曹肖肖，梅達成

(西南醫(yī)科大學(xué)法學(xué)院，四川 瀘州 646000)

縱觀世界經(jīng)濟的發(fā)展，灣區(qū)已成為帶動區(qū)域乃至世界經(jīng)濟、技術(shù)發(fā)展的領(lǐng)頭羊，目前世界公認(rèn)的三大灣區(qū)是美國舊金山灣區(qū)、紐約灣區(qū)、日本東京灣區(qū)。為建設(shè)粵港澳大灣區(qū)，近年來，黨中央、國務(wù)院做出一系列重大決策部署。2017年10月18日黨的十九大報告中首次提出建設(shè)粵港澳大灣區(qū)的戰(zhàn)略；2017年12月18日，習(xí)近平總書記在中央經(jīng)濟工作會議上指出:粵港澳大灣區(qū)建設(shè)要科學(xué)規(guī)劃，加快建立協(xié)調(diào)機制；2019年2月18日，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》正式發(fā)布，粵港澳大灣區(qū)在我國經(jīng)濟建設(shè)以及區(qū)域合作中的重要作用不言而喻。隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的深入發(fā)展，區(qū)域行政執(zhí)法合作日趨重要。

一、問題闡述

粵港澳大灣區(qū)是由廣東省的廣州、深圳、珠海、惠州、東莞、佛山、中山、江門、肇慶九市和香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)組成的城市群，是我國經(jīng)濟開放程度最高的區(qū)域，也是世界第四大灣區(qū)；粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)代表了我國經(jīng)濟發(fā)展和對外開放的新格局，也是我國提升綜合實力的新機遇。與此同時，它也與我國的長江三角洲和京津冀經(jīng)濟圈形成競爭和促進關(guān)系。營商環(huán)境是企業(yè)經(jīng)營和投資環(huán)境，也是體現(xiàn)一國或者地區(qū)的綜合競爭力的重要指標(biāo)；法治是社會穩(wěn)定發(fā)展的有力保障，同樣也是良好營商環(huán)境的重要保障。法治化營商環(huán)境是有關(guān)營商的法律法規(guī)完備并得到有效實施的一套制度性安排。行政執(zhí)法合作是在粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟一體化背景下，灣區(qū)內(nèi)的各行政主體在行政執(zhí)法過程中針對大灣區(qū)的共同事務(wù)進行協(xié)助執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法等活動，以及各執(zhí)法主體的執(zhí)法權(quán)限、協(xié)助執(zhí)法的形式、監(jiān)督方式等進行規(guī)范的總稱。隨著粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟一體化的深入發(fā)展，需要破除地方保護以及原有的條塊分割的體制機制，實現(xiàn)各經(jīng)濟要素在灣區(qū)內(nèi)自由流通、優(yōu)勢互補，達到互利共贏的目的。為了使原本獨立的市場聯(lián)合起來形成一個密切協(xié)作的大市場，讓不同行政區(qū)劃內(nèi)的市場協(xié)調(diào)高效運作，應(yīng)保持大灣區(qū)內(nèi)的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)一致。因此，行政執(zhí)法合作在粵港澳大灣區(qū)法治化營商環(huán)境建設(shè)中具有重要地位。

二、行政法合作在粵港澳大灣區(qū)法治化營商環(huán)境建設(shè)中的必要性

粵港澳大灣區(qū)法治化營商環(huán)境建設(shè)有利于該地區(qū)引進外資，提高其綜合競爭力；法治化營商環(huán)境建設(shè)中的行政執(zhí)法合作屬于跨區(qū)域行政執(zhí)法合作，利于打破原有的條塊分割模式，促進生產(chǎn)要素的自由流動，厘清政府與市場的關(guān)系，樹立政府威望，提高行政執(zhí)法效率。

(一)維護良好的市場秩序

粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟一體化發(fā)展和法治化營商環(huán)境建設(shè)中，大灣區(qū)各區(qū)域以及各行政部門行政執(zhí)法合作可以推動建立統(tǒng)一的市場規(guī)制，減少內(nèi)部的沖突與矛盾。各地區(qū)行政執(zhí)法合作可以讓各行政區(qū)充分參與到大灣區(qū)市場規(guī)則制定中，并依照其所制定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法，維護市場秩序的穩(wěn)定，進而保障市場機制的良好運行。此外，通過各地區(qū)的行政執(zhí)法合作，可以實現(xiàn)各經(jīng)濟主體在市場中的平等競爭，最大限度保護和激發(fā)市場參與者的積極性，達到優(yōu)化營商環(huán)境的目標(biāo)。

(二)打破地方保護主義

因為條塊分割的行政管理體系，行政區(qū)劃成為阻礙粵港澳大灣區(qū)法治化營商環(huán)境建設(shè)中的一堵“無形的墻”，行政邊界也成為粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟一體化的壁壘；再加之地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，地區(qū)間的利益摩擦加大，各地為保護自身利益，對其他進入當(dāng)?shù)厥袌龅膮⑴c者通過行政執(zhí)法的方式加以限制，所以嚴(yán)重阻礙了生產(chǎn)要素的自由流通。

粵港澳大灣區(qū)法治化營商環(huán)境建設(shè)中的行政執(zhí)法合作無疑是有效打破地方保護主義的重要手段。首先，行政執(zhí)法合作使各方協(xié)商構(gòu)建跨區(qū)域行政執(zhí)法平臺，共同對區(qū)域內(nèi)市場經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展建言獻策，制定統(tǒng)一的行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、程序以及市場監(jiān)管的機制，進而優(yōu)化區(qū)域內(nèi)的營商環(huán)境；其次，對需要區(qū)域內(nèi)多部門聯(lián)合執(zhí)法的事項，更需要各地區(qū)、各部門協(xié)商合作，明確各自的職責(zé)、各司其職，避免聯(lián)合執(zhí)法中出現(xiàn)推諉扯皮、不作為或亂作為的現(xiàn)象。

(三)提高行政執(zhí)法效率

隨著經(jīng)濟全球化和區(qū)域一體化的深入發(fā)展，跨國、跨行政區(qū)的公共事務(wù)也隨之興起，依靠某個地方政府進行的單一公共行政已經(jīng)無法更好地解決復(fù)雜的公共問題，雙邊或者多邊的聯(lián)合執(zhí)法以及行政執(zhí)法合作的作用也開始顯現(xiàn)?；浉郯拇鬄硡^(qū)推進營商環(huán)境法治化建設(shè)需要各地政府通力合作執(zhí)法，共同解決市場發(fā)展中面對的問題。行政執(zhí)法合作是粵港澳大灣區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境、規(guī)范政府行政執(zhí)法行為相匹配的模式，它既可以整合粵港澳大灣區(qū)的市場資源，又能優(yōu)化行政執(zhí)法系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、形成執(zhí)法合力；此外還可以有效遏制地方保護主義、部門保護主義，增強行政執(zhí)法的公信力，進而提高行政執(zhí)法的效率和質(zhì)量。

三、粵港澳大灣區(qū)法治化營商環(huán)境建設(shè)中行政執(zhí)法合作存在的問題

隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的推進，灣區(qū)內(nèi)的行政執(zhí)法合作開始邁開步伐。2019年7月，粵港、粵澳海關(guān)開展保護知識產(chǎn)權(quán)聯(lián)合執(zhí)法行動；2021年2月28日，廣東省人民政府印發(fā)《廣東省進一步推動競爭政策在粵港澳大灣區(qū)先行落地的實施方案》，建立粵港澳三地競爭執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法會商機制，定期舉行三方會議；加大反壟斷和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法力度，加強行業(yè)協(xié)同監(jiān)管，促進產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策協(xié)調(diào)，綜合施策，綜合治理。雖然在優(yōu)化營商環(huán)境上已有行政執(zhí)法合作，但是在法律基礎(chǔ)、執(zhí)法環(huán)境、執(zhí)法隊伍等方面存在不足。

(一)地方立法之間存在沖突

我國是統(tǒng)一的單一制國家，各地經(jīng)濟發(fā)展、人文風(fēng)俗存在很大差異，立法上為了與這一基本國情相適應(yīng)，在保障中央立法統(tǒng)一的前提下，充分發(fā)揮各地方的積極性、主動性，讓地方政府在不違反憲法和法律的基礎(chǔ)上，制定與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、社會發(fā)展相適應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章等。粵港澳大灣區(qū)中的廣東九市和香港、澳門特別行政區(qū)都可以根據(jù)自己轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟社會發(fā)展情況制定地方性法規(guī)、規(guī)章。因為各地間溝通交流較少，再加上維護自身利益的考慮，所以不同地方政府制定的法規(guī)、規(guī)章在內(nèi)容上存在沖突，進而導(dǎo)致行政執(zhí)法上存在沖突。

(二)各行政執(zhí)法主體合作意識淡薄

我國主要通過績效評估制度來考察行政機關(guān)及其工作人員的工作效能，而目前我國的績效評估主要是通過經(jīng)濟指標(biāo)評估地方政府在一段時期內(nèi)決策和管理的效果以及影響；為了明確行政負(fù)責(zé)人的職責(zé)范圍，又加入了行政問責(zé)機制?？冃гu估制度和行政問責(zé)機制雖然提高了地方政府的責(zé)任意識，但是隨著大灣區(qū)、經(jīng)濟圈等區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，各行政區(qū)之間的關(guān)系日漸密切，傳統(tǒng)的績效評估制度和行政問責(zé)機制在一定程度上阻礙了行政執(zhí)法合作的發(fā)展，在其影響下行政機關(guān)的執(zhí)法合作意識也比較薄弱。首先，大灣區(qū)各個地方政府在完成自己績效目標(biāo)的過程中可能會在執(zhí)法、政策等方面對本地企業(yè)傾斜，進而對大灣區(qū)公平、公正的營商環(huán)境產(chǎn)生影響。其次，行政問責(zé)制主要是追究行政首長的責(zé)任，在面對大灣區(qū)公共行政事務(wù)時，有的行政首長擔(dān)心承擔(dān)責(zé)任而相互推諉扯皮，使得公共行政事務(wù)得不到及時有效的解決，嚴(yán)重影響了行政執(zhí)法的效率。在傳統(tǒng)制度機制的影響下，行政機關(guān)及其工作人員出于自身利益的考慮，行政執(zhí)法合作的意愿不明顯。

(三)行政執(zhí)法合作缺乏法律基礎(chǔ)

目前，我國推動粵港澳大灣區(qū)營商環(huán)境法治化建設(shè)主要的手段是政策性指導(dǎo)文件，與之相關(guān)的法律法規(guī)較少。政策性指導(dǎo)文件雖然具有靈活性、時效性等特征，但是并不能為粵港澳大灣區(qū)行政執(zhí)法合作長久發(fā)展提供堅實的制度基礎(chǔ)。首先，政策性指導(dǎo)文件更多的是提供一些宏觀的指導(dǎo)建議，如《廣東省進一步推動競爭政策在粵港澳大灣區(qū)先行落地的實施方案》中提到加強和改進反壟斷執(zhí)法以及加強反不正當(dāng)競爭執(zhí)法，對法治化營商環(huán)境建設(shè)從宏觀層面提出了指導(dǎo)建議，但在行政主體的行政執(zhí)法過程中沒有具體的行為準(zhǔn)則；其次，因為政策性指導(dǎo)文件缺乏微觀層面的操作性，加上各行政主體對政策理解不同，所以對同一問題或者具體問題的解決難以達到預(yù)期的效果；最后，政策性指導(dǎo)文件缺乏法律所具有的強制性，在行政主體執(zhí)行過程中出現(xiàn)行政不作為、亂作為等現(xiàn)象，也難以追究相關(guān)責(zé)任主體的責(zé)任，進而使得行政執(zhí)法機關(guān)沒有承擔(dān)責(zé)任的壓力，難以保證政策的嚴(yán)格落實。

此外，在粵港澳大灣區(qū)法治營商環(huán)境建設(shè)中的行政執(zhí)法合作行為不同于普通的行政關(guān)系，其中涉及省級執(zhí)法部門的執(zhí)法合作、地級市執(zhí)法部門的行政執(zhí)法合作，還涉及跨區(qū)域不同層級執(zhí)法部門的行政執(zhí)法合作，這些主體間的關(guān)系是平等互利的，而不是以往上下級的隸屬關(guān)系。我國法律以及制度更多的是規(guī)范縱向的行政管理關(guān)系，很少有規(guī)范橫向行政合作關(guān)系的，行政執(zhí)法合作沒有制度或者法律規(guī)范也就缺乏相應(yīng)的行為準(zhǔn)則和責(zé)任承擔(dān)機制，因此，行政執(zhí)法合作被局限在淺層次的合作上，無法向更深層次發(fā)展。

四、粵港澳大灣區(qū)法治化營商環(huán)境建設(shè)中行政執(zhí)法合作的建構(gòu)

(一)建立系統(tǒng)的行政執(zhí)法合作法律規(guī)則體系

粵港澳大灣區(qū)內(nèi)各地經(jīng)濟發(fā)展之間存在很大差異，同時在法律文化上也存在很大的差異，這也導(dǎo)致全國性的法律很難兼顧不同區(qū)域的地方特色。因此，為了促進粵港澳大灣區(qū)公平、競爭的市場建立，及經(jīng)濟的長遠發(fā)展，應(yīng)推進大灣區(qū)內(nèi)的立法合作，結(jié)合大灣區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟、社會發(fā)展特點，聯(lián)合大灣區(qū)內(nèi)的不同行政主體共同制定適合該區(qū)域內(nèi)行政執(zhí)法合作的地方性法規(guī)或者文件，在我國其他地方的區(qū)域合作中已經(jīng)有通過協(xié)同立法推進區(qū)域治理的做法，如2021年3月28日長三角地區(qū)三省一市在上海就長江流域禁捕事宜召開協(xié)同立法座談會，三省一市共同出臺法規(guī)性的決定。

此外，也可以由大灣區(qū)內(nèi)的行政機關(guān)通過簽訂協(xié)議的方式確定行政執(zhí)法合作的內(nèi)容、程序等事項，這是在法律法規(guī)不完善情況下對建立系統(tǒng)的行政執(zhí)法合作法律體系的補充。目前在我國其他區(qū)域合作中已經(jīng)有行政機關(guān)開始嘗試訂立合作協(xié)議，如2020年7月24日上海市城市管理行政執(zhí)法局、江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、浙江省綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)辦公室、安徽省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳共同簽署了《長江三角洲區(qū)域一體化城市管理綜合行政執(zhí)法協(xié)作清單》，通過執(zhí)法協(xié)作機制開展跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法，實現(xiàn)執(zhí)法機制的“協(xié)同化”。由于合作協(xié)議的訂立是各方基于自愿平等而建立的，各方行政主體能夠自覺實施所規(guī)定的事項，積極推動協(xié)議的有效實施。

(二)明確行政執(zhí)法合作的法律地位

隨著我國區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展，區(qū)域內(nèi)各行政機關(guān)聯(lián)合執(zhí)法、執(zhí)法合作的頻次日益增多，我們應(yīng)加緊制定與區(qū)域行政執(zhí)法合作相配套的法律文件。

首先，明確行政執(zhí)法合作的合法性及其地位。在粵港澳大灣區(qū)法治化營商環(huán)境建設(shè)中不可避免地會涉及行政機關(guān)的執(zhí)法合作，行政執(zhí)法合作對大灣區(qū)建立統(tǒng)一的市場規(guī)則、公平有序的市場環(huán)境都至關(guān)重要，因此在制定區(qū)域行政相關(guān)的法律法規(guī)時，必須明確行政執(zhí)法合作的合法性及其法律地位，只有如此，行政執(zhí)法合作才能向更深層次發(fā)展。

其次，完善行政執(zhí)法程序。行政程序法治化是依法治國、依法行政的重要原則，也是行政執(zhí)法合作的法律基礎(chǔ)。我國行政執(zhí)法中對行政程序未給予應(yīng)有的重視，在行政處罰法、行政許可法等少許行政法律中對行政程序做出了規(guī)定，而其他與公眾利益密切相關(guān)的其他領(lǐng)域并未予規(guī)定，因此應(yīng)完善與公共利益密切相關(guān)的行政執(zhí)法程序，做到執(zhí)法有程序可依，進而推動行政執(zhí)法合作的行政程序的完善，推進行政執(zhí)法合作的“協(xié)同化”。

最后，制定相應(yīng)的責(zé)任追究機制。法律具有指引、預(yù)測、評價、教育、強制的作用，其中對法律具有最強保障作用的是法律的強制性，因其既能有效懲戒違法犯罪，又能預(yù)防違法犯罪的發(fā)生，對行政執(zhí)法主體也是如此，倘若行政執(zhí)法主體違反法律不作為、越權(quán)等，也應(yīng)受到相應(yīng)的懲罰。而行政執(zhí)法合作涉及的是多主體多部門聯(lián)合執(zhí)法，更容易出現(xiàn)不作為或者重復(fù)執(zhí)法等現(xiàn)象，更需要有具體的責(zé)任追究機制，以保障行政執(zhí)法合作健康發(fā)展。

(三)建立行政執(zhí)法合作的協(xié)調(diào)機構(gòu)

建立行政執(zhí)法合作協(xié)調(diào)機構(gòu)可以協(xié)調(diào)在相同問題上的不同處理方式，推動行政執(zhí)法合作的統(tǒng)一、高效?；浉郯拇鬄硡^(qū)法治化營商環(huán)境建設(shè)中可以由廣東省、香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)三地地方政府共同建立一個行政執(zhí)法合作的統(tǒng)領(lǐng)機構(gòu)，一方面可以對大灣區(qū)內(nèi)的行政執(zhí)法合作提供指導(dǎo)，又可以協(xié)調(diào)和監(jiān)督行政執(zhí)法合作行為；另一方面又可以有效破解地方保護主義對執(zhí)法帶來的影響，提高行政執(zhí)法效率，推動建立公平、競爭有序的統(tǒng)一市場。