的協(xié)調(diào)組織，以打破現(xiàn)下行政體制制約。二是現(xiàn)有跨區(qū)域合作工作的推進(jìn)方式，主要通過定期或不定期會(huì)議、協(xié)議等方式進(jìn)行，制度化程度較低，一旦外部條件有重大變化，合作工作隨時(shí)就會(huì)陷入停頓狀態(tài)。

(二)缺乏有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

“一帶一路”倡議帶來寶貴的發(fā)展機(jī)遇，國際國內(nèi)、各省各地都寄希望于當(dāng)前對(duì)外開放的形勢(shì)，希望獲得長足發(fā)展，這種“自利”傾向是導(dǎo)致跨區(qū)域政府之間法治與經(jīng)濟(jì)合作中利益沖突的重要原因。如前所述，當(dāng)前各級(jí)地方政府開展跨區(qū)域合作工作，主要通過成立工作小組、召開聯(lián)席會(huì)議等方式實(shí)現(xiàn)，難以上升到更高層面，使得區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制形式單一、協(xié)調(diào)的效率不高。這種形式松散的協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)各方缺乏有效約束，面臨復(fù)雜情況時(shí)一旦涉及到關(guān)鍵性利益問題，各方分歧立現(xiàn)，跨區(qū)域合作的推進(jìn)舉步維艱。

(三)契約性文件存在不足

促進(jìn)跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展，開展政府法治與經(jīng)濟(jì)合作的主要方式是締結(jié)各種形式的契約性文件或合作框架。在這一過程中，契約性文件存在的不足主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是締約形式化。目前主要工作形式是聯(lián)席會(huì)議締結(jié)有關(guān)協(xié)議或契約性文件以達(dá)成合作。但由于地域差異、利益訴求的局限性等原因，參與各方難以充分平等磋商，各方對(duì)于利益平衡與訴求的解決機(jī)制更是流于形式。

二是文件效力?？鐓^(qū)域政府合作各方締結(jié)的合作協(xié)議或契約性文件，遠(yuǎn)不能上升到法律層面，其實(shí)施與監(jiān)督都僅僅依靠工作機(jī)制的約束，存在效力問題?，F(xiàn)實(shí)工作中合作各方一般為平級(jí)單位，沒有權(quán)威的第三方對(duì)文件內(nèi)容進(jìn)行解釋，各方簽署的合作協(xié)約對(duì)其本身的約束力并不高，甚至文件條款在內(nèi)容方面都有可能存在不足和疏漏，致使跨區(qū)域合作的工作機(jī)制存在各種不確定性，這在很大程度上影響了契約作用的發(fā)揮。

(四)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域合作治理目標(biāo)缺乏有力的政策推進(jìn)工具

地方法治建設(shè)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要保障。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)新發(fā)展形勢(shì)下，推進(jìn)地方法治建設(shè)刻不容緩。作為民族區(qū)域自治地，廣西在地方建設(shè)上具備一定的自主決策權(quán)，但在政策工具的使用上，仍然缺乏一定的自主性。一般來看，在政策工具的制定和使用上，溫和的政策工具缺乏效果，強(qiáng)硬的政策工具面臨著種種阻力。這也是廣西在推進(jìn)跨區(qū)域合作工作中面臨的現(xiàn)實(shí)困難。

首先，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域地方政府跨區(qū)域立法合作尚難實(shí)現(xiàn)。由于行政體制等因素制約，在跨區(qū)域政府間的法治合作中，廣西作為民族自治地方行政單位，其所制定的自治條例與單行條例約束力僅限于廣西區(qū)內(nèi)，即使是廣西與周邊地區(qū)共同出臺(tái)相關(guān)行政法治合作框架協(xié)議，也只能對(duì)本區(qū)域范圍內(nèi)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)整，其效力無法對(duì)其他省份的行政法治工作產(chǎn)生必要的規(guī)范，相反，其他合作區(qū)域亦是如此，各方之間缺乏有效約束，缺乏規(guī)范與監(jiān)督機(jī)制。

其次，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)程中跨區(qū)域行政執(zhí)法機(jī)制尚不成熟。開展跨區(qū)域行政法治與合作，需要在跨區(qū)域行政立法基礎(chǔ)上建立起統(tǒng)一決策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理的跨區(qū)域行政執(zhí)法機(jī)制，從而保障跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制的協(xié)調(diào)發(fā)展。目前的工作現(xiàn)狀來看，盡管廣西與周邊區(qū)域建立了聯(lián)席會(huì)議等制度，但各職能部門的跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制尚未形成，跨區(qū)域行政交流不順暢、地方之間各自為政的問題仍然比較突出。

三、推進(jìn)跨區(qū)域政府合作的工作機(jī)制

(一)構(gòu)建跨區(qū)域政府深入合作的工作機(jī)構(gòu)

行政區(qū)劃是國家為了進(jìn)行分級(jí)管理而實(shí)行的區(qū)域劃分，在行政管理體制上具有其重要的意義。跨區(qū)域政府合作的開展，是在現(xiàn)行行政區(qū)劃基礎(chǔ)上謀求跨區(qū)域的資源整合，最大程度的實(shí)現(xiàn)法治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，工作機(jī)制需要打破傳統(tǒng)的區(qū)域劃分的格局限制，需要對(duì)跨區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)方式與領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)職能進(jìn)行必要的調(diào)整?？鐓^(qū)域的政府合作，有國家之間、政府之間的合作機(jī)制，也包含政府部門之間的合作機(jī)制。部門之間的合作機(jī)制應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌在本級(jí)地方政府合作機(jī)制之中。而政府之間的合作機(jī)制適用行政區(qū)劃級(jí)別統(tǒng)籌，國家之間與省級(jí)地方政府之間的合作機(jī)制，則需要頂層設(shè)計(jì)跨區(qū)域政府合作的聯(lián)席會(huì)議機(jī)構(gòu)。該聯(lián)席會(huì)議機(jī)構(gòu)的具體工作機(jī)制可以借鑒“行政裁判所”模式，可以承擔(dān)相關(guān)事務(wù)的調(diào)處、裁判職責(zé)，堅(jiān)持法治和民主原則，及時(shí)討論區(qū)域間法治與經(jīng)濟(jì)合作形勢(shì)，解決跨區(qū)域合作中的困難，確保合作工作始終在法治軌道上運(yùn)行。

“一帶一路”倡議為各方謀求合作發(fā)展、實(shí)現(xiàn)共同繁榮創(chuàng)造了新的發(fā)展機(jī)遇。廣西可以借力兩種模式不斷推進(jìn)跨區(qū)域政府合作：一是借助“中國—東盟自貿(mào)區(qū)”發(fā)展框架以及“粵港澳大灣區(qū)”、“北部灣自貿(mào)區(qū)”等已有國家戰(zhàn)略平臺(tái)；二是通過省際之間的合作，拓展構(gòu)建專職區(qū)域協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)。目前廣西“南向、北聯(lián)、東融、西合”全方位開放發(fā)展新格局的戰(zhàn)略，即是“中國—東盟”等發(fā)展框架第一種模式下，尋求與國內(nèi)各省地政府之間拓展第二種模式的戰(zhàn)略機(jī)制，由合作各方成立專職跨區(qū)域協(xié)調(diào)的聯(lián)席會(huì)議機(jī)構(gòu)，能夠?qū)Α耙粠б宦贰眳^(qū)域合作發(fā)展進(jìn)程中的各種矛盾和利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，并提供政策與制度支持。

(二)健全跨區(qū)域政府合作的工作規(guī)則

從國際區(qū)域發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，要形成良性、長效的跨區(qū)域政府之間合作，不論合作工作涉及的具體內(nèi)容是哪個(gè)方面，一個(gè)重要保障因素就在于要形成對(duì)合作各方具有強(qiáng)有力約束力的有關(guān)規(guī)則。這種規(guī)則通常表現(xiàn)為法律協(xié)議形式，比如歐盟(各國之間)形成的歐盟條約、美國(州與州之間)的各類州際協(xié)議等。在健全跨區(qū)域政府合作的工作機(jī)制方面，各級(jí)人民政府可以根據(jù)當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增長的有利形勢(shì)，發(fā)揮“一帶一路”倡議對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的巨大提振作用，靈活利用其他行政層面如國務(wù)院、各部委的行政管理規(guī)則來制定特定領(lǐng)域、特定省份之間跨區(qū)域合作的行政法規(guī)則，從而以更高的權(quán)威和約束力對(duì)參與法治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展跨區(qū)域合作的各方產(chǎn)生拘束，倘若參與合作的一方出現(xiàn)違反有關(guān)規(guī)則或消極懶政等行為，可以聯(lián)席會(huì)議機(jī)構(gòu)名義啟動(dòng)行政問責(zé)程序，保障有關(guān)規(guī)則的權(quán)威。

廣西各級(jí)地方政府以及主管部門在推進(jìn)全方位開放發(fā)展新格局的新形勢(shì)下，應(yīng)加強(qiáng)與各地的法治與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的跨區(qū)域合作，采取工作備忘機(jī)制，各級(jí)人民政府統(tǒng)籌各職能部門做好跨區(qū)域法治與經(jīng)濟(jì)合作的協(xié)議備案工作，完善合作機(jī)制的約束規(guī)則，設(shè)立三級(jí)地方政府相應(yīng)的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制進(jìn)行監(jiān)督和協(xié)調(diào)。當(dāng)出現(xiàn)違約或懶政等情況時(shí)，可就對(duì)方的這種作為或不作為向監(jiān)督部門提出申訴，并就合作協(xié)議的履行要求另一方承擔(dān)責(zé)任。行政體制內(nèi)部問責(zé)程序的公正性和合法性，可以有效抑制因合作的一方出現(xiàn)怠職或違約而導(dǎo)致整體利益受損的行為，切實(shí)保障“南向、北聯(lián)、東融、西合”全方位開放發(fā)展新格局的建設(shè)更好地融入“一帶一路”倡議的宏偉篇章。

(三)設(shè)計(jì)推動(dòng)跨區(qū)域政府合作的政策工具

廣西融入“一帶一路”發(fā)展倡議，實(shí)施全方位開放發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)跨區(qū)域政府合作工作的開展，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)配套的行政政策工具，主要包括：

第一，加強(qiáng)跨區(qū)域政府合作的立法工作。我國目前適用的是中央立法和地方立法“兩級(jí)制”立法體制，鑒于地方立法的約束力限制，中央立法應(yīng)當(dāng)從推動(dòng)跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展的角度出發(fā)，出臺(tái)跨區(qū)域合作的立法指導(dǎo)意見，為跨區(qū)域政府合作立法提供政策依據(jù)。廣西“東融西合”戰(zhàn)略全面對(duì)接粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，可以主張合作各方通過推動(dòng)制定“珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶跨區(qū)域合作發(fā)展規(guī)范”，或者制定包含跨區(qū)域行政法治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展合作在內(nèi)的“跨區(qū)域行政合作指導(dǎo)意見”等規(guī)范性文件，為廣西以及跨區(qū)域政府合作各方提供政策支持，對(duì)跨區(qū)域政府合作中的一些基本問題作出規(guī)定與解釋，減少合作摩擦。

第二，成立跨區(qū)域政府合作的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)。由于地方人大沒有跨區(qū)域監(jiān)督權(quán)限，無法行使對(duì)跨區(qū)域法治與經(jīng)濟(jì)合作執(zhí)行情況的有效監(jiān)督，因此有必要設(shè)立跨區(qū)域的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在執(zhí)行層面與立法層面的監(jiān)督機(jī)構(gòu)并行，對(duì)跨區(qū)域政府合作的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。通過立法和執(zhí)行兩方面進(jìn)行工作監(jiān)督，遏制行政壟斷，從而促使跨區(qū)域政府合作各方的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)健康、協(xié)調(diào)、有序發(fā)展。

第三，根據(jù)跨區(qū)域合作的不同工作領(lǐng)域，設(shè)立相關(guān)領(lǐng)域的專家咨詢制度。經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展水平與政府法治密切相關(guān)，跨區(qū)域政府合作的專家咨詢機(jī)制，其工作程序、內(nèi)容和方式應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照有關(guān)法律規(guī)定，堅(jiān)持程序正當(dāng)、維護(hù)社會(huì)公平。專家咨詢小組對(duì)跨區(qū)域政府合作工作提出意見和建議，能夠保障工作的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，提升工作效率，并為推進(jìn)跨區(qū)域政府合作提供有力的決策工具支持。

廣西在“海上絲綢之路”的發(fā)展框架中扮演著重要角色，具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)已成為廣西“彎道超車”的重要機(jī)遇。以“一帶一路”倡議精神要義為理論基礎(chǔ)，以實(shí)施跨區(qū)域的法治與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作機(jī)制為切入點(diǎn)，廣西實(shí)施“南向、北聯(lián)、東融、西合”全方位開放發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)跨區(qū)域政府合作，其工作重點(diǎn)應(yīng)圍繞跨區(qū)域合作的工作機(jī)構(gòu)、工作規(guī)則以及推動(dòng)跨區(qū)域合作的政策工具等方面，應(yīng)當(dāng)以更加積極、更加自信的姿態(tài)，主動(dòng)投身于區(qū)域協(xié)同合作發(fā)展的浪潮，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。