羅 琰，朱文強

(南京審計大學(xué)，江蘇 南京 211815)

一、引言

政策性農(nóng)業(yè)保險作為我國一項重要的支農(nóng)政策，是降低農(nóng)業(yè)風險和保障農(nóng)民收入、促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重大政策措施?！笆奈濉币?guī)劃中提到，要“健全農(nóng)村金融服務(wù)，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險”。由于政府與保險機構(gòu)之間存在信息不對稱，保費補貼資金的經(jīng)辦機關(guān)層級多且繁雜，同時農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)涉地面積廣、涉險種類繁多，監(jiān)管難度較大，使得基層保險機構(gòu)騙取政府保費補貼事件時有發(fā)生。因此有必要通過審計手段監(jiān)督保險機構(gòu)對保費補貼的申請和使用，同時加強政府對該部分財政補貼的管理，保證補貼資金的合規(guī)及高效使用。

二、政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼概述

(一)政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼概念及特點

政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼指財政對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的保費給予一定比例的補貼，補貼的對象是投保農(nóng)戶。但農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)成本高、難度大、風險高、經(jīng)營效率低、收益低，使得早期保險機構(gòu)不愿開展相關(guān)的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。加上農(nóng)戶收入水平較低，風險意識不強，對農(nóng)業(yè)保險需求較低。因此無論是農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)供給側(cè)還是需求側(cè)都嚴重不足。為了防止農(nóng)業(yè)保險市場失靈，政府一方面對保險機構(gòu)直接進行高比例的保費補貼來“加熱供給”，另一方面組織基層政府引導(dǎo)農(nóng)戶投保、提高農(nóng)戶風險防范意識以及保險相關(guān)知識來提高“需求”。可以說政府財政對農(nóng)業(yè)保險的補貼是農(nóng)業(yè)保險市場存續(xù)的前提條件。

政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼具有以下幾個特點:一是政府各級財政提供的補貼比例較高，在70%以上，投保農(nóng)戶只需要承擔較低比例的保費；二是農(nóng)業(yè)保險補貼屬于財政專項資金，補貼的設(shè)立、管理、分配和使用都需要遵守政策法規(guī)；三是保費補貼其用途明確，?？顚Ｓ?，不得截留挪用；四是保費補貼直接由縣級財政撥至本地區(qū)保險機構(gòu)，作為農(nóng)業(yè)保險政策執(zhí)行主體，對保費補貼的使用需要單獨核算，以備接受績效考察。

(二)政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼審計現(xiàn)狀

政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼作為政府財政支出的一部分，學(xué)術(shù)界鮮有專門針對該部分資金審計進行研究，而是將其歸類為財政專項資金或是作為政府對寬泛意義的企業(yè)補貼資金進行相關(guān)審計理論研究。當農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金作為財政專項資金在各級政府自上而下流動時，由政府審計部門進行審查并出具的《中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中，內(nèi)容主要局限于財政收支的合規(guī)性審計，而對保險機構(gòu)針對補貼資金的具體使用，即農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策的落實情況與保費補貼資金使用績效缺乏相應(yīng)的監(jiān)督。湯二子認為國家審計可以直接監(jiān)督企業(yè)如何使用財政補貼資金，也可與權(quán)力機關(guān)共同對企業(yè)進行監(jiān)督，確保企業(yè)在實際經(jīng)營中按照國家頂層設(shè)計使用補貼資金。但其研究針對的是一般企業(yè)，缺乏針對性。

三、政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼審計存在的問題

(一)農(nóng)業(yè)保險保費補貼管理層級多，涉農(nóng)險部門繁雜，全覆蓋審計難

首先，我國農(nóng)業(yè)保險財政補貼來源于中央和地方各級政府。例如針對稻谷、小麥、玉米三大糧食作物的農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金，中央財政根據(jù)區(qū)域發(fā)展情況承擔35%～45%，省級財政承擔不低于25%的補貼比例，剩余補貼比例由市縣級財政根據(jù)自身情況承擔。各級政府財政都需要承擔一部分補貼，且補貼自中央層層撥付到縣級財政，并由縣級財政轉(zhuǎn)移支付給本地區(qū)保險機構(gòu)，補貼的管理層級較多，對補貼資金進行跟蹤審計存在較大困難。其次，涉及農(nóng)業(yè)保險機關(guān)部門繁雜，就農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策制定部門而言，包括人民銀行、銀保監(jiān)會、財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、稅務(wù)局及各級政府財政機關(guān)等。我國《農(nóng)業(yè)保險條例》規(guī)定農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營原則是:“政府引導(dǎo)、市場運作、自主自愿、協(xié)同推進。國務(wù)院保險監(jiān)督管理機構(gòu)對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)實施監(jiān)督管理。國務(wù)院財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、發(fā)展改革、稅務(wù)、民政等有關(guān)部門按照各自的職責，負責農(nóng)業(yè)保險推進、管理的相關(guān)工作”。由此可見政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼相關(guān)的政府部門無論是層級上還是數(shù)量上都較為繁雜，且每個部門都會承擔相應(yīng)的職責。從中央到微觀經(jīng)濟主體，涉及權(quán)力機關(guān)層級多、部門繁雜，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都可能導(dǎo)致保費補貼的使用偏離政策目標，這也導(dǎo)致對農(nóng)業(yè)保險補貼的全覆蓋審計難度增大。

(二)農(nóng)業(yè)保險補貼資金績效審計缺乏標準和評價體系，難以開展有效的績效審計

首先，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)廣泛分散于全國各地，且各地區(qū)政治經(jīng)濟和氣候環(huán)境不同，其農(nóng)業(yè)發(fā)展情況千差萬別。即使只有保費補貼這一個項目資金，由于各地區(qū)實際情況差異，也需要多種衡量標準。學(xué)術(shù)界針對農(nóng)業(yè)保險保費補貼的效率評價也大多基于省級層面，但選取的評價指標各有不同。如張祖榮認為保費補貼資金可以通過保險機制轉(zhuǎn)化為保險賠款來增加農(nóng)戶收入，選取保費補貼資金轉(zhuǎn)化為農(nóng)戶收入的金額與保費補貼金額的比值作為評價指標。趙君彥等則利用DEA模型以農(nóng)業(yè)保險保費收入和農(nóng)業(yè)保險保障程度來衡量農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金使用效率，以保費收入直接體現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)開展規(guī)模；以農(nóng)業(yè)保險單位面積賠付來衡量農(nóng)業(yè)保險的保障程度。可見針對農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金的效率評價指標多樣，會直接導(dǎo)致審計組對農(nóng)業(yè)保險補貼資金進行績效審計時，缺乏標準的評價指標和體系。其次，針對農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金績效審計涉及范圍廣、具有很強的專業(yè)性，一方面，部分地區(qū)和部門的績效管理理念較弱，對本地區(qū)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)開展無法形成有質(zhì)量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，無法將農(nóng)業(yè)保險政策落實情況數(shù)據(jù)化；另一方面，相較于傳統(tǒng)審計，績效審計在審計范圍、過程、方法等方面存在很大差異，在具體審計評價時需要多方面專業(yè)知識和技能，相關(guān)審計人員尚不能滿足資金績效審計工作需要，使得績效審計效果不顯著。

(三)審計方式傳統(tǒng)，審計效率低

農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金的流轉(zhuǎn)主要分為兩個部分，一部分在政府各級權(quán)力機關(guān)之間流轉(zhuǎn)，即中央和地方政府部門之間保費補貼資金的層層下發(fā)，包括縣級財政向本地區(qū)保險機構(gòu)的轉(zhuǎn)移支付；另一部分是保險機構(gòu)通過保險賠款將政府保費補貼資金流轉(zhuǎn)至投保農(nóng)戶。各級政府之間保費補貼資金的審計監(jiān)督，審計主體為國家審計，主要通過傳統(tǒng)的基礎(chǔ)的賬項審計方式，對各級政府決算報告和財務(wù)報告進行審計，審計的重點主要包括保費補貼資金預(yù)算編制的準確性和補貼資金管理與使用的合規(guī)性，是否按時準確地劃轉(zhuǎn)至下一級。但審計針對政府全部各項財政資金收支進行審查，對農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金的重視程度不夠，且各級審計機關(guān)主要針對本級財政資金收支進行審計，各級審計機關(guān)之間配合度不高，導(dǎo)致審計效率不高。保險機構(gòu)不屬于政府機關(guān)，因此保費補貼資金進入保險機構(gòu)之后，補貼資金開始跳出國家審計范圍，難以對補貼資金實施有效的審計監(jiān)管。目前主要通過招標形式，委托民間審計機構(gòu)對本地區(qū)保險機構(gòu)開展的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)進行審計。如北京市針對政策性農(nóng)業(yè)保險資金管理建立第三方審計制度，通過引入第三方審計機構(gòu)，審核確認本地區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的規(guī)模和補貼資金使用情況。但是根據(jù)我國審計署公布的針對政策性農(nóng)業(yè)保險的審計案例，對農(nóng)業(yè)保險的審計主要采用實地走訪、座談、問詢等審計方法，農(nóng)業(yè)保險標的種類繁多，面積廣泛，對審計人員的審定核查都具有一定的難度，只能通過抽樣審計方式，無法全面了解保險機構(gòu)理賠的真實情況，審計效率較低。

(四)政策性農(nóng)業(yè)保險審計成本高且國家審計力量匱乏，審計質(zhì)量不高

雖然2020年我國各級政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼達600億以上，但該部分資金下發(fā)至我國1300多縣級城市，補貼資金規(guī)模較低，與高額的審計成本和所需的審計人員相比，審計的必要性略顯不足，且我國國家審計力量尚在增長期，審計力量缺乏，無法向政策性農(nóng)業(yè)保險傾斜。農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金的審計主要納入我國財政補貼支出審計的一部分，對其進行專項審計仍無法做到常規(guī)化，缺乏針對性。受制于審計力量的匱乏，無法對保險機構(gòu)對補貼資金的使用進行有效監(jiān)管，使得地方財政與保險機構(gòu)存在利益鏈條，大大降低了農(nóng)業(yè)保險補貼資金的使用效率。同時，有限的審計力量和分散的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)直接表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金的審計質(zhì)量不高，無法起到國家審計預(yù)防、揭示和抵御功能。

四、政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼審計對策研究

(一)統(tǒng)籌審計資源管理，強化上下級聯(lián)動審計

由于農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金管理層級多，涉及政府部門繁雜，進行全覆蓋審計存在較大困難，僅由某一級審計機關(guān)負責開展相關(guān)審計工作很難挖掘出深層問題，因此需要統(tǒng)籌審計資源，強化上下級聯(lián)動審計，進一步擴大審計覆蓋面，加強國家審計的監(jiān)督作用。在各級審計機關(guān)中，上級審計機關(guān)相比于基層審計機關(guān)更能把握農(nóng)業(yè)保險補貼政策的要求，以及相關(guān)文件的重點，可以準確定位農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金審計的總體目標、范圍和重點方向，具有較強的指導(dǎo)性。下級審計機關(guān)則對本級農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策落實情況更加了解，對本地區(qū)農(nóng)業(yè)保險補貼資金使用情況更為熟悉，有利于開展具體的審計工作，提高審計效率。通過強化上下級聯(lián)動審計，既能擴大審計范圍，進行更全面的審計，又能做到突出重點，保證審計的質(zhì)量。

需要注意的是，對農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金開展上下級聯(lián)動審計時，要根據(jù)農(nóng)業(yè)保險的特點配備審計人員，審計人員需要熟知有關(guān)保險定價、理賠，財政撥款等方面的知識，而不是簡單地增加審計人員數(shù)量。只有充分考慮農(nóng)業(yè)保險的特點和審計人員的綜合素質(zhì)，統(tǒng)籌審計資源和力量，才能充分發(fā)揮上下級聯(lián)動審計的優(yōu)勢，才能擴大審計覆蓋面的同時保證審計的質(zhì)量。

(二)完善農(nóng)業(yè)保險保費補貼績效的評價體系

評價指標作為識別、評估實現(xiàn)績效目標程度的重要工具，是發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險保費補貼存在問題的量化手段，在選取指標時可以從以下幾個方面著手。

衡量政策性農(nóng)業(yè)保險補貼政策落實情況的評價指標應(yīng)著眼于各地區(qū)農(nóng)業(yè)保險保費收入規(guī)模。政府對農(nóng)業(yè)保險進行保費補貼的初衷就是“加熱”農(nóng)業(yè)保險市場供需雙方，以農(nóng)業(yè)保險風險轉(zhuǎn)移機制降低農(nóng)業(yè)風險，促進農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。補貼政策有效執(zhí)行的結(jié)果就體現(xiàn)在農(nóng)戶投保數(shù)量的增加以及保險機構(gòu)保費收入的增加。

衡量保費補貼資金使用績效的評價指標應(yīng)著眼于補貼資金的投入與產(chǎn)出指標。補貼資金的使用力求在滿足政策要求的情況下，以最少的資金發(fā)揮最大效果。投入指標主要包括農(nóng)業(yè)保險保費補貼額以及補貼額占農(nóng)業(yè)支出的比重。產(chǎn)出指標主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)保險的保障程度。根據(jù)《中國農(nóng)業(yè)保險保障水平研究報告》，以農(nóng)業(yè)保險保障水平、農(nóng)業(yè)保險保障廣度和農(nóng)業(yè)保險保障深度這三個有機聯(lián)系的指標來充分計量農(nóng)業(yè)保險保障水平和評價農(nóng)業(yè)保險保障程度和大小。

同時，農(nóng)業(yè)保險保費補貼的績效審計還離不開補貼資金的合規(guī)性審計，資金使用的規(guī)范性是補貼資金發(fā)揮績效的前提，因此衡量農(nóng)業(yè)保險補貼資金發(fā)揮績效的評價指標中還應(yīng)著眼于農(nóng)業(yè)保險補貼政策制定的合理性，補貼政策執(zhí)行的規(guī)范性體現(xiàn)在政府部門對補貼資金的分配、撥付以及保險機構(gòu)對保費補貼資金的使用等方面。

(三)引入大數(shù)據(jù)審計，借助計算機技術(shù)創(chuàng)新審計方法

當前保險意識不斷深入人心，農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險認知不斷深入，農(nóng)業(yè)保險投保面積和保費收入規(guī)?？焖僭黾?，海量的數(shù)據(jù)處理需要引入計算機技術(shù)。發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)在審計中的作用，搭建云審計平臺，實現(xiàn)信息共享，整合有關(guān)部門的數(shù)據(jù)信息。將財政部發(fā)布的農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金數(shù)量、本地區(qū)種植面積以及從保險機構(gòu)獲取的投保資料進行對比，篩查其中的異常值，發(fā)現(xiàn)保險機構(gòu)虛增投保金額、虛增標的面積、自行墊付資金以及混淆險種套取財政補貼資金等違規(guī)行為，同時對農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金相關(guān)的信息系統(tǒng)進行審計，保證系統(tǒng)運行的合規(guī)性和有效性以及補貼資金數(shù)據(jù)庫的完整性。審計機關(guān)還應(yīng)加強對審計軟件的研發(fā)力度，強化大數(shù)據(jù)審計技術(shù)對審計工作支持程度，協(xié)助審計人員快速定位審計疑點。

(四)發(fā)揮社會審計力量，整合監(jiān)管資源開展協(xié)同審計

國家審計的審計范圍主要包括國家行政機關(guān)、國有金融機構(gòu)和國有企業(yè)及國有控股單位，審計的內(nèi)容也主要為其財政收支。而保險機構(gòu)因享受國家財政補貼，作為農(nóng)業(yè)保險補貼政策的執(zhí)行主體，決定了政策目標的實現(xiàn)，需要接受政府的監(jiān)督。鑒于國家審計力量的不足，開展協(xié)同審計，廣泛汲取民間審計力量和資源，為協(xié)助國家開展審計治理服務(wù)，強化審計力量提供了新方法。通過招標的方式，將保險機構(gòu)的審計外包給社會審計事務(wù)所，不僅能夠彌補國家審計力量的不足，還能彌補國家審計人員某行業(yè)審計經(jīng)驗不足的缺陷，進一步促進審計工作的高效開展。同時尋求建立審計機關(guān)與監(jiān)管部門、司法機關(guān)、社會公眾以及非政府組織的合作機制，共同參與農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策制定、實施和評估過程。

(五)加強審計人員的培訓(xùn)，借助農(nóng)業(yè)專業(yè)人才強化審計力量，提高審計質(zhì)量

農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金審計質(zhì)量的提高離不開高素質(zhì)的審計人才，農(nóng)業(yè)保險涉及的政府部門較多且其審計工作需要多方面的專業(yè)知識，對審計人員提出更高的要求，不僅要掌握國家涉農(nóng)險相關(guān)政策，還需要了解保險相關(guān)的專業(yè)知識，因此需要加強審計人員的培訓(xùn)以及聘請相關(guān)農(nóng)業(yè)專家進行指導(dǎo)，以此來提高審計質(zhì)量，豐富審計成果。

五、結(jié)論

本文在我國健全農(nóng)村金融服務(wù)、發(fā)展農(nóng)業(yè)保險以及深化審計管理體制改革的背景下，首先介紹了政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼的概念和特點，進而梳理我國農(nóng)業(yè)保險保費補貼審計的現(xiàn)狀以及存在的不足，提出統(tǒng)籌審計資源管理，強化上下級聯(lián)動審計，擴大審計覆蓋面；完善農(nóng)業(yè)保險保費補貼績效的評價體系；引入大數(shù)據(jù)審計借助計算機技術(shù)來提高審計效率；創(chuàng)新協(xié)同機制，借助社會審計和監(jiān)管機關(guān)力量；強化審計人員專業(yè)培訓(xùn)聯(lián)合農(nóng)業(yè)專業(yè)人才，強化審計力量，提高審計質(zhì)量。通過審計規(guī)范農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金的使用，提高補貼資金的使用效率，更好地實現(xiàn)國家降低農(nóng)業(yè)風險、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)業(yè)的政策目標。