伍艷艷

（北京如是我研信息咨詢服務(wù)有限公司，北京 101100）

旅游軌道交通作為旅游基礎(chǔ)設(shè)施重要方向，近年來備受各地政府關(guān)注。旅游+軌道是解決好全域旅游“最后一公里”的有效手段，具有單公里投資小、建設(shè)速度快、保護(hù)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量成效顯著、投資回收期短等特性，但是由于旅游軌道立項(xiàng)審批難、建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回報(bào)低、運(yùn)營維護(hù)復(fù)雜，因此融資難、融資貴等問題較為突出。我國城市軌道交通建設(shè)先后經(jīng)歷了政府直接全權(quán)投資、政府占主體其他相輔相成相輔相成、多方融資、股份制等投融資模式。隨著“十四五”我國城市軌道交通監(jiān)管政策的進(jìn)一步規(guī)范，以市場(chǎng)為導(dǎo)向的投資體制改革不斷深化，旅游軌道交通領(lǐng)域亟須根據(jù)國家的相關(guān)政策、地方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和項(xiàng)目自身特點(diǎn)進(jìn)行投融資模式的創(chuàng)新。

一、我國旅游軌道交通投融資發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)國家發(fā)改委、財(cái)政部及我各地方政府公開資料，2015年以來我國各地共開展（達(dá)到立項(xiàng)或規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)）旅游軌道項(xiàng)目共計(jì)40余個(gè)，涉及投資金額超過2200億元。其中以中運(yùn)量的單軌/云軌項(xiàng)目數(shù)量最多，其次是小運(yùn)量的有軌電車旅游軌交；正在建設(shè)期的磁懸浮旅游軌交項(xiàng)目有3個(gè)，分別為清遠(yuǎn)磁浮旅游專線、鳳凰磁浮文化旅游項(xiàng)目以及麗水甌江山水觀光磁浮軌道項(xiàng)目。我國旅游軌道項(xiàng)目普遍投資規(guī)模較大。一般旅游軌道交通平均投資強(qiáng)度為1～2億元/公里，磁懸浮的投資最大，平均每公里2～3億元，其次是單軌和有軌電車。

2013年以來隨著PPP相關(guān)政策陸續(xù)出臺(tái)，大量旅游軌道項(xiàng)目開始采用PPP模式落地，政企合作的模式也呈現(xiàn)出多種多樣模式，主要有BT、BOT、BOO、O&M、TOT等。比如湖南長(zhǎng)沙大王山旅游軌道線路項(xiàng)目、武夷新區(qū)旅游觀光軌道交通項(xiàng)目、都江堰M(jìn)-TR旅游客運(yùn)專線、天水有軌電車示范項(xiàng)目、三亞有軌電車示范線等。

但PPP模式存在還款來源不明、政府變相融資和形成隱性負(fù)債等問題，特別是對(duì)于超大規(guī)模投資的旅游軌道項(xiàng)目更容易受到地方財(cái)力約束。于是很多學(xué)者開始提倡“軌道+開發(fā)”的投融資模式，構(gòu)建資金平衡機(jī)制。也有很多學(xué)者提出建立多種融資模式相結(jié)合的投融資機(jī)制，包括直投+產(chǎn)業(yè)基金、TOD+BOT+EPC等復(fù)雜的投資融資模式開始出現(xiàn)。像清遠(yuǎn)磁浮旅游專線、都江堰至四姑娘山山地軌道交通扶貧項(xiàng)目，投資規(guī)模均超過100億元，在投融資模式上都引入了TOD的“軌道+開發(fā)”模式。

二、旅游軌道交通投融資問題及原因分析

從推進(jìn)情況看，整體不容樂觀，全國只有少數(shù)項(xiàng)目進(jìn)入試運(yùn)營階段。特別是2018年以前立項(xiàng)的項(xiàng)目有將近70%處于滯后或停工狀態(tài)。旅游軌道交通項(xiàng)目推進(jìn)不及預(yù)期，既與2018年以來政策監(jiān)管趨嚴(yán)有關(guān)，也與旅游軌道項(xiàng)目本身的復(fù)雜性有關(guān)。

（一）監(jiān)管政策的影響。2016～2018年我國各地積極上馬軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，疊加快速膨脹的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，開始引起中央關(guān)注，包頭地鐵建設(shè)被緊急叫停，此后城市軌道交通監(jiān)管政策開始收緊。2018年7月國務(wù)院辦公廳正式發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（簡(jiǎn)稱“52號(hào)文”），大幅提高了地鐵、輕軌等城市軌道交通項(xiàng)目的地方財(cái)政、GDP、常住人口等指標(biāo)要求。52號(hào)文還提出，“除城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃中明確采用特許經(jīng)營模式的項(xiàng)目外，項(xiàng)目總投資中財(cái)政資金投入不得低于40%，嚴(yán)禁以各類債務(wù)資金作為項(xiàng)目資本金”。此后，國家發(fā)改委重新評(píng)估全國軌交建設(shè)情況，四年來國家發(fā)改委未批復(fù)任何一個(gè)城市的首輪軌道交通建設(shè)規(guī)劃，同時(shí)全國多地已經(jīng)上馬的軌道交通項(xiàng)目陸續(xù)被叫停。52號(hào)文地鐵新政對(duì)2018年以前上馬、有“打擦邊球”之嫌的各地旅游軌道項(xiàng)目產(chǎn)生了比較大的影響。比如衡陽旅游示范線云軌試驗(yàn)段項(xiàng)目，在2017年底被緊急叫停。又比如濟(jì)寧孔孟旅游快線鄒城段6.2公里2020年已經(jīng)基本建成，但由于城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃未獲得國家發(fā)改委批復(fù)，預(yù)計(jì)的通車時(shí)間一再推后。

（二）自身項(xiàng)目的復(fù)雜性。從全國的情況看，由于對(duì)旅游軌交項(xiàng)目的復(fù)雜性沒有充分估計(jì)而匆忙上馬，導(dǎo)致項(xiàng)目滯后、停擺甚至拆除的案例不在少數(shù)。比如曾在2016年進(jìn)入財(cái)政部PPP項(xiàng)目的安順市旅游扶貧小火車示范段項(xiàng)目（計(jì)劃投資12.91億元）、關(guān)山草原風(fēng)景區(qū)軌道旅游小火車建設(shè)項(xiàng)目（計(jì)劃投資3億元），至今仍在建設(shè)方案探討階段。旅游軌道項(xiàng)目比一般的城市軌道交通項(xiàng)目更為復(fù)雜的原因主要有三個(gè)。首先從項(xiàng)目開發(fā)環(huán)境上看，由于旅游軌道項(xiàng)目連接城市旅游目的地，因此既涉及人口較為密集的城市環(huán)境以及人口較為分散的郊區(qū)環(huán)境，也涉及山地、丘陵、平原、沙地、河流、灘涂等多種復(fù)雜的自然地理環(huán)境，不同制式的開發(fā)難度、投資強(qiáng)度都存在很大區(qū)別。其次，從項(xiàng)目開發(fā)內(nèi)容上看，涉及文旅概念的包裝、策劃與營銷，甚至需要向文旅周邊、動(dòng)畫等產(chǎn)業(yè)延展，比一般的城市軌道交通項(xiàng)目具有更為豐富的文化內(nèi)涵。最后，從項(xiàng)目開發(fā)收益看，旅游軌道項(xiàng)目的收入預(yù)估比普通城市軌道交通項(xiàng)目更為復(fù)雜，除了傳統(tǒng)的“土地+物業(yè)+財(cái)政補(bǔ)貼”來平衡投資，還涉及旅游人次、票價(jià)的預(yù)估等。

三、“十四五”我國旅游軌道投融資趨勢(shì)展望

（一）監(jiān)管政策進(jìn)一步趨嚴(yán)。主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，細(xì)化城軌審批條件，如進(jìn)一步細(xì)化城軌審批條件，不受理不具備條件的城市和一般地級(jí)市的首輪建設(shè)規(guī)劃，并規(guī)定開通運(yùn)營三年后客流不達(dá)標(biāo)的，不能上報(bào)新一輪建設(shè)規(guī)劃。第二，嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。要求規(guī)劃期內(nèi)項(xiàng)目政府出資占市本級(jí)和區(qū)級(jí)一般公共預(yù)算收入之和的平均比例不得超過5%。對(duì)市本級(jí)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)處于紅色區(qū)域的，或軌道交通剩余負(fù)債占當(dāng)年市區(qū)一般公共預(yù)算收入比例超過300%的，暫停受理新一輪建設(shè)規(guī)劃或新增投資的規(guī)劃調(diào)整。并強(qiáng)調(diào)城市軌道交通項(xiàng)目經(jīng)過的所有區(qū)級(jí)政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)不得處于紅色區(qū)域。第三，明確低運(yùn)量軌道交通項(xiàng)目相關(guān)政策，原則上低運(yùn)量軌道交通項(xiàng)目直接工程投資，也就是工程費(fèi)用和車輛購置費(fèi)，不得超過1億元/公里，初期客流強(qiáng)度不得低于0.1萬人次/公里日；低運(yùn)量軌道交通項(xiàng)目建設(shè)期總投資中的財(cái)政資金比例不得低于80%。隨著城市軌道交通監(jiān)管政策趨嚴(yán)，以旅游軌道打擦邊球的空間被進(jìn)一步壓縮。特別是各地旅游軌道交通項(xiàng)目多以低運(yùn)量為主，未來投融資模式設(shè)計(jì)可選擇余地更小，或者完全市場(chǎng)化，或者由政府主導(dǎo)，但財(cái)政資金比例不得低于80%。

（二）TOLD不斷深化。TOLD（Tourism Oriented Land Development）即旅游導(dǎo)向型土地綜合開發(fā)模式。在TOLD模式下，旅游開發(fā)成為城市發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，軌道交通節(jié)點(diǎn)設(shè)置上涵蓋了城市文化中心、旅游景點(diǎn)、商業(yè)中心等多重內(nèi)容。除了傳統(tǒng)旅游景區(qū)外，往往包括歷史文化街區(qū)、城市公共休閑空間、主題公園、旅游小鎮(zhèn)、風(fēng)景道、旅游功能區(qū)、城市新城等重要節(jié)點(diǎn)。例如北京軌道交通西郊線將頤和園、植物園和香山串聯(lián)，很大程度上緩解了該地區(qū)特別是香山紅葉季的交通擁堵問題。同樣是主題公園，上海迪士尼和北京環(huán)球影城都直通地鐵，而天津的濱海泰達(dá)航母主題公園和歡樂谷等主題公園尚未覆蓋軌道交通，給游客帶來一定不便。

（三）TOD一體化綜合開發(fā)不斷深入。TOLD模式在操作層面的落地主要依靠TOD一體化綜合開發(fā)來解決旅游軌道投資平衡問題。TOD模式內(nèi)涵在于設(shè)計(jì)投資回報(bào)機(jī)制，將投建公共基礎(chǔ)設(shè)施帶來的周邊土地增值溢價(jià)反哺公建項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營虧損。不過與一般的軌交TOD一體化開發(fā)不同的地方在于，旅游軌交是“旅游+軌交+城市開發(fā)”的交叉，很多還會(huì)向山區(qū)、鄉(xiāng)村延伸，為地方全域旅游服務(wù)。該模式將軌道交通周邊土地升值的收益與旅游軌道交通項(xiàng)目建設(shè)銜接起來，能夠有效地降低政府投資壓力，而且旅游軌道改善區(qū)域交通條件，吸引客流，最終實(shí)現(xiàn)旅游軌道運(yùn)營和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏局面。以前面提到的都江堰至四姑娘山山地軌道交通扶貧項(xiàng)目為例，項(xiàng)目計(jì)劃總投資高達(dá)195.63億元，都江堰市人民政府與四川省交投集團(tuán)簽訂協(xié)議，確定由四川交投負(fù)責(zé)都—四山地軌道交通項(xiàng)目TOD綜合站點(diǎn)的建設(shè)，政府不直接出資，但給予充分的政策支持，以兼顧扶貧和發(fā)展的雙重目標(biāo)；項(xiàng)目通過對(duì)軌道線路沿線的土地綜合開發(fā)、旅游產(chǎn)品開發(fā)等收益彌補(bǔ)建設(shè)和運(yùn)營虧損。

（四）市場(chǎng)化主體更加多元。目前我國軌道交通主要采取特許經(jīng)營類PPP模式，特別是以BOT為主。旅游軌道PPP/BOT模式比較適合經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)較好的旅游軌道項(xiàng)目，將軌道項(xiàng)目自身票價(jià)運(yùn)營收入作為項(xiàng)目主要收益來源，輔以政府性缺口補(bǔ)貼。近年來，我國很多城市軌道交通投資都在嘗試采用多種投資主體的市場(chǎng)化方式，投資主體的多元化不僅僅是在項(xiàng)目公司層面，而是在出資主體上實(shí)現(xiàn)與社會(huì)資本的深度融合。隨著我國國企混合所有制改革的推進(jìn)，探索投資主體多元化的步伐有可能進(jìn)一步加快。例如湖南磁浮集團(tuán)股份有限公司是根據(jù)湖南省委省政府發(fā)展磁浮產(chǎn)業(yè)的指示精神，由湖南軌道交通控股集團(tuán)有限公司、中國中鐵股份有限公司、湖南省交通水利建設(shè)集團(tuán)有限公司、中車株洲電力機(jī)車有限公司、中國鐵路通信信號(hào)股份有限公司和湖南磁浮交通發(fā)展股份有限公司在2017年12月共同發(fā)起設(shè)立的股份公司。目前磁浮集團(tuán)已在省內(nèi)規(guī)劃和籌建多條連接城市群、交通樞紐與旅游景區(qū)的磁浮線路。其中，鳳凰磁浮文化旅游項(xiàng)目作為國內(nèi)首條磁浮旅游專線已于2022年5月1日通車試營業(yè)。

（五）新型投融資工具穩(wěn)健推進(jìn)。主要包括：第一，專項(xiàng)債。我國軌道交通專項(xiàng)債市場(chǎng)自2107年起步，截至2022年5月全國13家地方政府累計(jì)發(fā)行軌道交通專項(xiàng)債27只。而旅游軌交領(lǐng)域的“政府專項(xiàng)債+EPC”融資模式也開始出現(xiàn)，例如海南省分別于2019年、2020年發(fā)行了15億元和3億元的旅游軌道專項(xiàng)債券；此外都江堰至四姑娘山山地軌道交通扶貧項(xiàng)目，也在2020年成功發(fā)行了4億元專項(xiàng)債。第二，引導(dǎo)基金。近年來旅游軌道交通引導(dǎo)基金也將成為促進(jìn)投資、加快軌道交通建設(shè)進(jìn)程的重要融資工具之一。2018年中車招銀曾成立過中車武夷（天津）軌道交通投資合伙企業(yè)（有限合伙）基金，以基金形式參與武夷新區(qū)旅游觀光軌道交通項(xiàng)目。第三，公募基礎(chǔ)設(shè)施REITs。2020年4月，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)相關(guān)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱958號(hào)文），雖然軌道交通未在首批公募基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)名單，不過隨著958號(hào)文落地，REITs試點(diǎn)有望進(jìn)一步擴(kuò)圍，在行業(yè)導(dǎo)向上強(qiáng)調(diào)“雙碳”“房住不炒”、限制火電、商業(yè)、住宅類資產(chǎn)，旅游基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs可期。

四、總結(jié)與建議

“十四五”時(shí)期，我國旅游軌道交通審批監(jiān)管或?qū)⑦M(jìn)一步趨嚴(yán)，對(duì)市場(chǎng)化、多元化投融資模式創(chuàng)新提出了更高要求。

第一，平衡文旅與地產(chǎn)的關(guān)系。做好地方旅游產(chǎn)業(yè)與軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，將文旅發(fā)展向土地綜合開發(fā)合理延伸，善于利用TOLD、TOD、EOD等理念，構(gòu)建旅游軌道產(chǎn)業(yè)可持續(xù)的投融資模式。

第二，重視總體規(guī)劃布局。旅游軌道交通用地綜合開發(fā)既服務(wù)旅游文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也服務(wù)于城市活動(dòng)和居民生活。將旅游軌道交通用地綜合開發(fā)規(guī)劃與全域旅游、城市商業(yè)、生活服務(wù)等結(jié)合起來，將旅游軌道開發(fā)提高至地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度，做好城市發(fā)展全局規(guī)劃。

第三，完善相關(guān)政策體系。按照國家旅游基礎(chǔ)設(shè)施和城市軌道交通相關(guān)監(jiān)管要求，結(jié)合地方城市發(fā)展和文旅發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)一步完善旅游軌道交通用地綜合開發(fā)的相關(guān)政策，特別對(duì)軌道交通用地綜合開發(fā)的范圍、方式、籌資渠道等重要事項(xiàng)，完善地方政策體系。

第四，堅(jiān)持以市場(chǎng)化為導(dǎo)向。堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作的投融資方向，積極探索軌道（小火車）+旅游、軌道（小火車）+城鎮(zhèn)化、軌道（小火車）+產(chǎn)業(yè)等新商業(yè)模式。進(jìn)一步完善PPP合作模式，開展PPP+REITs、PPP+基金、BOT+EPC+TOD等模式創(chuàng)新。

第五，靈活票價(jià)管制，給予企業(yè)一定定價(jià)權(quán)。賦予旅游軌道運(yùn)營企業(yè)一定自主定價(jià)權(quán)，讓其得以在一個(gè)合適的價(jià)格走廊內(nèi)，根據(jù)市場(chǎng)環(huán)境變化及時(shí)地調(diào)整票價(jià)，政府在定價(jià)的過程中履行監(jiān)督管理職能。

第六，積極引入外部戰(zhàn)略投資人。在引入戰(zhàn)略投資人方面，京港地鐵、上海申凱較為成功，通過引入港鐵和法國凱奧雷斯等外資，提升了地鐵專業(yè)化運(yùn)營能力。湖南磁浮集團(tuán)雖然沒有引入民營資本，但通過引入中國中鐵、中國通號(hào)等央企社會(huì)資金，也較好地解決了省級(jí)軌道交通投資平臺(tái)資金、技術(shù)、人才等制約性因素，值得借鑒。