戚 瑩

（中國人民公安大學， 北京 100038）

隨著我國區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施，特大城市的人口疏解與調(diào)控問題不可避免地成為當前城市治理的重要任務。1958年制定的《中華人民共和國戶口登記條例》作為戶籍制度的基本法律依據(jù)，一直以來承擔著控制城市人口規(guī)模的重要任務。本文試圖將國家的城市治理和公安機關的戶籍管理結合起來，探尋完善《戶口登記條例》的科學進路。

一、人口疏解與行政執(zhí)法

根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)顯示，我國人口數(shù)量持續(xù)攀升。城市人口疏解已成為大城市可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之路。所謂疏解，意即疏導和疏散。針對英國快速城鎮(zhèn)化過程中曾出現(xiàn)的“城市病”問題，英國學者霍華德提出建造“田園城市”，設想通過建設若干個“田園城市”疏散過分擁擠的城市人口。芬蘭著名的規(guī)劃學家埃利爾·沙里寧認為“有機疏解”理論可以有效解決大城市過度膨脹的問題，并能積極促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。作為行政法治中“帝王條款”比例原則的子原則之一，均衡性原則(Der Grundsatzder Angemessenheit)又被稱為狹義比例原則，強調(diào)由公權力增進的公共利益與實際對公民私權利造成的損害之間形成適當比例。在人口規(guī)模和數(shù)量的控制與疏解中，如果對公民權利造成過度損害，所達成的公共利益與其所造成的損害不成比例，即使是為了實現(xiàn)正當目的，依然不符合均衡性原則。人口疏解應當審慎權衡相關利益，在促進社會整體福利的同時，必須規(guī)范與約束行政權的正當行使，保障公民權利不被過度侵害，從而有效實現(xiàn)公共利益與公民權利之間的均衡。

(一)正視城市人口疏解中面臨的問題與挑戰(zhàn)

1.戶籍調(diào)控失靈，社會流動有增無減。當前，城市控制和調(diào)控城市人口規(guī)模的主要手段依然是戶籍管制。政府直接通過阻礙非戶籍人口的流入，從而起到調(diào)控人口流向、控制人口發(fā)展規(guī)模的作用。然而，在人口疏解政策的推動下，社會流動依然有增無減，常住人口的數(shù)量一如既往地持續(xù)攀升。

2.戶口承載太多功能，戶籍調(diào)控手段獨臂難支。在城鎮(zhèn)化的進程中，戶籍除具有人口登記和統(tǒng)計作用外，還承載了政治、經(jīng)濟、教育、文化、科技等諸多功能，因此吸引著農(nóng)村人口或其他城市人口蜂擁而至，導致部分城市人口增長過快。在這種情形下，單一的戶籍調(diào)控獨臂難支，很難達到理想的調(diào)控效果。

3.以戶籍為疏解標準，政府懶政思維作祟。有些地方政府將對疏解人口的關注點過多地放在“戶籍”人口上，造成戶籍管理中的“人戶分離”現(xiàn)象頻發(fā)。這就使得疏解任務看似完成了，但沒有實際效果，因為遷走的人口是“躺在”戶口本上的，而不是住在本地區(qū)的。這其實是政府的“懶政”思維在作怪。實際上，“人口疏解”重點不是人口數(shù)量的增減，重心應該在于調(diào)整和改變城市的功能，即“城市功能的疏解”。否則不僅難以達到控制人口規(guī)模的預期目標，還可能有損城市有機體的健康發(fā)展，甚至引發(fā)尖銳的社會矛盾沖突。

4.急于推動人口的重新分布，忽略以生計為根本的民生問題。城市人口疏解容易陷入“人口是沉重的負擔”的誤區(qū)。事實上，合理密度的城市人口不僅不會阻礙城市的發(fā)展與進步，相反卻能促進城市的繁榮與昌盛，能夠使城市分工更加細致發(fā)達，還能降低城市信息成本和增強城市集聚效果。如果盲目抵制低端勞動力的流入，會直接導致生活基本服務價格的飆升，拉動生活成本和商務成本的上漲。

(二)省思人口疏解問題成因

1.管理上失范，導致人口疏解舉步維艱。人口疏解范圍包含被疏解地區(qū)的戶籍人口和非戶籍人口。對流動人口信息的把控，既要包含登記流動人口的原籍情況，也要包括記錄流動人口的居住地的變動情形。只有清晰地掌握流動人口的來往行蹤，才能實現(xiàn)對城市人口的無縫式登記和管理，從而有針對性地和有效地開展城市治理，以防疏漏和失控的現(xiàn)象發(fā)生。現(xiàn)實中，管理技術和方法的欠缺，使得人口流動的監(jiān)管面臨著諸多困難。

2.制度上缺失，導致戶籍調(diào)控手段受限。雖然政府極力推行人口疏解政策，但超大城市的資源虹吸效應，仍吸引為數(shù)不少的疏解目標人群不舍得離開。持續(xù)飆升的房價和房租，不斷地證明外來人口對它們是“真愛”。如果不改變地方之間公共資源配置的巨大差距，那么所出臺的一系列人口疏解政策，效果都將大打折扣。治本之道還是在于，松綁戶籍制度背后隱形的上學、就業(yè)、住房等福利政策，維護我國公民在戶籍制度面前的平等權益。

3.服務上缺位，影響人口疏解效果。單純通過限制人口數(shù)量和限制居住人群權益來處理問題，就忽視了人口疏解停滯不前的深層原因，不但是一種典型的“懶政思維”和不作為、推卸責任的做法，還會加劇社會不公，很可能將城市資源變成高收入者的“VIP區(qū)域”。人口流動，宜疏不宜堵。政府應當務實的積極應對，采取管理和技術雙管齊下的調(diào)控策略，以增加基礎設施和提升服務與管理水平的方式達到調(diào)控人口合理有序流動的目的。

4.忽視民生訴求，影響治理成效。人口流動具有復雜性和回流性，因此，人口疏解不能只關注人口數(shù)量指標的減少，也不能忽視群眾的生活需求，要結合實際情況打組合拳。即一方面要通過政策措施積極推動人口疏解和房屋騰退，采取“以定向?qū)影仓脼橹?，貨幣補償為輔，籌集二手房作補充，區(qū)域平移用房當調(diào)劑，廉租房、公租房是保障”的綜合性做法，拉動搬遷騰退。另一方面，要認同和接受留下居民的現(xiàn)實生存狀況，探索嘗試進行多途徑的共建合作和產(chǎn)業(yè)支持，采取措施積極改善他們的生活質(zhì)量，解決其民生問題。這樣才是完整意義上的人口調(diào)控，才能逐步實現(xiàn)人口規(guī)模的適量和人口結構的優(yōu)化。

二、《戶口登記條例》在人口疏解中的地位和作用

戶籍制度是我國的一項基本行政管理制度?！稇艨诘怯洍l例》是我國第一部戶籍管理法律，也是公安機關依法收集人口基本信息和實行戶籍管理的主要法律依據(jù)。雖然它全文只有二十四條，但在當前城市人口管控和疏解中主要發(fā)揮著以下重要作用：

(一)登記公民身份信息

一是行政機關登記和證明公民的基本信息，如姓名、性別、出生日期、民族及本人身份證號碼等。二是登記和證明公民的婚姻狀況和親屬關系情況。三是登記和證明公民的出生地、籍貫和居住地等情況。公安機關登記、管理和證明公民的基本情況，便于確認公民是否具備參與各種社會活動的權利能力和行為能力。

(二)人口統(tǒng)計分析

各級公安機關負責全國和各地人口的匯總統(tǒng)計和分析、動態(tài)檢測實有人口動態(tài)，并將數(shù)據(jù)與資料提供給相關政府工作部門，作為制定城市發(fā)展規(guī)劃、政府決策和實施治安管理的合理參考和可靠依據(jù)。

(三)維護社會秩序

在人口疏解活動中，公安機關通過嚴密的戶口登記和管理，全面搜集與掌握公民的基本信息，作為維護社會治安、預防和打擊犯罪的重要資源和有效手段。我國的戶籍管理有利于促進社會的發(fā)展和維護社會的穩(wěn)定與和諧。

(四)分配社會資源

伴隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度的建立，部分城市的落戶政策已經(jīng)明顯松動，然而，戶籍依然是分配利益和配置資源的主要依據(jù)，戶籍上仍隱含著存在較大差異的福利待遇。因此，我國的戶籍制度在較長時期內(nèi)仍會對人口流動與社會分層產(chǎn)生不容忽視的影響力。

三、完善《戶口登記條例》，合理有序疏解人口

西方行政法治國的建立，大都經(jīng)歷了從自由主義法治國、社會法治國到福利行政國的發(fā)展演變。現(xiàn)代行政法治在控制行政權力和保障公民權利方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。在疏解人口的過程中，如何更好地推行“放管服”改革、如何更有效地發(fā)揮政府的職能，積極促進國內(nèi)國際雙循環(huán)，是學習和踐行習近平法治思想、推進依法行政重點思考的問題?？紤]到立法程序復雜、立法周期較長等特性，以及戶籍管理任務的特殊性、艱巨性和現(xiàn)實性，為了保證《戶口登記條例》的修訂能夠盡快落地，筆者建議從寬從簡立法，先將其簡單定位為——一部國家確認公民基本生活信息和進行社會管理與提供公眾服務的法律。等各地戶籍改革成熟后，再總結戶籍管理與服務的經(jīng)驗，出臺更高層次的戶籍法。具體來說，筆者認為，此次《戶口登記條例》的修改應當注意以下三個方面:

(一)調(diào)整和補充立法目的與原則

1.豐富立法目的。第一，要改變以往輕服務重管理的理念和職能，著重凸顯人口管理和服務并重的宗旨和價值，推動戶籍管理逐漸向戶籍服務平穩(wěn)過渡。第二，考慮到推進國內(nèi)國際雙循環(huán)的需要，可在條文中增加“促進社會的全面進步和人的全面發(fā)展，推動經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展”的類似表述。第三，黨中央提出的“四個全面”戰(zhàn)略布局和“五大發(fā)展理念”，既是對當代中國國家和社會發(fā)展地全面反思與總結，也是我國未來的發(fā)展方向和著力點。因此，在《戶口登記條例》總則的修改中，立法機關可考慮體現(xiàn)這些理論創(chuàng)新，以推動立法工作的與時俱進。

2.補充立法原則。立法原則，是立法活動應遵循與貫徹的標準和指導思想，也是處理與解決立法沖突的依據(jù)和準則。為了促進城市疏解工作穩(wěn)步推進，應在《戶口登記條例》的修改中補充以下立法原則：(1)以人為本原則；(2)平等原則；(3)依法行政原則；(4)公開、公平、公正原則；(5)高效便民原則。增加這些立法原則，不僅會使《戶口登記條例》的體系結構更加科學完整，而且能為戶口登記的程序完善、責任的分配與救濟措施的實施指明方向，充分體現(xiàn)了建設法治政府和服務型政府的時代趨勢與發(fā)展要求，這無疑也是我國新時代行政法的發(fā)展趨勢。

(二)健全和完善登記制度

應根據(jù)群眾合理合法的利益訴求，健全與完善戶口登記制度。城市人口疏解與控制工作牽一發(fā)而動全身，一旦處置不當，不僅會掣肘人口與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，還會進一步惡化或激化社會矛盾。筆者認為修訂后的《戶口登記條例》應該重新劃分章節(jié)，全文主要分成總則、主管機關和具體權限、申報登記、戶籍移動、涉外事項、法律責任、關于特殊群體的戶口登記、附則等八個組成部分。同時，逐步實現(xiàn)戶籍管理信息化。應當利用電子政務、指紋登記、DNA錄入、虹膜識別等高科技手段，建立戶籍電子檔案，實現(xiàn)戶籍檔案信息化管理。并將戶口登記逐步發(fā)展成為個人信用和行政管理信息共享的平臺，以便為國家行政管理和政府決策提供數(shù)據(jù)支持。此外，明確規(guī)定法律責任和救濟途徑。應針對不依法履行職責的管理部門和不履行法律義務的個人規(guī)定具體的法律責任，明確公民合法權益受到損害時的法律救濟途徑，切實有效地保證法律規(guī)定的落實。

(三)探索多元共治，注重改善民生

行政對話與合作性的行政結構有利于在行政法領域建立合作關系。應改變以往戶籍登記主體一元化的政府管理模式，嘗試采取合作制。具體來說，就是改變過去單純由公安機關負責人口登記的思路，將管理對象變成治理主體，由政府、企業(yè)、個人、社會共同參與到實際的戶口管理中來，形成有效的多元戶口管理機制。譬如，而對于“戶在人不在”和“人在戶不在”的問題，可以加強戶籍地和居住地公安部門、就業(yè)單位、社區(qū)、小區(qū)物業(yè)、社會保障等部門的信息聯(lián)動，采取居住地管理的方式，對人戶分離的特殊群體實行專項的屬地化戶籍服務與管理。同時，關注、重視和改善民生。配置警察權的最終目的是保護公民的自由，不能以犧牲自由為代價維持社會秩序。《戶口登記條例》要正確處理調(diào)整人口流動和戶籍管理與服務的關系。應摒棄限制人口流動的價值取向及損害城市活力的做法，順應現(xiàn)階段市場化和城市化的要求，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和對部分行業(yè)勞動力的剛性需求，在流動人口大量集聚和長期居留的地方探索人口疏解與融合的新模式。

人口區(qū)域均衡是中國對于人口合理分布和有序流動在新時代的新表達，“十四五”時期是中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展的關鍵階段。只有將國家的城市治理和公安機關的戶籍管理結合起來，通過完善《戶口登記條例》進一步優(yōu)化戶籍登記制度的頂層設計，為城市人口疏解提供法治保障和標準引領，逐步提高疏解工作的法治化水平，才能有助于人口區(qū)域均衡的健康發(fā)展，為進一步深化戶籍制度改革奠定堅實的基礎。