潘秋亦

(南京財經(jīng)大學，江蘇 南京 210023)

一、引言

黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手，建設美麗鄉(xiāng)村是實施鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，而建設美麗鄉(xiāng)村的關鍵在于推進農(nóng)村人居環(huán)境提升。2020年10月，《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出開展鄉(xiāng)村建設行動，具體包括提升農(nóng)村人居環(huán)境、改善鄉(xiāng)村基礎設施、促進城鄉(xiāng)公共服務均等化幾個方面。2021年中央一號文件進一步強調要大力實施鄉(xiāng)村建設行動，并部署了農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動，對農(nóng)村廁所革命、污水處理、垃圾分類及綜合利用、村莊清潔、綠化行動等各個維度做出安排，新一輪農(nóng)村人居環(huán)境整治行動在原有治理成效的基礎上，著力解決短板問題與“硬骨頭”問題。射陽縣自2018年以來，積極探索本縣農(nóng)村人居環(huán)境治理模式，因地制宜落實農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動，取得較好的整治成果，但仍存在部分治理難題。在鄉(xiāng)村振興背景下，加強人居環(huán)境治理具有重大意義，如何破解農(nóng)村人居環(huán)境治理難題，保障廣大農(nóng)民的基本福祉，成為亟待解決的問題。

二、鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村人居環(huán)境建設的意義

(一)整治農(nóng)村人居環(huán)境，促進“鄉(xiāng)村生態(tài)振興”

鄉(xiāng)村美麗、生態(tài)宜居是如今農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的主基調，只有進一步加強人居環(huán)境整治，才能保護好農(nóng)村生態(tài)。首先，農(nóng)村垃圾治理是改善農(nóng)村環(huán)境的首要步驟，垃圾治理包括農(nóng)戶家庭垃圾分類設施安裝、農(nóng)村垃圾分類站點打造、垃圾收集與轉運、垃圾集中生態(tài)處理等環(huán)節(jié)。農(nóng)村垃圾源頭處理，以及實施農(nóng)村垃圾減量化，能有效減少農(nóng)村生活垃圾對生態(tài)環(huán)境的破壞。其次，廁所革命是改善農(nóng)村環(huán)境的重要步驟。農(nóng)戶家庭改廁及標準公廁建設行動，能夠幫助農(nóng)民轉變原有生活習慣。農(nóng)村無害化廁所的普及推廣，有利于糞便集中收集處理，推動糞便無害化、高效化、資源化利用，從而降低直接排放對農(nóng)村生態(tài)的負面影響。再次，農(nóng)村污水處理是農(nóng)村環(huán)境整治的關鍵步驟。農(nóng)村生活污水、生產(chǎn)污水是影響生態(tài)環(huán)境的重要因素，極易造成對農(nóng)村河流、農(nóng)田的污染，因地制宜結合地方人口量、生產(chǎn)生活模式，設置污水處理站，能更好地保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。最后，農(nóng)田清潔生產(chǎn)是促進生態(tài)效益穩(wěn)步提升的又一重點。清潔生產(chǎn)強調化肥、農(nóng)藥的減量使用，舊農(nóng)膜及包裝物的回收處理，以及大型農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)的規(guī)模化發(fā)展。清潔生產(chǎn)模式的普及推廣，對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善大有裨益。垃圾治理、廁所革命、污水處理及清潔生產(chǎn)等，是農(nóng)村人居環(huán)境的治理重點，也是促進“鄉(xiāng)村生態(tài)振興”的重要舉措。

(二)繼承發(fā)揚農(nóng)村文化，促進“鄉(xiāng)村文化振興”

農(nóng)村文化是農(nóng)村特色的標識，優(yōu)秀農(nóng)村傳統(tǒng)文化是寶貴的精神財富，能夠激發(fā)農(nóng)民的文化認同感，人居環(huán)境治理有利于農(nóng)村文化的繼承與發(fā)揚。首先，人居環(huán)境治理強調加強農(nóng)村基礎設施建設，從而為繼承和發(fā)揚農(nóng)村傳統(tǒng)文化提供了物質載體。如修建生活廣場、文化廣場、文化展覽館、村史陳列館等，推動了文化有形化發(fā)展，不僅為農(nóng)民提供了休閑娛樂場所，也為傳承傳統(tǒng)文化提供物質基礎；再如保護傳統(tǒng)村落、開發(fā)并保護傳統(tǒng)文化遺址、改善傳統(tǒng)村落環(huán)境等，亦是傳承傳統(tǒng)文化的有效途徑。其次，農(nóng)村人居環(huán)境整治有利于推動農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。人居環(huán)境改善后，農(nóng)村觀光旅游業(yè)得到發(fā)展，各地傳統(tǒng)飲食、傳統(tǒng)服裝、文化紀念品等呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展態(tài)勢，不僅成為傳承傳統(tǒng)文化的新途徑，也是農(nóng)村經(jīng)濟的潛在增長點。最后，農(nóng)村人居環(huán)境整治能促進移風易俗，丟棄農(nóng)村糟粕文化。基礎設施的完善，使農(nóng)民生活方式得到轉變，原有臟、亂、差的生活面貌變得有序、干凈、文明，且新時代的村規(guī)民約強調農(nóng)民自我教育、自我發(fā)展、自我約束、自我監(jiān)督，形成了對農(nóng)民行為的“軟”約束。農(nóng)村傳統(tǒng)文化是農(nóng)民精神生活的根源，農(nóng)村人居環(huán)境整治有利于繼承發(fā)揚優(yōu)秀農(nóng)村傳統(tǒng)文化，從而促進“鄉(xiāng)村文化振興”。

(三)發(fā)展農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)，促進“鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興”

產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興之首，是促進鄉(xiāng)村振興的根基，農(nóng)村人居環(huán)境整治與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展相輔相成，農(nóng)村人居環(huán)境提升對產(chǎn)業(yè)發(fā)展大有裨益。一是能夠有效促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展。人居環(huán)境整治強調清潔生產(chǎn)，發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)，合理使用農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)品，科學處理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)殘留物，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、專業(yè)化、機械化，因此有利于增強傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的規(guī)模效益與可持續(xù)發(fā)展。二是農(nóng)村人居環(huán)境整治為農(nóng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展奠定了良好的基礎。隨著美麗鄉(xiāng)村建設步伐的加快，各地涌現(xiàn)大量美麗鄉(xiāng)村、生態(tài)宜居村等，為城市人口提供了休閑出游場所，鄉(xiāng)村民宿業(yè)、鄉(xiāng)村觀光業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)等得到蓬勃發(fā)展，使第三產(chǎn)業(yè)成為農(nóng)村新的經(jīng)濟增長點，促進了農(nóng)民增收。三是農(nóng)村人居環(huán)境整治有利于促進產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺的未來之路，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)產(chǎn)品銷售以及農(nóng)村旅游業(yè)、服務業(yè)的融合，是未來農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的態(tài)勢。農(nóng)村人居環(huán)境整治為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供了健全的基礎設施，有利于促進“鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興”。

(四)培育農(nóng)村“新農(nóng)人”，促進“鄉(xiāng)村人才振興”

鄉(xiāng)村振興離不開人才支持，“新農(nóng)人”的培育為農(nóng)村未來發(fā)展提供了人才基礎，良好的農(nóng)村人居環(huán)境，有利于吸引“新農(nóng)人”進駐農(nóng)村。新農(nóng)人創(chuàng)業(yè)，能為鄉(xiāng)村帶來新的技術、新的經(jīng)營模式，盤活農(nóng)村現(xiàn)有資源。新農(nóng)人的營銷模式、品牌打造意識、新科技的使用促進了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)營銷模式轉變，并且有利于帶動本土就業(yè)，提高本土人力資源利用效率。農(nóng)村人居環(huán)境治理，有利于新時代培育農(nóng)村“新農(nóng)人”，發(fā)掘振興農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的人才，從而促進“鄉(xiāng)村人才振興”。

三、射陽縣農(nóng)村人居環(huán)境治理困境研究

(一)多元投入機制尚未建立

射陽縣在推進農(nóng)村人居環(huán)境治理過程中，主要以財政投入為主，在發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用上，還有較大提升空間。農(nóng)村人居環(huán)境整治提升三年行動計劃的實施，對農(nóng)村環(huán)境改善上力求實現(xiàn)整體擴面，必然會帶來大量資金需求，以財政投入為主的整治模式，無疑造成較大的財政壓力。農(nóng)村人居環(huán)境整治工程是一個長久話題，除了整治建設這一環(huán)節(jié)外，長效管護環(huán)節(jié)亦需要大量的資金投入，若長效管護的資金投入仍以財政資金為主，財政壓力會進一步加大。以財政投入為抓手，吸引社會資本投入、農(nóng)村穩(wěn)定集體經(jīng)濟投入、新鄉(xiāng)賢人士投入等的多元投入機制亟待建立。

(二)治理短板問題待解決

射陽縣以“四清、一治、一改、一提升”為整治重點，對全縣15個鎮(zhèn)區(qū)、242個村居開展了農(nóng)村人居環(huán)境整治，借鑒浙江“千村示范、萬村整治”相關經(jīng)驗，在河流治理、河道疏浚、綠化建設等方面取得了諸多成果，但仍存在部分短板問題待解決。一方面，垃圾分類宣傳有待深化。射陽縣清理了陳年垃圾，修補了新建垃圾池，并為各村組設置了垃圾分類亭以及入戶垃圾分類設施，但在垃圾分類宣傳上有待提升。人居環(huán)境治理過程中，垃圾治理最能突出村民參與人居環(huán)境治理的主體地位，垃圾初步分類是后續(xù)垃圾有效處理的關鍵，引導居民主動參與垃圾分類處理至關重要。另一方面，在農(nóng)村生活污水治理上仍有提升空間。農(nóng)村生活污水治理是人居環(huán)境治理的重要舉措，亦是較難啃的“硬骨頭”。一是所需資金量較大，資金籌措比較困難；二是整體工程量較大，入戶統(tǒng)一安裝生活污水排放管道、建立污水處理站等工程量較大；三是對已建設的污水處理設施的運維管護也需要大量資金，因而在農(nóng)村污水治理上仍需財力、物力支持。

(三)創(chuàng)業(yè)富民效果有限

射陽縣在推進農(nóng)村人居環(huán)境治理過程中，著重健全基礎設施、改善居住環(huán)境等，在推進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、促進農(nóng)民持續(xù)增收方面仍有不足。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興之首，是鄉(xiāng)村振興的源頭和基礎。如何實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、實現(xiàn)農(nóng)民持續(xù)增收是一大難點。產(chǎn)業(yè)興旺，一方面能有效解決人居環(huán)境治理以及長效管護中資金籌措不足的問題，形成對財政資金的有效補充；另一方面能帶動當?shù)剞r(nóng)民就業(yè)、增加農(nóng)民收入，推進共同富裕，保障農(nóng)民能夠共享發(fā)展成果，因而長期來看，因地制宜發(fā)展主導產(chǎn)業(yè)，是農(nóng)村人居環(huán)境治理的關鍵。射陽縣農(nóng)村主導產(chǎn)業(yè)較單一，在促進一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展方面力度不足，同時也比較缺乏種植大戶、養(yǎng)殖大戶等，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在吸納農(nóng)民就業(yè)、助力農(nóng)民獲得可持續(xù)收入上效果甚微。

(四)軟實力方面建設不足

文化振興是鄉(xiāng)村振興的靈魂，是推動鄉(xiāng)村全面振興的精神支撐和動力源泉，也是改善鄉(xiāng)村面貌、繁榮農(nóng)村文化生活、滿足人民美好生活需要的重要途徑。射陽縣在推進鄉(xiāng)村文化建設方面仍存在不足:一是公共文化活動空間建設不足。射陽縣對鄉(xiāng)村圖書館、鄉(xiāng)村文化展覽館、鄉(xiāng)村文娛活動室等的建設投入不足，難以保障村民文化需求。二是本土特色文化發(fā)掘與宣傳不夠。射陽縣雜技、海鹽、盆景工藝、果雕以及根雕等是當?shù)貍鹘y(tǒng)工藝及文化，未能將此形成特色的文化品牌，難以凸顯當?shù)剞r(nóng)村文化特色。三是文化產(chǎn)業(yè)缺乏，文化產(chǎn)業(yè)的開發(fā)與發(fā)展，與當?shù)卦形幕滋N息息相關，文化產(chǎn)業(yè)的壯大有利于鄉(xiāng)村人居環(huán)境改善、經(jīng)濟發(fā)展以及文化積淀，文化產(chǎn)業(yè)的挖掘和培育，愈加成為其今后農(nóng)村人居環(huán)境治理的重點。

(五)長效管護機制尚不健全

長效管護制度是人居環(huán)境建設工程長期效益發(fā)揮的保障，然而目前射陽縣人居環(huán)境治理長效管護機制尚不健全。一是管護資金來源單一，造成較大的財政資金壓力。人居環(huán)境治理強調“建管并重”，該理念突出了長效管護的作用，而長效管護資金不等同于建設資金，其特點是資金需求長期化，因而長期來看，必然形成巨大的資金需求，單一化的資金來源必然造成財政壓力。二是管護機制未能突出村民在管護過程中的主體地位，只有強調村民“主人翁”意識，才能真正將管護落實到位，因而在制度建設上，突出村民主體地位至關重要，其直接影響人居環(huán)境常態(tài)化治理效果。三是長效管護機制未對獎懲辦法做出合理規(guī)定，其激勵與約束效果比較有限。制度能夠形成對村民不合理行為的有效約束，獎懲得當才能有效保障制度約束力。

四、鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村人居環(huán)境建設的建議

(一)探索建立多元投入機制

建立多元投入機制，是解決農(nóng)村人居環(huán)境建設資金來源的有效途徑，“多元”突出了政府引導的作用，充分激勵社會多方參與建設及管護，因此應充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。一方面，可加大宣傳引導，吸引社會資金投入，尤其針對具有長期經(jīng)濟效益的項目，如鄉(xiāng)村旅游業(yè)、農(nóng)家樂、民宿業(yè)等可引入社會資本長期入駐；另一方面，鼓勵收入穩(wěn)定且收入較高的村集體經(jīng)濟組織，投入部分資金用于人居環(huán)境建設，尤其在長效管護環(huán)節(jié)，這樣不僅有利于減輕財政支出壓力，也有利于培養(yǎng)村民主人翁意識，形成多方參與共建、共管、共享格局。

(二)有的放矢解決短板問題

短板問題的解決需統(tǒng)籌把控、有的放矢，綜合考慮人居環(huán)境治理對象的整體情況，精準施策解決短板問題。首先，應開展整體摸排，對整治對象現(xiàn)狀、整治基礎以及整治模式進行合理規(guī)劃，可開展村民民意調研、民主議事會議、民主評議會等，征求村民意見，梳理村民整改意愿較強烈的短板問題，進而著力解決。其次，對垃圾治理類需長久治理的“軟約束”問題，應加強宣傳引導，可開展垃圾分類知識普及活動，提高村民參與垃圾分類的意識，進而充分發(fā)揮村民主體作用。最后，對生活污水治理類資金需求量較大的“硬約束”問題，應合理預估所需資金量的大小，合理開展建設工作，合理規(guī)劃投入產(chǎn)出比，充分發(fā)揮硬件設備的溢出效應，有的放矢進行解決。

(三)因地制宜打造主導產(chǎn)業(yè)

主導產(chǎn)業(yè)的發(fā)掘與打造，應基于村落原有基礎設施建設情況、原有產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況以及原有人力資源條件等，合理安排，因地制宜。一要吸引人才進駐農(nóng)村，主導產(chǎn)業(yè)的挖掘離不開人才支撐。一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，需要具備專業(yè)知識與實操技能的新型人才，因而應注重人才的引進以及本土人才的培養(yǎng)，建立農(nóng)業(yè)人才引入機制，吸納大學生畢業(yè)返鄉(xiāng)就業(yè)，并充分動員鄉(xiāng)賢人士發(fā)揮示范作用。二要突出鄉(xiāng)村特色，打造鄉(xiāng)村品牌產(chǎn)業(yè)。一方面，目前鄉(xiāng)村民宿業(yè)、鄉(xiāng)村旅游觀光業(yè)等蓬勃發(fā)展，應借鑒已有建設經(jīng)驗，合理規(guī)避建設中容易產(chǎn)生的問題，確保項目經(jīng)濟效益的有效發(fā)揮。另一方面，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)應與時俱進，對具備種植、養(yǎng)殖條件的農(nóng)村，應促進農(nóng)業(yè)種植規(guī)模化、農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖規(guī)?；?，以及農(nóng)業(yè)加工業(yè)集群化，實施農(nóng)田清潔生產(chǎn)，從而實現(xiàn)經(jīng)濟效益、生態(tài)效益的雙豐收。三要充分發(fā)揮科技力量的引領作用，不論是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，還是農(nóng)村新型業(yè)態(tài)發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)間融合發(fā)展，均應突出科技導向。依托信息技術手段，能夠為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供決策依據(jù)與技術保障，促進智慧農(nóng)業(yè)發(fā)展格局形成。

(四)以文化建設作為新著力點

推進人居環(huán)境治理過程中，健全硬性基礎設施是關鍵，在基礎設施完備情況下，應大力加強鄉(xiāng)村文化建設，將文化建設作為新著力點。一要注重村落傳統(tǒng)文化的傳承與發(fā)揚，尤其要加強對農(nóng)村文化遺址、非物質文化遺產(chǎn)等的保護。鄉(xiāng)村文化的發(fā)展，要基于鄉(xiāng)村實際情況、村民需求情況，以多元化方式，推動村民喜聞樂見的鄉(xiāng)土文化傳承與發(fā)展。二要加強文化基礎設施建設，促進城鄉(xiāng)公共服務均等化?？梢越ㄔO文化類展館，諸如文化館、歷史館、圖書館等；建設文娛場所，諸如生活廣場、生態(tài)體育館等，此類文化基礎設施能滿足村民基本文娛需求。三要發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，打造農(nóng)村新的經(jīng)濟增長點，為人居環(huán)境提升及鄉(xiāng)村振興形成文化經(jīng)濟支撐。可結合鄉(xiāng)村文化特質，培育鄉(xiāng)村特色文化品牌，促進鄉(xiāng)村文化有形化，提升特色村落的文化內(nèi)涵和文化品質，以文化發(fā)展促進農(nóng)村人居環(huán)境高質量發(fā)展。

(五)適時建立長效管護機制

一要加強宣傳，引導并規(guī)范村民文明使用相關基礎設施，促成村民自覺參與、主動管護的格局，可將相關制度納入村規(guī)民約。二要研究建立激勵與約束機制，對破壞項目設備設施的不文明行為進行約束，必要時可進行相應懲罰，確保人居環(huán)境管護效果。三要對設施設備類的基礎設施建立定期或不定期檢修維護管理制度，及時發(fā)現(xiàn)和防范設備損壞風險，延長設施設備的使用壽命。四要明確管護的人力來源、資金保障、管護模式等，對建設環(huán)節(jié)資金投入較大、管護環(huán)節(jié)成本較高、管護難度較大的村莊，可推廣市場化運作，充分利用市場化模式效率高、管護效果好的優(yōu)勢，從而形成有效的“建管并重”格局。