代秀霞 中國國際貿易促進委員會莒南縣委員會

引言

行政事業(yè)單位的部門預算是本單位開展具體行政管理和公共服務業(yè)務并實現部門功能與目標的主要保障，也是單位年度內計劃完成的事業(yè)計劃和工作任務的貨幣表現，為財政部門組織收入、控制支出提供了主要依據。行政事業(yè)單位預算管理直接關系到地方政府行政職能的實現和經濟事業(yè)發(fā)展，加強行政事業(yè)單位預算績效目標管理成為一個重要舉措，也是當前較為重要的研究課題。

一、概念解析

在財務預算管理中融入績效的思想，并在實踐中形成了預算績效管理，績效考評所設定的目標、評價和結果被納入預算編制與執(zhí)行的整個流程之中，可以有效提高預算管理質量，同時也促進了績效管理的提升。為此，要對預算績效管理涉及的相關概念進行必要的梳理。

（一）預算

行政事業(yè)單位的預算活動，本質是一種收支計劃，其制定收支計劃的基礎資料來源于上一年度的收支情況和部門業(yè)務開展與發(fā)展的實際需求。在過去很長一段時間里，預算的功能定位被限制為控制支出的手段，而這顯然不足以全面發(fā)揮預算效果，新時期，預算的定位越來越清晰，作用越來越重要，預算被普遍認為是一種“將資源最大限度利用，使其獲得最離的投入產出率，并獲得最佳收益的一種方式”。預算的核心內容包括收入預算和支出預算，由財政部門和行政事業(yè)單位共同組成預算體系結構，其最基礎的功能就是資源配置，以達到效益最大化的目的。隨著社會的發(fā)展，行政事業(yè)單位所需要處理的事務越來越復雜，預算的功能逐漸豐富起來，調節(jié)收支功能、控制支出功能、約束并規(guī)范財務行為、激勵人的功能等都成為左右預算績效管理成效的重要功能，但前述多種功能的實現必須建立起完整的績效指標體系，為各種行為、功能進行全面評價。

（二）預算績效

預算績效是指預算資金所達到的產出和結果，即行政事業(yè)單位需要先確定一個想要完成的目標，并結合單位業(yè)務開展的需要預測為完成目標可能需要投入的資金。需要明確績效是指個人在特定工作集體中通過自己一系列與集體工作相關的行為所達成的結果，包括效果、效率和效益，且這個結果與集體工作的目標有直接關系，否則不能被認定為績效。效果是指行政事業(yè)單位利用預算資金開展的管理和服務活動所產生的各種社會反應；效率是指行政事業(yè)單位活動所消耗的資源與產生效果的比率，可以用來分析和反映單位使用財政資金所發(fā)揮的潛力；效益則是投入產出比，即行政事業(yè)單位預定目標實現了多少、經濟利益在具體行政管理與服務中所實現的結果如何。

（三）預算績效管理

預算績效管理是針對行政事業(yè)單位財政資金使用情況進行的全面綜合管理活動：在預算年度內，通過政府預算效率、效果、服務質量和公眾滿意度等等一些其他方面的信息收集、綜合科學評價體系進行具體的量化，然后，在適當的績效評估方法的幫助下，對政府的投入，對預算管理過程中的產出、結果及由此產生的績效進行科學、公正、客觀、全面的評價，并從中得出結論，指導今后工作實踐，目的在于提高行政事業(yè)單位公共管理和服務的質量，增加公共福利。

二、行政事業(yè)單位預算績效管理的主要模式

（一）單式預算

單式預算是一種傳統(tǒng)的預算形式，它不對一個預算年度的各項財政收支計劃進行分類，而是統(tǒng)一一個總預算期間的所有收支。準備單式預算的方法很簡單，將財政收入和財政支出在預算表上分開收集，以便清晰地表達財政收支狀況，使用者可以清楚地知道政府財政收支是否平衡，有利于節(jié)約行政支出。但隨著社會發(fā)展，公共管理和服務的范圍和類別持續(xù)擴大，行政事業(yè)單位需要干預的社會事務也越來越多，單式預算無法適應社會高速發(fā)展對財政收支按照經濟性質進行分列的需要，也不利于財政資源的合理配置，提供的信息全面性不足，參考價值越來越低。

（二）復式預算

復式預算是一種通過兩個或兩個以上表格來反映政府財政收集計劃的預算形式，既反映財政預算資金的使用方向和流量，也反映使用資金的性質與收入支出的結構，是一種全面的預算績效管理模式。與單式預算模式相比，復式預算更加科學，能夠緊密地與國民經濟結構聯(lián)系起來，有利于行政事業(yè)單位從宏觀層面對財政資金及其他公共資源進行調控。但在實踐中由于復式預算打破了預算的整體性，對管理提出了更好的要求，就預算績效目標的實現而言，其存在的不可控因素相對較多，需要投入較多的技術力量和人力資源以實現既定目標。

（三）分項排列預算

分項排列預算，顧名思義就是根據特定行政管理或服務目標來確定其資金需求、來源與支出，“?？顚Ｓ谩笔瞧渥顬轱@著的特點，當前我國行政事業(yè)單位預算績效管理模式與之大體相近，但有區(qū)別。通常情況下，分項排列預算模式采取總科目、一級科目、二級科目、明細科目等組織形式來對行政事業(yè)單位預算資金進行分配，其最大優(yōu)勢就是簡便明了、清晰具體，便于使用人或管理人全面了解單位財政資金狀況。結合我國行政事業(yè)單位預算績效管理實踐來看，分項排列預算模式存在的缺點也極為明顯：一是核算方式不利于對行政事業(yè)單位支出進行總量控制，一些非必要項目支出造成財政資金的浪費；二是此種模式下對不同項目執(zhí)行預算管理需要的人員較多，容易造成行政事業(yè)單位出現冗員的情況。

（四）零基預算

零基預算是一種建立在綜合平衡基礎上的一種預算編制方法，在編制成本預算時不考慮項目本身和上一預算年度發(fā)生的費用數額，將過去的所有預算支出定為零，并分類考慮，根據實際可能遇到的實際需求和情況，以及預算期間發(fā)生費用的情況和是否符合支出標準，進行項目支出預算編制。此種模式下可以對有限資源進行科學配置，對沒有效益的、不符合行政事業(yè)單位工作需求的項目予以排除，將財政資金合理分配到具有較大效益的項目上，不以過往經驗為參考，而是重新評估項目，可以做到因時制宜、因地制宜，符合政府行政管理和公共服務的價值追求。

三、行政事業(yè)單位預算績效目標管理存在的問題及原因

（一）行政事業(yè)單位預算績效目標管理存在的問題

預算績效目標管理的質量和水平直接左右著行政事業(yè)單位內部治理效果與外部行政效益。高質量的預算績效目標管理對內可以提高管理水平和治理成效，嚴格控制財政資金的支取，確保財政資金“取之于民，用之于民”；同樣高質量的管理對外可以樹立良好的政府形象，以有限的財政資金投入達到公共服務質量和水平的提高是做到“權為民所用，利為民所謀”的關鍵舉措。對當前行政事業(yè)單位預算績效目標管理工作進行研究發(fā)現存在著以下問題：

一是預算績效評價質量不高，預算績效目標管理的根基不穩(wěn)。行政事業(yè)單位預算績效評價質量普遍不高，作為預算績效目標管理的根基和核心，對整個單位工作的開展都有影響，主要問題表現形式有兩個：預算績效目標設定不合理、預算績效評價報告完整有效性不足。行政事業(yè)單位對預算績效目標的設定未能結合自身預算安排的內容、數量和效果，對單位職能和發(fā)展規(guī)劃考量不足，對成本和效益分析不全，導致目標設定不科學、不實際。對行政事業(yè)單位預算績效評價報告分析發(fā)現，大多數評價報告中只有項目基本情況、績效評價組織實施情況和績效評價結論等內容，缺少針對實際問題的對策建議，不符合預算績效評價報告完整有效性的要求。

二是預算績效評價結果應用不科學，預算績效目標管理體系不健全?？茖W準確的預算績效評價可以產生大量有用信息，而行政事業(yè)單位普遍存在著對預算績效評價結果應用不全面、不科學的情況。第一個問題是預算績效評價結果的“加工”使用，為了實現本單位預算績效評價結果為優(yōu)良的目的，選擇性地使用上一年度的數據；第二個問題是預算績效評價屬于事后評價，應用的滯后性問題無法解決；第三個問題是行政事業(yè)單位缺乏預算績效評價經驗，對結果的深入分析、研判和應用不足。

三是預算績效評價指標不科學，預算績效目標管理機制乏力。不同類別的行政事業(yè)單位在提供行政執(zhí)法和公共管理服務的職能上有分工，來自財政撥款的預算管理也不可能完全統(tǒng)一，預算績效評價有共性也有個性，但現狀是共性指標簡單易操作，個性指標設置不科學，致使評級結果的應用不夠理想。

（二）行政事業(yè)單位預算績效目標管理存在問題的原因分析

第一，行政事業(yè)單位預算績效評價數據收集相對困難，導致預算績效目標管理的基礎不牢靠。一是行政事業(yè)單位績效評價數據來源有限且分散，收集困難；二是行政事業(yè)單位預算績效評價數據信息化管理水平不高，數據處理不夠科學高效。

第二，部分行政事業(yè)單位未能嚴格按照法定程序和流程開展預算績效評價工作，預算績效目標管理工作容易陷入混亂。雖然行政事業(yè)單位的預算績效評價包括了事前編審、事中執(zhí)行和事后應用的全部過程，但為了獲得更優(yōu)良的績效評價報告，具體操作流程中存在前后倒置、事后補充等現象。

第三，行政事業(yè)單位預算績效評價指標不夠科學細化、評價標準不夠合理可行，預算管理人員在具體執(zhí)行工作中容易陷入“無據可依”“進退兩難”的境地，依據既定的預算績效評價指標和標準無法進行全過程監(jiān)管，難以滿足跟蹤管控需求，預算績效目標管理工作容易陷入被動。

四、優(yōu)化行政事業(yè)單位預算績效目標管理的對策

（一）持續(xù)完善行政事業(yè)單位預算績效目標管理制度體系建設

首先，要完善行政事業(yè)單位預算績效評價體系。第一，嚴格按照國家制定的預算管理制度、規(guī)范進行精細化的預算編制制定，結合地區(qū)發(fā)展需求、事業(yè)單位業(yè)務活動特點等對績效考核指標進行量化，制定科學、合理、完備的指標評價體系以便形成更加規(guī)范、約束力更強的體制機制。第二，構建全過程監(jiān)管的行政事業(yè)單位結構性預算績效管理制度。將行政事業(yè)單位的功能定位、戰(zhàn)略發(fā)展、預算項目等進行分解并制定不同層級的績效目標以指導工作的開展，明確單位內部責任分工，實現全面、全過程的監(jiān)管。

其次，要健全行政事業(yè)單位預算績效指標體系動態(tài)調整機制，促進預算績效評價指標更加細化量化，增強預算單位之間的可比可測性。根據部門工作性質和內容的不同，在共性評價指標基礎上制定個性評價指標，尤其是對階段性業(yè)務工作的評價要保持動態(tài)均衡，根據業(yè)務活動開展及完成情況進行綜合評價，力圖建立起更加科學嚴密、公平公正的評價指標體系，實現內部調節(jié)、控制、激勵和約束功能。

（二）全面提升行政事業(yè)單位預算績效目標管理人才隊伍素質

一是強化行政事業(yè)單位預算績效評價理念和意識，包括單位主要負責人、部門負責人以及普通工作人員都要樹立全新的預算管理意識。第一，要求行政事業(yè)單位全員轉變思想認識，建立以預算結果為導向的預算管理理念，不再局限于簡單的資金分配工作，制定科學合理的行政事業(yè)單位預算績效評價指標體系，將績效評價理念融入預算執(zhí)行的各個階段。第二，要把“重結果、講實效”作為預算績效評價的出發(fā)點，全面加強單位內部預算績效評價工作的推廣，為預算部門工作構建起外部環(huán)境監(jiān)督機制，促使其選取合理的預算績效指標，進一步提高行政事業(yè)單位資金使用效益。

二是要加強預算績效評價專業(yè)人才的引進和培養(yǎng)。第一，持續(xù)引進預算管績效評價方面的專業(yè)技術人才，行政事業(yè)單位必須清醒地認識到專業(yè)化復合型財務人才是推動單位工作高質量發(fā)展的基礎，必須制定既具有可操作性又具有發(fā)展前瞻性的人才引進策略。第二，人才引進是基礎，人才培養(yǎng)是關鍵，必須要對已經建立的財務人才團隊建立體系嚴密、科學高效的培養(yǎng)機制，通過多種渠道、方式來為財務人員的繼續(xù)學習提供支持，尤其注重對預算工作的全面培訓，不斷提升和增強財務人員的預算管理意識和水平。

（三）加強行政事業(yè)單位預算績效目標管理工作的信息化建設

現代信息技術的應用已經成為預算績效目標管理工作繞不開的環(huán)節(jié)，對大體量財務數據信息的綜合分析、研判和利用都離不開信息技術的支持，對行政事業(yè)單位預算績效目標管理而言，推進信息化建設勢在必行。首先要求政府財政部門要結合當前財政資金管理使用的實際需求開發(fā)升級預算績效管理系統(tǒng)，為各部門預算資金的同步申報、同步審核提供便利，實現線上審核預算績效管理。其次要求行政事業(yè)單位建立內部信息化管理系統(tǒng)，通過技術手段來加強對單位內部預算資金使用的全過程監(jiān)管，對階段性預算績效進行測算和評價，利用評價結果來優(yōu)化管理。最后，利用信息化建設能夠實現行政事業(yè)單位預算績效評價的橫向對比和縱向比較，橫向對比是在科學的評價指標體系下對不同行政事業(yè)單位進行的評比，縱向比較則是本單位不同年度績效評價的對比，如此一來，可以更加準確、全面、立體地對行政事業(yè)單位預算績效目標管理工作進行科學評價。

結語

行政事業(yè)單位在國家治理中發(fā)揮著重要功能和作用，必須要在有限的財政資金支持下推進預算績效目標管理工作，在優(yōu)化單位內部控制的同時推動地方財政支出結構的優(yōu)化，不斷提高行政事業(yè)單位的公共服務質量及其覆蓋面，更好地發(fā)揮為人民服務的重要政府職責。