李興滿

（臨沂市政府投融資服務中心，山東 臨沂 276000）

一、引言

分稅制改革實施以來，中央和地方政府在財權事權之間長期存在不匹配的現(xiàn)象，財政管理體制一定程度上制約了地方的財政稅收。近年來，受到國內外貿易環(huán)境波動及經濟結構轉型升級的影響，不少地方的經濟增幅和財政增幅呈放緩趨勢，而各地的剛性支出不斷增加，地方政府普遍采取舉借政府債務的方式籌集資金，在調節(jié)財政收支矛盾、保障地方政府運轉、推動地方經濟發(fā)展等方面發(fā)揮了重要的作用。但同時，由于地方政府債務規(guī)模不斷加大，以及地方政府債務資金管理監(jiān)督體系不完善，因此面臨著較大的政府債務風險。如果地方政府債務風險管控不當，將會直接影響到地方經濟社會發(fā)展的其他領域，并有可能給地方發(fā)展帶來全局性、系統(tǒng)性的影響。因此，必須加強對地方政府債務風險的管控，確保政府債務風險的穩(wěn)定可控，促進地方經濟社會穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。

二、地方政府債務及債務風險管理概述

地方政府債務，實質是地方政府采取各種方式舉債而形成的債務關系。政府債務按照債務主體與債務范圍的不同，可以分為中央政府債務與地方政府債務。從法律角度來看，也可以分為顯性債務和隱形債務。顯性債務主要是按照政府特定合同或者是法律所形成的負債；隱形債務則是在法定的政府債務限額之外所形成的債務，包括直接舉借形成的債務或者承諾采用財政資金償還的債務，再或者是由于違規(guī)擔保等所產生的債務。按照負債發(fā)生的可能性，可以將其分為直接負債與或有負債。直接負債主要指可以預測及控制的債務，或有負債主要是由于過去事項或者是現(xiàn)有事實所產生的潛在債務。

如果地方政府債務風險超出了地方的財政承受能力，政府不具備按期還付本息的能力，則有可能造成財政收入難以維持地方政府的運轉，且難以保障在經濟金融與教育衛(wèi)生科技等公共事業(yè)領域的投資，甚至誘發(fā)地方金融性風險。在債務風險的分類上，可以根據(jù)不同債務風險的表現(xiàn)形式將其分為規(guī)模性風險、結構性風險、效率性風險和償債風險。規(guī)模性風險，主要是由于債務規(guī)?？偭枯^大而產生的風險；結構性風險，主要是由政府債務的期限、成本、劃分等結構不合理所產生的風險；效率性風險，主要是因債務資金管理效率不高而導致債務資金不能高效使用所產生的風險；償債風險，主要是因政府債務負擔過重而造成的難以按時還本付息的風險。

三、地方政府債務風險成因及其影響

地方政府債務風險的成因綜合分析主要有四個方面。第一，財政體制方面，分稅制改革下，中央和地方政府在財權事權方面存在錯配的問題，地方政府的財權錯配而事權不斷擴大，造成地方政府財政收入少于財政支出，為了運轉和發(fā)展，只能通過舉借外債來拓寬籌資渠道，導致政府債務規(guī)模不斷擴大。第二，財政轉移支付制度方面，受到地方政府財權事權不對稱的影響，地方的財政收支差距須通過上級財政轉移來彌補，然而在財政轉移支付的具體執(zhí)行方面還存在不少缺陷，尤其是稅收返還等政策對高財政收入地區(qū)較為有利，然而部分地區(qū)尤其是欠發(fā)達地區(qū)財政轉移支付支持力度不夠，為了應付必要的財政支出往往過度依靠舉債融資的方式，導致區(qū)域債務規(guī)模不斷擴大。第三，在土地財政方面，當前城鎮(zhèn)化進程下，不少地方的財政收入從過去以企業(yè)利稅為支柱，轉變成依靠預算外的土地出讓金以及各類非預算債務等，土地出讓金的規(guī)模在地方財政收入中的占比較大，在此基礎上形成的政府債務規(guī)模不斷擴大。第四，在政策考核方面，地方經濟增長主要是靠投資來實現(xiàn)，在對地方政府的考核方面，非常重要的一項標準就是區(qū)域的經濟增長情況，因而一些地方政府在發(fā)展過程中便會通過大規(guī)模的舉借債務加大投資等方式來推動區(qū)域經濟發(fā)展，這也會造成地方政府債務規(guī)模不斷擴大。

地方政府債務風險對經濟社會發(fā)展的影響是全方位的，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

首先，對地方金融市場的影響。政府債務往往用于公共事業(yè)和公共基礎設施領域，這些投資回報周期相對較長而且回報率較低，在較高的債務增長與較低的經濟回報下，一些地方政府只有將債務風險對外轉移，而承接政府債務風險的主體則主要是轄區(qū)內的金融機構。地方政府通過其投融資平臺等將債務風險轉移至轄區(qū)內的金融機構，如果政府債務風險管控不力，將會導致金融機構不良貸款率的提升，對金融機構償付能力產生不良影響，甚至造成系統(tǒng)性金融風險問題的發(fā)生。

其次，對地方財政的影響。當前政府償債資金的來源主要是房地產開發(fā)、財政收入以及土地出讓金，其中對土地出讓金的依賴度較高，然而土地財政本質上采取的是以時間換空間的方式，如果土地出讓收入突然下降，將會導致地方政府的收入大幅下降，償債能力受到較大影響，進而出現(xiàn)債務風險。

最后，對經濟增長的影響。政府債務規(guī)模不斷擴張，可以使地方政府加大在基礎設施與民生事業(yè)方面的投資力度，并進一步騰出減稅降費的空間，以促進投資和消費增長，對經濟增長產生正向推動作用。然而，政府債務規(guī)模擴張不合理，會在一定程度上造成利率的提升，并對社會投資產生一定的擠出效應，進一步推升融資成本，最終對經濟發(fā)展產生不利影響。

四、地方政府債務風險控制管理策略

（一）加強對政府債務規(guī)模的約束控制

政府債務規(guī)模超出合理可控范圍，是政府債務風險的重要成因，會直接造成政府財政承擔過高的還本付息壓力，影響地方經濟安全運行。

首先，應該加強對地方政府債務承受能力與償債能力的分析，綜合考慮地方的綜合財力水平、經濟發(fā)展水平、政府債務還本付息壓力、財政資金使用績效以及項目庫儲備等多方面的情況，對地方政府的最優(yōu)債務規(guī)模進行預測評估，科學制訂政府舉債規(guī)劃。既應該避免因不切實際的大規(guī)模舉債造成的債務風險，也應該避免由于資金投入不足影響地方經濟社會發(fā)展，應該更好地發(fā)揮債務資金在穩(wěn)增長和保民生上的積極作用，并確保債務風險整體可控。

其次，地方政府在舉債過程中，應該結合地方實際情況科學選擇債務建設的項目，確保各種債券項目的收益性，使其能夠覆蓋本息，從源頭上控制債務風險問題。

最后，還應該注重從政策控制、流程管控等多方面采取措施，強化對債務風險的有效控制。

（二）建立完善政府債務風險預警分析機制

為有效管控債務風險，應該建立健全風險預警防范體系，堅持實用性強、可靠性高、靈活適當?shù)幕驹瓌t，科學選取債務風險評估值指標，重點突出地方政府的債務率、債務增長率、一般和專項債務比率、財政還本付息數(shù)額保證比率、財政償債率、債務依存度、地方財政平衡率、地方政府逾期債務率、債務余額增長狀況，以及其他可以反映地方經濟發(fā)展情況和地方財政實力的相關指標，系統(tǒng)全面地搜集分析關于地方政府債務的數(shù)據(jù)信息，科學合理地評估分析債務風險，對地方政府債務尤其是隱性債務風險等級進行科學的測算分析，完善債務風險應急管理應對機制，科學制訂地方政府償債計劃。

此外，還要建立健全風險預警處置機制，尤其是針對債務總量較大且財政收入困難的情況，應該加強動態(tài)風險監(jiān)控預警，避免出現(xiàn)債務風險的傳導，給地方經濟社會發(fā)展帶來不利影響。

（三）加強對政府債務資金的使用管理

首先，完善債券資金項目的評審機制，對于地方政府確定進行債券融資的項目，應該嚴格按照程序和流程評審，重點評估項目的合規(guī)性、必要性、投入產出比、收益性、法律風險，還可以積極引入第三方專業(yè)機構對債券資金等使用效益進行客觀評價，從源頭規(guī)避地方政府債務風險。

其次，建立完善政府債務資金績效評價制度，對債務資金項目進度、建設效率、產生的效益、資金風險防控等多方面開展整體的績效評價。通過對政府債務資金的績效評價，進一步優(yōu)化政府債務資金的使用效果。

最后，應該嚴格控制政府債務資金的使用流程，從源頭加強對舉債行為的審核審批，做好債券發(fā)行前的財政審核及審計；在債券發(fā)行過程中加強對有關債券發(fā)行信息的動態(tài)分析，讓外界充分了解發(fā)行金額、期限、利率等多方面信息，嚴格政府債務資金使用管理，有效防范各種風險問題的發(fā)生。

（四）推動財政體制機制和績效考核體系改革的深化

控制地方政府債務風險，應該不斷完善財政體制和績效機制。在財政體制機制改革方面，應該積極推進事權和財權的匹配，使地方政府的支出責任與其具備的財權相適應，并進一步明確地方政府的支出責任，從根本上控制地方政府盲目舉債的問題。

此外，應該針對地方政府的債務問題建立完善的問責管理機制，以責任追究的方式規(guī)避可能出現(xiàn)的盲目舉債或者違法違規(guī)擔保的問題；并通過績效考核體系的完善，幫助地方各級政府樹立正確的政績觀，加大對地方政府債務風險防范以及陳年地方債務清理力度，規(guī)范管理地方債務。

（五）增強地方政府債務償還能力建設

償還到期債務能力不足，既是地方政府出現(xiàn)債務風險的表現(xiàn)，也是當前債務清理中需要解決的首要問題。

在強化地方政府債務償還能力方面，首先，應該通過多種渠道積極籌措償債資金。地方政府應該做好開源的文章，組織財政部門、稅務部門等，增加實體企業(yè)稅收、土地出讓金及各類稅費等，積極落實收入任務，增強財政實力。在公共事業(yè)與基礎設施投資方面，還應該積極擴大民間資本投資，吸引更多民間資本。在節(jié)流方面，應該堅持過緊日子的思想，大力壓減一般性支出，強化各級地方政府年初預算的剛性約束，積極盤活資金，用好用活存量資金與閑置資金，為償還政府債務打下良好的基礎。

其次，應該探索多元化的政府債務化解模式，尤其是政府主導下的出租出售資產模式、地方政府債務置換模式、售股還債模式、債轉股模式、混改模式、資產證券化模式、PPP模式、并購上市溢價套現(xiàn)模式等，通過多種債務化解模式的規(guī)范化、科學化運用，最大限度防范債務風險。

（六）加大對地方政府債務的監(jiān)督管理力度

有效控制政府債務風險問題，應該進一步強化政府債務監(jiān)督管理工作。

首先，構建全方位立體化的監(jiān)督體系，充分發(fā)揮地方人大機構對政府的監(jiān)督職能，尤其是發(fā)揮人大對政府舉借債務合理性充分性的審核批準職能，并對政府債務項目的建設環(huán)節(jié)、資金使用環(huán)節(jié)、還本付息環(huán)節(jié)開展專項監(jiān)督檢查。同時，加大審計監(jiān)督力度，定期對政府債務開展專項的責任審計監(jiān)督，對地方政府部門債務總量規(guī)模的增減狀況、債務結構變化、債權人具體信息、債務合同約定條款、債務還本付息核心要素等內容進行專項的審計監(jiān)督，及時消除各種潛在的債務風險隱患。

其次，發(fā)揮好金融機構的監(jiān)督作用，尤其要發(fā)揮人民銀行、銀保監(jiān)部門以及商業(yè)銀行對政府債務特別是政府隱形債務的監(jiān)督作用，杜絕金融結構違規(guī)放債的行為，扼殺各類違規(guī)舉債融資行為，清理歷史遺留債務，有效防止債務風險的擴大和蔓延。

最后，還應該加大政府債務信息的披露力度，對政府債務信息在公開的范圍、頻次、深度、力度等方面持續(xù)加碼，尤其是要適度公開政府債務的發(fā)債情況、債務項目、借債依據(jù)、收益狀況、還本付息狀況以及歷史借債情況，推動政府債務在陽光下運行，接受各方監(jiān)督，促進債務風險的有效化解。

五、結語

地方政府債務風險隱患較多，如果管控不力將會給地方經濟社會發(fā)展帶來嚴重影響。地方政府應該充分認識到政府債務風險的危害，探索多種措施化解政府債務風險，并從舉債管理、增量控制、存量債務清理等環(huán)節(jié)探索多元化的措施，有效防范和化解政府債務風險，確保地方經濟秩序穩(wěn)定。