魏丹丹

（重慶理工大學，重慶 400054）

伴隨著高校事業(yè)高速發(fā)展的背景下，國家非常重視教育事業(yè)的建設。2019年國家實施了《政府會計制度》，徹底明晰了高校和事業(yè)單位財務制度的區(qū)別和規(guī)則。2020年為了強化預算約束，加強對預算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度，國家頒布了新《預算法》。校內預算編制工作既要遵守新法新制度的要求，又要適應高速發(fā)展的高校建設事業(yè)的需要，亟須加以重視。

一、高校校內預算項目管理概述

（一）高校校內預算項目管理的主要內容

第一，年初預算項目編制確定校內預算總盤子。在新《預算法》不做赤字預算的制度規(guī)定下，校內年初預算項目規(guī)劃多出的經費需要使用歷年校內累計盈余的資金補足。臨時需要增加經費的地方，需要從預備費和發(fā)展專項兩個年初預算預留的經費中申請。

第二，年初預算項目安排主要分為保民生、穩(wěn)運轉和促發(fā)展三類。保民生的項目特點是和人員生活福利有關的項目，可以通過人數和標準較為準確地估算。穩(wěn)運轉的項目特點是保障部門工作開展基本的運行經費，可以通過人數和標準較為準確地估算。促發(fā)展的項目特點是高校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和方向的經費保障，比方學科建設費、高層次人才引進費、專業(yè)建設經費、科研配套經費等。

第三，年初預算項目中促發(fā)展的專項項目，可以通過二次分配給具體的項目。例如課程建設、教研教改、導師團隊、案例庫、聯合培養(yǎng)基地、專業(yè)建設費、學科建設費、科研啟動費、科研配套費等。二次分配的具體項目根據分類歸口不同的經費主管部門管理，這些專項經費都由主管部門制定了專門的經費管理辦法，跨年度項目，經費按照分年度下撥方式，年收年給，經費原則上不結轉。而重點專項項目，目前實現了春季開學財政經費一經下達，10個工作日內下達到具體執(zhí)行的項目和部門。重點專項都是財政經費到達后才二次分配，重點專項經費是財政專項經費，?？顚Ｓ?，要求當年12月關賬前支付使用完畢。

（二）加強高校校內預算項目管理的現實意義

第一，加強高校校內預算項目管理有利于更好地實現高校發(fā)展規(guī)劃。校內預算項目分類管理，一方面可以清晰地分辨出來哪些錢不能少，例如一方面可以清晰地明白整個學校的運行需要多少經費保障，例如穩(wěn)運轉的項目；另一方面可以清晰地明確出來還有多少錢可以用來投入發(fā)展。從全局來看，例如學科建設中某個學科投入太多，而其他學科又支持不夠?；蚴菍W科建設過程，完全沒有基礎建設開支，違背了高校發(fā)展規(guī)劃等等情況。

第二，加強高校校內預算項目管理有利于項目全過程管理理念更好的落實。之前經費按照部門管理，沒有按照項目負責人方式管理。財務人員只有在報賬的時候，才知道某個學院做了什么項目。因為經費已經先使用了，所以財務人員經常出現被迫的報銷經費和被迫調整預算的情況?，F在提倡通過貫徹項目全過程管理理念，項目負責人申報項目的時候，編制項目預算，需要報財務處審核，如果是財政專項還需要經過財務處上報教委，這樣財務工作人員就比較了解項目的背景、項目目標、項目概況及項目績效等情況。項目按照預算進行使用，遇到需要調整預算的情況，經過財務處審核。最后項目結題的時候，需要項目績效評價，財務處可以根據項目明細賬及經費執(zhí)行情況，提供財務數據分析。只有各個職能部門通力合作，都真切地參與進去，才能力往一處使，實現項目經費使用的最大效益。

第三，加強高校校內預算項目管理有利于校內預算更加貼合校外預算。目前高校預算正在快速地轉變思維，正由“校外預算是向教委要錢的思維”，向“校外預算是反映高考發(fā)展規(guī)劃的實際落地支出”轉變。由于校外預算編制時間是上一年的10-11月，而實際校內預算下達時間是年初1月8日，這使得兩本預算天然就會產生差距。往年財政專項經費校內預算是需要結轉下年的，而校外預算一般不辦理結轉，以資金置換的方式使用完畢財政資金。再加上上年結轉的其他項目資金，就使得校內預算大于校外預算。為了使校內預算與校外預算最大程度地貼合，不做赤字預算，校外預算也需要編制上年結轉項目，并使用事業(yè)基金彌補財政收入和事業(yè)收入的不足。只有資金按項目管理起來，才能更好地發(fā)現和解決校內校外預算不一致的問題。

二、高校校內預算項目管理存在的主要問題

（一）預算編制與實際執(zhí)行存在差異，存在錢等項目或項目等錢的情況

首先，對于校外預算的非重點專項項目，有些對應兩個及以上校內預算部門。而校外預算體現是一個項目，校內預算為了方便管理和使用拆分出了兩個項目。但是校外編制預算的時候，則是各個部門各自編制，最后由財務處做機械的加合提交。但是時間緊任務重，往往無奈整合。這就使得預算項目天然存在預算和執(zhí)行上的差異。

其次，校外預算通常編制時間提前5個月，由各部門辦公室工作人員負責編制，但是具體執(zhí)行是第二年，通常項目負責人是專業(yè)的技術人員，與預算編制人員不是同一人。編制預算往往有應付工作的情緒，沒有意識到預算工作的重要性。

最后，項目負責人在申報項目的時候，沒有預計到財政資金遲遲不到位，項目已經開展實施。甚至有時設備已經采購使用，拖欠第三方設備資金，第三方出于對高校的信任，容忍了沒有按合同時間支付的情況。有的項目負責人項目比較多，使用其他項目資金支付這個項目的經費，來緩解資金緊張的局面。上述情況會造成資金使用與項目之間的混亂。

（二）項目的財政資金與配套資金無法區(qū)分，導致教委審計困難的情況

2021年以前財政重點專項項目，有些需要高校1：1配套安排資金，尤其一些教研教改項目。比方市級一流專業(yè)建設項目，一個專業(yè)教委3年內資金下達200萬，要求高校配套200萬。對于市級一流專業(yè)建設的經費主管部門教務處來說，認為這個專業(yè)就擁有了400萬的建設經費。因此對于這個專業(yè)只設置了一個項目，就是市級一流專業(yè)建設項目-A專業(yè)。但是財政資金分三年下達，總計200萬，校內還要配套200萬。這就給高校很多空間操作。該如何操作才能符合審計要求呢？比方，2019年-2021年A專業(yè)財政資金下達100萬，50萬，50萬。這三年的財政資金按要求應該年收年給，但是又會擔憂在教委審計時，2019年的100萬還沒有花完，項目負責人說財務處把錢收走了，沒有辦法完成項目任務。但都2022年了，實際2019年，2021年的財政資金早就沒有了，都變成校內資金在支撐這些跨年度的財政項目。而且這個市級一流專業(yè)建設項目上的余額，分不清楚哪些是財政資金，哪些是配套資金，甚至花費的每一筆錢都分不清楚資金來源。

再有一種情況，由于經費主管部門更換了工作負責人，新接手的工作人員不了解以前的情況。為了對自己經手的工作負責，只好等到新項目的款項到達后再統(tǒng)一進行立項。但是財務處工作人員并不了解這個項目曾經是跨年度項目，而且由于很多項目的項目名稱都很相似。這就會出現當上級部門要檢查某類項目的經費執(zhí)行情況時，大家滿系統(tǒng)的找項目，分析這個項目到底是不是某類文件的項目，給財務工作人員與項目管理部門造成了很大的工作困擾。

（三）跨年度項目上年經費結轉過大，存在一定財務風險

項目的任務書往往已制定就是3到5年的項目，確實項目任務的執(zhí)行需要一個周期，但是高校資金來源都是年收年給的。這就造成校內預算上年結轉部分沒有資金來源。為了使上年結轉金額保持在財務安全的范圍內，校內預算控制了部分學科建設項目和教研教改項目經費下達的使用時長，要求經費分年度下撥，同時要求年收年給。但是對于一些人才引進項目，比方科研啟動金等由于人才引進時簽署了用工合同，仍舊保障5年的長期使用年限。

（四）經費主管部門二次分配經費后，缺乏后續(xù)管控

經費主管部門把大量的精力花費在申報項目的審核批準上，而對于二次分配后的子項目的執(zhí)行情況，并沒有精力后續(xù)跟進。比方，很多子項目經費執(zhí)行情況不好，年年申請結轉。比方，很多子項目一次性撥款到位，到底能不能按任務書完成，經費主管部門已無力控制。比方，很多子項目設定的績效指標非常低，或是明知道設置這種指標一定會實現。項目績效指標的設定和執(zhí)行沒有第三方機構進行客觀的監(jiān)督，容易出現虎頭蛇尾的情況。

（五）預算項目績效管理不嚴格

項目績效管理指標編制不科學。通常項目績效指標的編制人員沒有接受專業(yè)培訓學習，不了解各級指標代表的意義，在編制績效指標時存在想當然的情況。一方面，項目績效管理由哪個部門牽頭，哪些部門配合，權責劃分不明確，存在推諉情況。另一方面，一些廋狗類型的老項目，各種原因不能砍下去；一些金牛類型的好項目，又得不到后續(xù)資金的大力支持；明星類等待好好培育的項目，又爭先恐后；有問題的項目，相關問題又長期得不到有效解決，導致項目建設停滯不前。這就使得預算項目的績效管理流于形式，難以落實。

三、優(yōu)化高校校內預算項目管理的具體建議

（一）逐級建立項目庫，解決錢等項目或項目等錢的情形

預算編制與實際執(zhí)行當中存在差異，在所難免。但是可以盡量避免錢等項目或項目找錢的情形。目前教委也在積極推動預算一體化系統(tǒng)的項目庫建設。項目庫建設中提到了為項目排序，資金優(yōu)先保障排位靠前的項目。教委的預算一體化系統(tǒng)里的項目，應該是校內很多項目選出來需要優(yōu)先執(zhí)行的。因此教委預算一體化系統(tǒng)里的項目是校內項目庫評選出來的結果。當然，不是所有的項目都參與項目庫競爭，保民生和穩(wěn)運轉項目主要是保障工資福利工作的正常運行應該不參與競爭，而促發(fā)展的項目則應該拿出來參與項目庫建設。這是第一個級別的項目庫建設，直接對接校外預算。

另外，高校校內預算管理部門還需要建立部門項目庫，例如各經費主管部門建立主管經費的項目庫、教改項目庫、學科建設項目等，資金優(yōu)先保障排序靠前的項目。這個級別的項目庫建設，保障的是二次分配項目資金合理安排，是校內申報的項目，可以選出執(zhí)行情況好的項目，進行校外申報。因此，校內部門項目庫的建設是校外項目庫的基礎。

（二）項目的財政資金與配套資金單獨立項，解決無法區(qū)分資金性質審計困難的情況

對于2021年以前申報的項目，文件要求配套。但是之后申報的項目，要求配套的情況越來越少。主要是校內往往沒有足夠的自有資金支持配套。對于文件要求配套的項目，根據資金來源的不同，分別設立新的項目，而且按年度不同，分別立項。就是每年一個新項目，解決了跨年度資金來源，審計時不知道哪一筆是哪一年份的問題。財政資金和配套項目分別新立項，解決了配套資金與財政資金混用問題，這樣既方便了審計又方便了查賬。

（三）分年度下達預算，解決跨年度項目上年結轉和本年預算經費管理問題

對于跨年度的項目，無論是財政資金項目還是自有資金項目，都要求分年度下達預算。已明確年收入年給的項目，可以使用同一個項目號給預算。類似財政資金項目，需要上年結轉的，則是分年度下達預算，每年一個新的項目號。這樣既可以壓縮上年結轉的額度，又能極大限度地給每個項目找到一一對應的資金來源，縮小校內預算赤字。

（四）使用全面預算網母子項目關聯，實現管理部門動態(tài)掌握母子項目執(zhí)行情況

對于經費主管部門，需要及時準確地掌握二次分配下去的項目執(zhí)行情況，方便抓項目績效考核管理。校內全面預算網開通項目關聯關系，授予經費主管部門二次分配子項目的查詢權限，就可以實現查詢母項目的二次分配情況和查詢子項目的預算執(zhí)行情況。

（五）逐級建立項目績效管理體系，明確績效管理內容和細化績效管理范圍

對于經費主管部門，在項目負責人申報項目的時候，就需要明確項目的績效管理指標，明確哪些內容是績效考核的內容，例如要求教改類項目，要求至少發(fā)1篇論文等，還可以明確達標項目可以達到剩余百分之多少的項目經費支持等。并且要明確說明怎么進行績效考核，例如什么時候、由誰組織誰參加評審會等具體標準。

綜上所述，高校采用預算項目管理方式，理順項目庫管理流程，區(qū)分資金來源和使用年度分別立項，構建經費二次分配母子項目關聯體系，通過全面預算績效管理模式，提升資金使用科學性和效率性。優(yōu)化高等學校校內可支配資金的二次分配方式，必須依靠各級項目庫的建設，力求高校財力安排緊隨高校發(fā)展規(guī)劃的指揮棒，砥礪前行。切實抓好項目績效評價管理，減少項目資金固化，大刀闊斧地收回一些高投入低產出的項目，并有效盤活沉淀資金，積極穩(wěn)妥集中財力辦大事，使校內預算項目安排貼合高校事業(yè)發(fā)展需要。