◎文/調(diào)研組

黨的十九大從全局和戰(zhàn)略的高度強(qiáng)調(diào)加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度， 對(duì)預(yù)算制度建設(shè)提出了新的更高要求。

2019 年6 月，財(cái)政部黨組審議通過(guò)了 《財(cái)政核心業(yè)務(wù)一體化系統(tǒng)實(shí)施方案》，做出了積極推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)， 運(yùn)用信息化手段全面深化預(yù)算制度改革的決策部署?？傮w工作思路是：財(cái)政部組織制定全國(guó)統(tǒng)一的 《預(yù)算管理一體化規(guī)范》 和系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)， 各地由省級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)一按照 《預(yù)算管理一體化規(guī)范》 和系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)一體化系統(tǒng)， 將市縣級(jí)預(yù)算數(shù)據(jù)集中到省級(jí)財(cái)政，并與財(cái)政部聯(lián)網(wǎng)對(duì)接， 通過(guò)嵌入系統(tǒng)的控制規(guī)則規(guī)范預(yù)算管理和硬化預(yù)算約束，為深化預(yù)算制度改革提供基礎(chǔ)保障。

一、預(yù)算管理一體化改革的主要思路

（一）全面綜合編制預(yù)算

推進(jìn)全口徑政府預(yù)算管理，加強(qiáng)部門綜合預(yù)算管理，各部門、 各單位的財(cái)政撥款收支、事業(yè)收支、事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)收支和其他收支等各項(xiàng)收支全部列入部門預(yù)算統(tǒng)一編制， 不得在預(yù)算以外列收列支， 進(jìn)一步提高部門預(yù)算的完整性和各類資金的統(tǒng)籌能力。

（二）規(guī)范統(tǒng)一業(yè)務(wù)流程

規(guī)范和統(tǒng)一各級(jí)預(yù)算管理業(yè)務(wù)流程、管理要素和控制規(guī)則， 并嵌入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)統(tǒng)一實(shí)施，實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算、部門預(yù)算、單位預(yù)算之間以及上下級(jí)預(yù)算之間的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)無(wú)縫銜接和有效控制，預(yù)算管理全流程合法合規(guī)。

（三）預(yù)算信息公開(kāi)透明

將預(yù)算項(xiàng)目作為預(yù)算管理基本單元， 項(xiàng)目庫(kù)實(shí)時(shí)記錄和動(dòng)態(tài)反映預(yù)算項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、 實(shí)施到結(jié)束全過(guò)程的預(yù)算管理信息， 實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期管理， 提高預(yù)算管理透明度。 嚴(yán)格按照國(guó)家保密法律法規(guī)合理確定涉密預(yù)決算信息范圍， 除涉及國(guó)家秘密外， 預(yù)算項(xiàng)目預(yù)決算信息依法依規(guī)報(bào)送各級(jí)人大和向社會(huì)公開(kāi)， 全面接受立法機(jī)關(guān)和社會(huì)監(jiān)督。

（四）支出標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)合理

依據(jù)財(cái)政部門在系統(tǒng)中設(shè)置的支出標(biāo)準(zhǔn)編制項(xiàng)目預(yù)算， 沒(méi)有支出標(biāo)準(zhǔn)的要提出測(cè)算項(xiàng)目預(yù)算的暫定標(biāo)準(zhǔn)并逐步形成制度辦法，構(gòu)建形成覆蓋各類預(yù)算支出的標(biāo)準(zhǔn)體系，更好發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用。

（五）預(yù)算執(zhí)行約束有力

切實(shí)硬化預(yù)算約束，依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算生成預(yù)算指標(biāo)賬， 采用會(huì)計(jì)復(fù)式記賬法記錄和反映預(yù)算指標(biāo)在預(yù)算管理各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的來(lái)源、增減和狀態(tài)， 強(qiáng)化預(yù)算指標(biāo)對(duì)執(zhí)行的約束， 真正做到各級(jí)政府、各部門、各單位的支出以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。

二、天津市預(yù)算管理一體化改革的進(jìn)展情況

（一）基礎(chǔ)信息管理

主要規(guī)范單位信息、人員信息、資產(chǎn)信息、地方政府債務(wù)信息、支出標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效指標(biāo)、政府收支分類科目、會(huì)計(jì)科目、 政府非稅收入項(xiàng)目信息、政府采購(gòu)基礎(chǔ)信息、賬戶信息、 財(cái)政區(qū)劃等基礎(chǔ)信息的具體內(nèi)容、 管理流程和規(guī)則等。 預(yù)算管理各環(huán)節(jié)使用的基礎(chǔ)信息集中管理， 保證一體化系統(tǒng)中基礎(chǔ)信息來(lái)源的一致性，便于統(tǒng)一控制管理。

（二）項(xiàng)目庫(kù)管理

主要明確項(xiàng)目庫(kù)管理框架， 規(guī)范預(yù)算項(xiàng)目的分類以及各類項(xiàng)目的管理流程、管理規(guī)則和管理要素等。 項(xiàng)目庫(kù)常態(tài)化開(kāi)展項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作， 預(yù)算編制時(shí)從預(yù)算儲(chǔ)備項(xiàng)目中選取項(xiàng)目按順序安排， 項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中要?jiǎng)討B(tài)記錄和反映項(xiàng)目預(yù)算下達(dá)、預(yù)算調(diào)整調(diào)劑、 預(yù)算執(zhí)行等情況， 項(xiàng)目結(jié)束和終止時(shí)要予以標(biāo)記。 預(yù)算項(xiàng)目按照支出性質(zhì)和用途分為人員類項(xiàng)目、運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目、特定目標(biāo)類項(xiàng)目。人員類項(xiàng)目支出、運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目中的公用經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出對(duì)應(yīng)部門預(yù)算中的基本支出；特定目標(biāo)類項(xiàng)目支出、運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目中的其他運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目支出對(duì)應(yīng)部門預(yù)算中的項(xiàng)目支出。人員類項(xiàng)目、運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目中的公用經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目根據(jù)部門和單位有關(guān)基礎(chǔ)信息測(cè)算， 直接納入項(xiàng)目庫(kù)作為預(yù)算儲(chǔ)備項(xiàng)目； 特定目標(biāo)類項(xiàng)目、 運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目中的其他運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目由部門和單位提前研究謀劃， 經(jīng)財(cái)政部門審核通過(guò)后作為預(yù)算儲(chǔ)備項(xiàng)目。

（三）預(yù)算編制

主要規(guī)范政府預(yù)算、部門預(yù)算、 單位預(yù)算的編制原則、編制內(nèi)容、管理流程和規(guī)則。 政府預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、 社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。 一般公共預(yù)算支出總額控制一般公共預(yù)算安排的本級(jí)部門預(yù)算支出、 轉(zhuǎn)移支付預(yù)算支出和預(yù)備費(fèi)規(guī)模。 政府預(yù)算項(xiàng)目原則上和部門預(yù)算項(xiàng)目、 轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目保持一致， 暫無(wú)法分解到具體實(shí)施項(xiàng)目、實(shí)施單位、地區(qū)， 編入財(cái)政待分配項(xiàng)目并在執(zhí)行中細(xì)化分解， 保證落實(shí)到具體實(shí)施項(xiàng)目、 實(shí)施單位、地區(qū)。各級(jí)財(cái)政要按規(guī)定提前下達(dá)轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)，下級(jí)編制轉(zhuǎn)移支付預(yù)算時(shí)，原則上按照上級(jí)提前下達(dá)的預(yù)計(jì)數(shù)編列轉(zhuǎn)移支付預(yù)算收入。 部門預(yù)算反映安排給本部門及其所屬各單位的一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、 財(cái)政專戶管理資金和單位資金。 企業(yè)和執(zhí)行企業(yè)會(huì)計(jì)制度的事業(yè)單位， 原則上只編制財(cái)政撥款收支預(yù)算。 各部門預(yù)算由本部門及其所屬各單位預(yù)算組成，除應(yīng)急、救災(zāi)等事項(xiàng)外， 部門不得代編應(yīng)由所屬單位實(shí)施的預(yù)算項(xiàng)目。

（四）預(yù)算執(zhí)行

預(yù)算執(zhí)行中， 上下級(jí)政府間的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算下達(dá)、上解， 可不作為預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)， 暫由財(cái)政部門按照預(yù)算調(diào)劑事項(xiàng)處理。 嚴(yán)格預(yù)算指標(biāo)對(duì)資金支付的控制， 同時(shí)簡(jiǎn)化整合資金支付流程，構(gòu)建高效的資金支付機(jī)制。 單位在系統(tǒng)中向財(cái)政部門申請(qǐng)支付， 財(cái)政部門按照項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)賬控制支付， 系統(tǒng)對(duì)預(yù)算指標(biāo)賬控制要素及支付涉及的政府采購(gòu)合同（協(xié)議）等相關(guān)信息自動(dòng)校驗(yàn)通過(guò)后， 將支付憑證發(fā)送代理銀行直接辦理支付。 財(cái)政部門通過(guò)系統(tǒng)從單位會(huì)計(jì)賬、單位實(shí)有資金賬戶開(kāi)戶銀行或財(cái)政代管資金財(cái)政專戶開(kāi)戶銀行獲取單位資金實(shí)際收入數(shù)據(jù)，用于加強(qiáng)收入管理。單位資金支付依據(jù)單位資金支出預(yù)算在系統(tǒng)中向財(cái)政部門申請(qǐng)支付， 支付申請(qǐng)通過(guò)預(yù)算指標(biāo)賬校驗(yàn)后發(fā)送開(kāi)戶銀行辦理支付， 保證單位資金支出嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行。

三、存在問(wèn)題及成因

（一）指標(biāo)賬功能暫未生效

為真正將制度與信息系統(tǒng)深度融合， 財(cái)政部設(shè)定了預(yù)算管理指標(biāo)賬的控制規(guī)則，要求“有支必有收，收支必相等”， 如不符合上述原則， 則所有指標(biāo)均無(wú)法形成實(shí)際支出。也就是說(shuō)，所有支出必須有收入作為資金來(lái)源， 這就從源頭上杜絕了暫付款這一可能脫離人大監(jiān)管的事項(xiàng)出現(xiàn)， 進(jìn)一步規(guī)范了年度收支預(yù)算管理。 但從目前情況看， 預(yù)算指標(biāo)賬功能還在進(jìn)一步研發(fā)過(guò)程中，主要因?yàn)樨?cái)政部關(guān)于暫付款管理的制度規(guī)定尚未廢止。 杜絕暫付款雖然可以規(guī)范預(yù)算管理， 卻也徹底取消了地方政府預(yù)算的靈活性， 寬嚴(yán)之間的度需要進(jìn)一步權(quán)衡。

（二）跟蹤追溯功能尚不健全

目前， 一體化系統(tǒng)改革尚未推進(jìn)到建立跟蹤追溯功能的階段。按照原有設(shè)想，一體化系統(tǒng)應(yīng)做到對(duì)每一筆財(cái)政支出追蹤至具體的收款人和收款單位， 并對(duì)資金使用績(jī)效進(jìn)行全程監(jiān)控。 但上述功能涉及銀行賬戶管理、基層應(yīng)用接口開(kāi)發(fā)、 物聯(lián)網(wǎng)與信息實(shí)時(shí)交互功能升級(jí)等多項(xiàng)重大改革， 目前來(lái)看技術(shù)難度較大， 所需時(shí)間和人力物力較多， 需要進(jìn)一步推動(dòng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)配合。

（三）支出標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定難度大

我國(guó)各級(jí)財(cái)政的支出標(biāo)準(zhǔn)， 主要著眼于人員公用經(jīng)費(fèi)， 對(duì)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建立的重視程度和探索相對(duì)較少， 主要原因是技術(shù)難度相對(duì)較大。 不同行業(yè)、 不同地域、不同時(shí)間維度下，即使同一項(xiàng)目的支出標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)發(fā)生很大變化， 加上政府職能相對(duì)寬泛， 涉及行業(yè)和領(lǐng)域較多，項(xiàng)目構(gòu)成極為復(fù)雜。如要設(shè)立相對(duì)科學(xué)的項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)， 則需要下大力氣進(jìn)行調(diào)研和工作分析， 也需要時(shí)間和數(shù)據(jù)的積累。

（四）系統(tǒng)本身還存在一定技術(shù)缺陷

我國(guó)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)主要依托河北省、 海南省既有軟件進(jìn)行開(kāi)發(fā)升級(jí)，這兩套軟件與其他省市差異極大， 必然會(huì)帶來(lái)使用者不適應(yīng)的問(wèn)題。近期，財(cái)政部已逐步開(kāi)展web 版系統(tǒng)升級(jí)工作，目前預(yù)算基礎(chǔ)信息、項(xiàng)目庫(kù)和預(yù)算編制、 預(yù)算批復(fù)與調(diào)劑模塊已經(jīng)完成上線。 該新版系統(tǒng)在操作習(xí)慣、 數(shù)據(jù)表樣、流程設(shè)計(jì)、模塊銜接等方面與原有版本又有一定不同，必將帶來(lái)很多系統(tǒng)操作、軟件漏洞、 流程設(shè)計(jì)方面的問(wèn)題。

四、解決問(wèn)題的建議與對(duì)策

（一）建立切實(shí)生效的指標(biāo)賬控制功能

推動(dòng)從制度源頭上廢止目前關(guān)于暫付款的規(guī)定，真正將我國(guó)的支出預(yù)算規(guī)范為“收付實(shí)現(xiàn)制”， 實(shí)行嚴(yán)格的現(xiàn)金流管理， 做到有收入才有支出， 每一筆支出都有切實(shí)的資金來(lái)源， 真正杜絕消耗國(guó)庫(kù)間歇庫(kù)款和歷史存量資金安排不規(guī)范支出的問(wèn)題。強(qiáng)化各級(jí)人大監(jiān)控，將暫付款列為重點(diǎn)監(jiān)控問(wèn)題，切實(shí)保障每一筆支出都需要經(jīng)過(guò)人大審議， 將人民對(duì)財(cái)政的監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處。

（二）全面強(qiáng)化跟蹤追溯功能

嚴(yán)格落實(shí)財(cái)政部一體化業(yè)務(wù)規(guī)范要求， 對(duì)接各級(jí)編辦和組織機(jī)構(gòu)管理部門，將各部門所屬的原自收自支事業(yè)單位全部納入一體化系統(tǒng)審核范圍， 真正將部門所有收支匯編納入部門預(yù)算，為下一步統(tǒng)籌管理單位資金打好基礎(chǔ)。 按照中央下達(dá)轉(zhuǎn)移支付模式， 做好省級(jí)轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)下達(dá)和提前告知工作， 重點(diǎn)測(cè)試省級(jí)轉(zhuǎn)移支付與區(qū)級(jí)財(cái)政連通和追溯功能， 督促各地市將省級(jí)轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)及時(shí)分解下達(dá)。 同時(shí)， 嘗試通過(guò)一體化系統(tǒng)匯總各地市預(yù)算數(shù)據(jù)， 逐步實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)自動(dòng)匯編全省乃至全國(guó)預(yù)算， 進(jìn)一步提高匯編預(yù)算準(zhǔn)確性。 建立績(jī)效監(jiān)控機(jī)制， 預(yù)算執(zhí)行模塊不僅僅反映資金支出情況， 還要反映項(xiàng)目實(shí)時(shí)績(jī)效。 將資金運(yùn)轉(zhuǎn)與項(xiàng)目執(zhí)行情況建立信息交互，依托物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息平臺(tái)， 提高信息反饋的真實(shí)性和有效性。 強(qiáng)化資金流動(dòng)監(jiān)管， 對(duì)每一筆財(cái)政支出追蹤至最終的用款人， 定期抽查復(fù)核， 最大程度壓縮尋租空間。

（三）逐步探索設(shè)置項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)

采用穩(wěn)扎穩(wěn)打的方式，一方面依托一體化系統(tǒng)積累數(shù)據(jù)，統(tǒng)籌整合預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行的各項(xiàng)數(shù)據(jù)， 并與不同項(xiàng)目類型建立關(guān)聯(lián)關(guān)系，為今后探索建立分行業(yè)、分地區(qū)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。同時(shí)，選取一些延續(xù)性項(xiàng)目、 歷史基礎(chǔ)較好的項(xiàng)目、管理水平較高的項(xiàng)目，綜合分析近幾年的財(cái)務(wù)活動(dòng)和項(xiàng)目執(zhí)行情況， 先嘗試在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息化建設(shè)、辦公用房建設(shè)、 文體活動(dòng)等領(lǐng)域先出臺(tái)一部分項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)， 形成良好的示范效應(yīng)和拉動(dòng)作用。

（四）不斷提升一體化系統(tǒng)信息化水平

從目前情況看， 一體化系統(tǒng)的報(bào)表查詢模塊尚不完善， 將對(duì)編制各級(jí)支出預(yù)算明細(xì)表產(chǎn)生較大影響。 應(yīng)與軟件開(kāi)發(fā)人員積極溝通，結(jié)合個(gè)性化需求，選準(zhǔn)數(shù)據(jù)源，實(shí)施壓力測(cè)試， 確?；A(chǔ)用表數(shù)據(jù)的全面性和準(zhǔn)確性。同時(shí)， 針對(duì)目前系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)中存在的技術(shù)障礙和bug 問(wèn)題， 從業(yè)務(wù)和技術(shù)兩方面逐項(xiàng)解決， 最大限度地提升系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)流暢度， 簡(jiǎn)化系統(tǒng)操作， 提升使用體驗(yàn)和系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)效率。

（五）加大一體化改革培訓(xùn)力度

結(jié)合一體化系統(tǒng)web 版升級(jí)進(jìn)度以及推動(dòng)預(yù)算批復(fù)與調(diào)劑、 預(yù)算執(zhí)行模塊全面上線的工作安排， 繼續(xù)選取國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院為培訓(xùn)基地，組織相關(guān)部門和單位財(cái)政業(yè)務(wù)骨干進(jìn)行培訓(xùn)， 為后續(xù)工作的開(kāi)展奠定基礎(chǔ)。