曹肖肖，梅達成

(西南醫(yī)科大學法學院，四川 瀘州 646000)

縱觀世界經濟的發(fā)展，灣區(qū)已成為帶動區(qū)域乃至世界經濟、技術發(fā)展的領頭羊，目前世界公認的三大灣區(qū)是美國舊金山灣區(qū)、紐約灣區(qū)、日本東京灣區(qū)。為建設粵港澳大灣區(qū)，近年來，黨中央、國務院做出一系列重大決策部署。2017年10月18日黨的十九大報告中首次提出建設粵港澳大灣區(qū)的戰(zhàn)略；2017年12月18日，習近平總書記在中央經濟工作會議上指出:粵港澳大灣區(qū)建設要科學規(guī)劃，加快建立協(xié)調機制；2019年2月18日，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》正式發(fā)布，粵港澳大灣區(qū)在我國經濟建設以及區(qū)域合作中的重要作用不言而喻。隨著粵港澳大灣區(qū)建設的深入發(fā)展，區(qū)域行政執(zhí)法合作日趨重要。

一、問題闡述

粵港澳大灣區(qū)是由廣東省的廣州、深圳、珠海、惠州、東莞、佛山、中山、江門、肇慶九市和香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)組成的城市群，是我國經濟開放程度最高的區(qū)域，也是世界第四大灣區(qū)；粵港澳大灣區(qū)的建設代表了我國經濟發(fā)展和對外開放的新格局，也是我國提升綜合實力的新機遇。與此同時，它也與我國的長江三角洲和京津冀經濟圈形成競爭和促進關系。營商環(huán)境是企業(yè)經營和投資環(huán)境，也是體現(xiàn)一國或者地區(qū)的綜合競爭力的重要指標；法治是社會穩(wěn)定發(fā)展的有力保障，同樣也是良好營商環(huán)境的重要保障。法治化營商環(huán)境是有關營商的法律法規(guī)完備并得到有效實施的一套制度性安排。行政執(zhí)法合作是在粵港澳大灣區(qū)經濟一體化背景下，灣區(qū)內的各行政主體在行政執(zhí)法過程中針對大灣區(qū)的共同事務進行協(xié)助執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法等活動，以及各執(zhí)法主體的執(zhí)法權限、協(xié)助執(zhí)法的形式、監(jiān)督方式等進行規(guī)范的總稱。隨著粵港澳大灣區(qū)經濟一體化的深入發(fā)展，需要破除地方保護以及原有的條塊分割的體制機制，實現(xiàn)各經濟要素在灣區(qū)內自由流通、優(yōu)勢互補，達到互利共贏的目的。為了使原本獨立的市場聯(lián)合起來形成一個密切協(xié)作的大市場，讓不同行政區(qū)劃內的市場協(xié)調高效運作，應保持大灣區(qū)內的行政執(zhí)法協(xié)調一致。因此，行政執(zhí)法合作在粵港澳大灣區(qū)法治化營商環(huán)境建設中具有重要地位。

二、行政法合作在粵港澳大灣區(qū)法治化營商環(huán)境建設中的必要性

粵港澳大灣區(qū)法治化營商環(huán)境建設有利于該地區(qū)引進外資，提高其綜合競爭力；法治化營商環(huán)境建設中的行政執(zhí)法合作屬于跨區(qū)域行政執(zhí)法合作，利于打破原有的條塊分割模式，促進生產要素的自由流動，厘清政府與市場的關系，樹立政府威望，提高行政執(zhí)法效率。

(一)維護良好的市場秩序

粵港澳大灣區(qū)經濟一體化發(fā)展和法治化營商環(huán)境建設中，大灣區(qū)各區(qū)域以及各行政部門行政執(zhí)法合作可以推動建立統(tǒng)一的市場規(guī)制，減少內部的沖突與矛盾。各地區(qū)行政執(zhí)法合作可以讓各行政區(qū)充分參與到大灣區(qū)市場規(guī)則制定中，并依照其所制定的標準執(zhí)法，維護市場秩序的穩(wěn)定，進而保障市場機制的良好運行。此外，通過各地區(qū)的行政執(zhí)法合作，可以實現(xiàn)各經濟主體在市場中的平等競爭，最大限度保護和激發(fā)市場參與者的積極性，達到優(yōu)化營商環(huán)境的目標。

(二)打破地方保護主義

因為條塊分割的行政管理體系，行政區(qū)劃成為阻礙粵港澳大灣區(qū)法治化營商環(huán)境建設中的一堵“無形的墻”，行政邊界也成為粵港澳大灣區(qū)經濟一體化的壁壘；再加之地區(qū)經濟發(fā)展的不平衡，地區(qū)間的利益摩擦加大，各地為保護自身利益，對其他進入當?shù)厥袌龅膮⑴c者通過行政執(zhí)法的方式加以限制，所以嚴重阻礙了生產要素的自由流通。

粵港澳大灣區(qū)法治化營商環(huán)境建設中的行政執(zhí)法合作無疑是有效打破地方保護主義的重要手段。首先，行政執(zhí)法合作使各方協(xié)商構建跨區(qū)域行政執(zhí)法平臺，共同對區(qū)域內市場經濟平穩(wěn)發(fā)展建言獻策，制定統(tǒng)一的行政執(zhí)法標準、程序以及市場監(jiān)管的機制，進而優(yōu)化區(qū)域內的營商環(huán)境；其次，對需要區(qū)域內多部門聯(lián)合執(zhí)法的事項，更需要各地區(qū)、各部門協(xié)商合作，明確各自的職責、各司其職，避免聯(lián)合執(zhí)法中出現(xiàn)推諉扯皮、不作為或亂作為的現(xiàn)象。

(三)提高行政執(zhí)法效率

隨著經濟全球化和區(qū)域一體化的深入發(fā)展，跨國、跨行政區(qū)的公共事務也隨之興起，依靠某個地方政府進行的單一公共行政已經無法更好地解決復雜的公共問題，雙邊或者多邊的聯(lián)合執(zhí)法以及行政執(zhí)法合作的作用也開始顯現(xiàn)?；浉郯拇鬄硡^(qū)推進營商環(huán)境法治化建設需要各地政府通力合作執(zhí)法，共同解決市場發(fā)展中面對的問題。行政執(zhí)法合作是粵港澳大灣區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境、規(guī)范政府行政執(zhí)法行為相匹配的模式，它既可以整合粵港澳大灣區(qū)的市場資源，又能優(yōu)化行政執(zhí)法系統(tǒng)結構、形成執(zhí)法合力；此外還可以有效遏制地方保護主義、部門保護主義，增強行政執(zhí)法的公信力，進而提高行政執(zhí)法的效率和質量。

三、粵港澳大灣區(qū)法治化營商環(huán)境建設中行政執(zhí)法合作存在的問題

隨著粵港澳大灣區(qū)建設的推進，灣區(qū)內的行政執(zhí)法合作開始邁開步伐。2019年7月，粵港、粵澳海關開展保護知識產權聯(lián)合執(zhí)法行動；2021年2月28日，廣東省人民政府印發(fā)《廣東省進一步推動競爭政策在粵港澳大灣區(qū)先行落地的實施方案》，建立粵港澳三地競爭執(zhí)法機構執(zhí)法會商機制，定期舉行三方會議；加大反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法力度，加強行業(yè)協(xié)同監(jiān)管，促進產業(yè)政策和競爭政策協(xié)調，綜合施策，綜合治理。雖然在優(yōu)化營商環(huán)境上已有行政執(zhí)法合作，但是在法律基礎、執(zhí)法環(huán)境、執(zhí)法隊伍等方面存在不足。

(一)地方立法之間存在沖突

我國是統(tǒng)一的單一制國家，各地經濟發(fā)展、人文風俗存在很大差異，立法上為了與這一基本國情相適應，在保障中央立法統(tǒng)一的前提下，充分發(fā)揮各地方的積極性、主動性，讓地方政府在不違反憲法和法律的基礎上，制定與當?shù)亟洕?、社會發(fā)展相適應的法規(guī)、規(guī)章等。粵港澳大灣區(qū)中的廣東九市和香港、澳門特別行政區(qū)都可以根據自己轄區(qū)內的經濟社會發(fā)展情況制定地方性法規(guī)、規(guī)章。因為各地間溝通交流較少，再加上維護自身利益的考慮，所以不同地方政府制定的法規(guī)、規(guī)章在內容上存在沖突，進而導致行政執(zhí)法上存在沖突。

(二)各行政執(zhí)法主體合作意識淡薄

我國主要通過績效評估制度來考察行政機關及其工作人員的工作效能，而目前我國的績效評估主要是通過經濟指標評估地方政府在一段時期內決策和管理的效果以及影響；為了明確行政負責人的職責范圍，又加入了行政問責機制?？冃гu估制度和行政問責機制雖然提高了地方政府的責任意識，但是隨著大灣區(qū)、經濟圈等區(qū)域經濟的發(fā)展，各行政區(qū)之間的關系日漸密切，傳統(tǒng)的績效評估制度和行政問責機制在一定程度上阻礙了行政執(zhí)法合作的發(fā)展，在其影響下行政機關的執(zhí)法合作意識也比較薄弱。首先，大灣區(qū)各個地方政府在完成自己績效目標的過程中可能會在執(zhí)法、政策等方面對本地企業(yè)傾斜，進而對大灣區(qū)公平、公正的營商環(huán)境產生影響。其次，行政問責制主要是追究行政首長的責任，在面對大灣區(qū)公共行政事務時，有的行政首長擔心承擔責任而相互推諉扯皮，使得公共行政事務得不到及時有效的解決，嚴重影響了行政執(zhí)法的效率。在傳統(tǒng)制度機制的影響下，行政機關及其工作人員出于自身利益的考慮，行政執(zhí)法合作的意愿不明顯。

(三)行政執(zhí)法合作缺乏法律基礎

目前，我國推動粵港澳大灣區(qū)營商環(huán)境法治化建設主要的手段是政策性指導文件，與之相關的法律法規(guī)較少。政策性指導文件雖然具有靈活性、時效性等特征，但是并不能為粵港澳大灣區(qū)行政執(zhí)法合作長久發(fā)展提供堅實的制度基礎。首先，政策性指導文件更多的是提供一些宏觀的指導建議，如《廣東省進一步推動競爭政策在粵港澳大灣區(qū)先行落地的實施方案》中提到加強和改進反壟斷執(zhí)法以及加強反不正當競爭執(zhí)法，對法治化營商環(huán)境建設從宏觀層面提出了指導建議，但在行政主體的行政執(zhí)法過程中沒有具體的行為準則；其次，因為政策性指導文件缺乏微觀層面的操作性，加上各行政主體對政策理解不同，所以對同一問題或者具體問題的解決難以達到預期的效果；最后，政策性指導文件缺乏法律所具有的強制性，在行政主體執(zhí)行過程中出現(xiàn)行政不作為、亂作為等現(xiàn)象，也難以追究相關責任主體的責任，進而使得行政執(zhí)法機關沒有承擔責任的壓力，難以保證政策的嚴格落實。

此外，在粵港澳大灣區(qū)法治營商環(huán)境建設中的行政執(zhí)法合作行為不同于普通的行政關系，其中涉及省級執(zhí)法部門的執(zhí)法合作、地級市執(zhí)法部門的行政執(zhí)法合作，還涉及跨區(qū)域不同層級執(zhí)法部門的行政執(zhí)法合作，這些主體間的關系是平等互利的，而不是以往上下級的隸屬關系。我國法律以及制度更多的是規(guī)范縱向的行政管理關系，很少有規(guī)范橫向行政合作關系的，行政執(zhí)法合作沒有制度或者法律規(guī)范也就缺乏相應的行為準則和責任承擔機制，因此，行政執(zhí)法合作被局限在淺層次的合作上，無法向更深層次發(fā)展。

四、粵港澳大灣區(qū)法治化營商環(huán)境建設中行政執(zhí)法合作的建構

(一)建立系統(tǒng)的行政執(zhí)法合作法律規(guī)則體系

粵港澳大灣區(qū)內各地經濟發(fā)展之間存在很大差異，同時在法律文化上也存在很大的差異，這也導致全國性的法律很難兼顧不同區(qū)域的地方特色。因此，為了促進粵港澳大灣區(qū)公平、競爭的市場建立，及經濟的長遠發(fā)展，應推進大灣區(qū)內的立法合作，結合大灣區(qū)內的經濟、社會發(fā)展特點，聯(lián)合大灣區(qū)內的不同行政主體共同制定適合該區(qū)域內行政執(zhí)法合作的地方性法規(guī)或者文件，在我國其他地方的區(qū)域合作中已經有通過協(xié)同立法推進區(qū)域治理的做法，如2021年3月28日長三角地區(qū)三省一市在上海就長江流域禁捕事宜召開協(xié)同立法座談會，三省一市共同出臺法規(guī)性的決定。

此外，也可以由大灣區(qū)內的行政機關通過簽訂協(xié)議的方式確定行政執(zhí)法合作的內容、程序等事項，這是在法律法規(guī)不完善情況下對建立系統(tǒng)的行政執(zhí)法合作法律體系的補充。目前在我國其他區(qū)域合作中已經有行政機關開始嘗試訂立合作協(xié)議，如2020年7月24日上海市城市管理行政執(zhí)法局、江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設廳、浙江省綜合行政執(zhí)法指導辦公室、安徽省住房和城鄉(xiāng)建設廳共同簽署了《長江三角洲區(qū)域一體化城市管理綜合行政執(zhí)法協(xié)作清單》，通過執(zhí)法協(xié)作機制開展跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法，實現(xiàn)執(zhí)法機制的“協(xié)同化”。由于合作協(xié)議的訂立是各方基于自愿平等而建立的，各方行政主體能夠自覺實施所規(guī)定的事項，積極推動協(xié)議的有效實施。

(二)明確行政執(zhí)法合作的法律地位

隨著我國區(qū)域經濟一體化的發(fā)展，區(qū)域內各行政機關聯(lián)合執(zhí)法、執(zhí)法合作的頻次日益增多，我們應加緊制定與區(qū)域行政執(zhí)法合作相配套的法律文件。

首先，明確行政執(zhí)法合作的合法性及其地位。在粵港澳大灣區(qū)法治化營商環(huán)境建設中不可避免地會涉及行政機關的執(zhí)法合作，行政執(zhí)法合作對大灣區(qū)建立統(tǒng)一的市場規(guī)則、公平有序的市場環(huán)境都至關重要，因此在制定區(qū)域行政相關的法律法規(guī)時，必須明確行政執(zhí)法合作的合法性及其法律地位，只有如此，行政執(zhí)法合作才能向更深層次發(fā)展。

其次，完善行政執(zhí)法程序。行政程序法治化是依法治國、依法行政的重要原則，也是行政執(zhí)法合作的法律基礎。我國行政執(zhí)法中對行政程序未給予應有的重視，在行政處罰法、行政許可法等少許行政法律中對行政程序做出了規(guī)定，而其他與公眾利益密切相關的其他領域并未予規(guī)定，因此應完善與公共利益密切相關的行政執(zhí)法程序，做到執(zhí)法有程序可依，進而推動行政執(zhí)法合作的行政程序的完善，推進行政執(zhí)法合作的“協(xié)同化”。

最后，制定相應的責任追究機制。法律具有指引、預測、評價、教育、強制的作用，其中對法律具有最強保障作用的是法律的強制性，因其既能有效懲戒違法犯罪，又能預防違法犯罪的發(fā)生，對行政執(zhí)法主體也是如此，倘若行政執(zhí)法主體違反法律不作為、越權等，也應受到相應的懲罰。而行政執(zhí)法合作涉及的是多主體多部門聯(lián)合執(zhí)法，更容易出現(xiàn)不作為或者重復執(zhí)法等現(xiàn)象，更需要有具體的責任追究機制，以保障行政執(zhí)法合作健康發(fā)展。

(三)建立行政執(zhí)法合作的協(xié)調機構

建立行政執(zhí)法合作協(xié)調機構可以協(xié)調在相同問題上的不同處理方式，推動行政執(zhí)法合作的統(tǒng)一、高效?；浉郯拇鬄硡^(qū)法治化營商環(huán)境建設中可以由廣東省、香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)三地地方政府共同建立一個行政執(zhí)法合作的統(tǒng)領機構，一方面可以對大灣區(qū)內的行政執(zhí)法合作提供指導，又可以協(xié)調和監(jiān)督行政執(zhí)法合作行為；另一方面又可以有效破解地方保護主義對執(zhí)法帶來的影響，提高行政執(zhí)法效率，推動建立公平、競爭有序的統(tǒng)一市場。