徐 潔

(南京財(cái)經(jīng)大學(xué)，江蘇 南京 210023)

一、引言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，政府公共支出逐年增加，如何進(jìn)一步提高財(cái)政資金的使用效益，已成為大家關(guān)心的問(wèn)題。為了更好地調(diào)節(jié)財(cái)政資金的分配、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，部門預(yù)算績(jī)效管理被提上議事日程，而績(jī)效評(píng)價(jià)作為績(jī)效管理的核心部分則被寄予重任?？?jī)效自評(píng)作為績(jī)效評(píng)價(jià)的主要組織形式之一，相較于外部評(píng)價(jià)更側(cè)重于績(jī)效目標(biāo)完成情況的自我檢驗(yàn)，由于自評(píng)價(jià)中預(yù)算單位是自評(píng)主體，因而可以更好地掌握評(píng)價(jià)對(duì)象和組織管理等情況，提高資金使用的效率。

各部門單位通過(guò)運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)Ρ静块T單位的財(cái)政資金投入、管理、產(chǎn)出、效果進(jìn)行自我檢驗(yàn)式的績(jī)效評(píng)價(jià)，來(lái)達(dá)到提高財(cái)政資金未來(lái)使用效率的目標(biāo)。通過(guò)對(duì)部門財(cái)政資金自評(píng)價(jià)體系等方面的研究，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)、提升績(jī)效管理水平、推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果有效應(yīng)用，將對(duì)完善公共財(cái)政體系、合理安排預(yù)算、優(yōu)化資源配置等方面提供重要決策依據(jù)，從而進(jìn)一步促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?；诖?，對(duì)部門財(cái)政資金自評(píng)價(jià)工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，并提出政策建議，對(duì)推進(jìn)績(jī)效自評(píng)價(jià)工作，具有較大的理論與實(shí)踐意義。

二、國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

20世紀(jì)90年代預(yù)算績(jī)效管理理念傳入我國(guó)后，我國(guó)經(jīng)歷了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)、全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理兩個(gè)階段，目前已邁入全面實(shí)施績(jī)效管理階段。第一階段我國(guó)開啟了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的試點(diǎn)工作，一些省級(jí)財(cái)政部門設(shè)立了績(jī)效管理處，并開展了對(duì)一些重點(diǎn)項(xiàng)目支出的事后評(píng)價(jià)，但還未形成部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。第二階段構(gòu)建了涵蓋各級(jí)政府、所有部門、所有資金的預(yù)算績(jī)效管理格局，以績(jī)效目標(biāo)為主的績(jī)效評(píng)價(jià)體系和全流程的部門預(yù)算管理制度體系也已經(jīng)建立。在此階段，中央財(cái)政部門已經(jīng)開啟了部門的自評(píng)價(jià)工作，?關(guān)于開展中央部門項(xiàng)目支出績(jī)效自評(píng)工作的通知?為今后實(shí)施部門自評(píng)價(jià)奠定了基礎(chǔ)。第三階段則全面開啟了部門自評(píng)價(jià)工作，就目前的實(shí)施情況而言，部門自評(píng)價(jià)呈現(xiàn)以下兩個(gè)特點(diǎn)。第一，部門項(xiàng)目自評(píng)價(jià)工作趨于成熟。首先是各省市均出臺(tái)了相應(yīng)的自評(píng)價(jià)管理辦法，且各部門也加大了對(duì)自評(píng)價(jià)工作的培訓(xùn)力度，評(píng)價(jià)工作呈現(xiàn)流程化、規(guī)范化、制度化。其次，作為績(jī)效評(píng)價(jià)工作的核心——指標(biāo)體系得到初步完善，從一些省市所公布的自評(píng)價(jià)報(bào)告來(lái)看，指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)能夠圍繞項(xiàng)目的特點(diǎn)展開，且涵蓋了投入、運(yùn)作、產(chǎn)出、效果四個(gè)階段，將經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性、公平性等原則貫穿其中。第二，部門整體支出自評(píng)價(jià)工作尚在探索中。由于部門目標(biāo)比項(xiàng)目目標(biāo)更加綜合，且部門的預(yù)期產(chǎn)出也更難以細(xì)化衡量，使得部門整體績(jī)效自評(píng)價(jià)工作難度高于項(xiàng)目自評(píng)價(jià)工作。

許多省市都在探索部門整體支出的目標(biāo)設(shè)定和與之相匹配的指標(biāo)體系，在部門內(nèi)部管理上，設(shè)計(jì)共性指標(biāo)相對(duì)容易，而在部門履職的個(gè)性指標(biāo)設(shè)計(jì)上則相對(duì)困難，原因在于不同部門的職能、年度任務(wù)、產(chǎn)出形式等均不相同，即使是省市之間的類似部門也不完全相同。二十多年的實(shí)踐探索，我國(guó)已取得諸多成就和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但仍然存在許多問(wèn)題待解決，應(yīng)分析在部門自評(píng)價(jià)上存在的問(wèn)題并提出相應(yīng)建議，助推全面預(yù)算績(jī)效管理的發(fā)展。

三、部門財(cái)政資金自評(píng)價(jià)體系存在的問(wèn)題

(一)績(jī)效自評(píng)價(jià)科學(xué)性不足

1.觀察視角不全

通過(guò)對(duì)省級(jí)的部門績(jī)效自評(píng)報(bào)告進(jìn)行研究，我們可發(fā)現(xiàn)目前績(jī)效自評(píng)主要還停留在項(xiàng)目的支出上，針對(duì)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、稅收政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域性政策的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)還不多。隨著財(cái)政支出規(guī)模的不斷擴(kuò)大，應(yīng)該統(tǒng)籌部門的整體支出，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。隨著績(jī)效評(píng)價(jià)在全國(guó)如火如荼地展開，各部門績(jī)效自評(píng)已經(jīng)得到了積極探索，但是其目前重點(diǎn)還在自評(píng)和重點(diǎn)評(píng)價(jià)，績(jī)效跟蹤和評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用兩個(gè)環(huán)節(jié)還比較薄弱，導(dǎo)致不能對(duì)預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)的偏差進(jìn)行及時(shí)糾正。

2.績(jī)效自評(píng)價(jià)結(jié)果的質(zhì)量參差不齊

有關(guān)部門在進(jìn)行各個(gè)部門具體評(píng)價(jià)時(shí)，一般會(huì)采取一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)保持不動(dòng)，只對(duì)三級(jí)指標(biāo)要結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)行細(xì)化，特別是項(xiàng)目實(shí)施效益指標(biāo)要根據(jù)項(xiàng)目情況分別進(jìn)行設(shè)置。但是一級(jí)二級(jí)指標(biāo)并不具有普遍適應(yīng)性，在各個(gè)地方各個(gè)項(xiàng)目具有差異性的時(shí)候，會(huì)使評(píng)價(jià)結(jié)果相似且有失規(guī)范性。不能有效使用績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)成為量化工具。在選取評(píng)價(jià)依據(jù)的時(shí)候，預(yù)算部門也會(huì)更傾向于選擇對(duì)自己有利的評(píng)價(jià)依據(jù)，有可能這些被選取的評(píng)價(jià)依據(jù)并不是表現(xiàn)項(xiàng)目結(jié)果的最好的選擇，使得評(píng)價(jià)結(jié)果的可靠性有待考量。評(píng)價(jià)結(jié)果不能真實(shí)有效反映出問(wèn)題使績(jī)效自評(píng)報(bào)告失去參考性，這項(xiàng)工作的展開也沒(méi)有意義。

(二)財(cái)政資金績(jī)效自評(píng)價(jià)工作定位存在偏差

預(yù)算績(jī)效管理與業(yè)務(wù)管理屬于不同性質(zhì)的管理范疇。業(yè)務(wù)管理側(cè)重業(yè)務(wù)活動(dòng)的產(chǎn)出和效果，追求業(yè)務(wù)的執(zhí)行力和公信力；預(yù)算績(jī)效管理側(cè)重資金的投入、管理及產(chǎn)出，經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性是其主要訴求，兩者關(guān)注的重點(diǎn)、評(píng)價(jià)路徑及方法存在較大差異，有些部門做財(cái)政資金績(jī)效自評(píng)價(jià)時(shí)出現(xiàn)了關(guān)注點(diǎn)的偏離。

有些部門對(duì)財(cái)政資金績(jī)效自評(píng)價(jià)的性質(zhì)定位不清，將財(cái)政資金績(jī)效自評(píng)價(jià)等同于部門財(cái)務(wù)管理合規(guī)性的匯報(bào)，績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告變成了對(duì)部門財(cái)務(wù)檢查與年度工作總結(jié)的匯報(bào)材料。組織人事績(jī)效管理重點(diǎn)關(guān)注團(tuán)隊(duì)和個(gè)體在組織中履行法定職責(zé)和完成工作任務(wù)的行為、能力和結(jié)果。而財(cái)政資金績(jī)效自評(píng)價(jià)報(bào)告重點(diǎn)關(guān)注部門自身建立的財(cái)政資金各項(xiàng)績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)，并披露財(cái)政資金績(jī)效完成情況，兩者評(píng)價(jià)的邏輯起點(diǎn)存在較大差別，有些部門對(duì)兩項(xiàng)工作邊界界定不清晰。

(三)自我評(píng)價(jià)偏高

通過(guò)總結(jié)績(jī)效自評(píng)價(jià)報(bào)告可看出，績(jī)效自評(píng)報(bào)告評(píng)分在90分以上的項(xiàng)目數(shù)占比達(dá)到90%以上，說(shuō)明預(yù)算部門對(duì)本部門的工作還是相對(duì)滿意的。但從另一個(gè)方面說(shuō)明，績(jī)效自評(píng)缺少一定的客觀性，預(yù)算部門為了交出較好的成績(jī)反饋給上級(jí)政府，在自我評(píng)價(jià)會(huì)選擇對(duì)自己有利的評(píng)價(jià)依據(jù)從而使評(píng)價(jià)結(jié)果評(píng)分偏高。另外評(píng)價(jià)過(guò)高對(duì)于預(yù)算部門也有不利的影響，較高的自我評(píng)價(jià)會(huì)使得預(yù)算部門陷入自我滿足陷阱，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)在財(cái)政資金支出項(xiàng)目上存在的不足，從而不能及時(shí)解決問(wèn)題，提高資金利用效率。

(四)績(jī)效自評(píng)問(wèn)責(zé)機(jī)制尚未形成

在實(shí)際工作中，由于缺乏具體的法規(guī)依據(jù)和詳盡的操作辦法，使得中發(fā)〔2018〕34號(hào)文中提出的要將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與問(wèn)責(zé)機(jī)制掛鉤這一要求還難以落到實(shí)處。從調(diào)研的情況看，也還未發(fā)現(xiàn)因預(yù)算資金使用績(jī)效不佳而被問(wèn)責(zé)的案例?？?jī)效自評(píng)存在相同問(wèn)題，因?yàn)槿狈?wèn)責(zé)機(jī)制，績(jī)效自評(píng)的部門缺乏來(lái)自上級(jí)部門的問(wèn)責(zé)壓力，使得績(jī)效自評(píng)不能完全實(shí)現(xiàn)設(shè)立初衷。同時(shí)缺乏明確的權(quán)責(zé)關(guān)系，也讓責(zé)任限定較為模糊，當(dāng)失責(zé)情況發(fā)生時(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象，不利于項(xiàng)目管理的改進(jìn)。

(五)自評(píng)價(jià)專業(yè)人才缺失

財(cái)政資金績(jī)效自評(píng)工作是融入績(jī)效預(yù)算理念的財(cái)政實(shí)操業(yè)務(wù)，必須由對(duì)財(cái)政資金績(jī)效既有一定的認(rèn)知，又具備財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)操能力的部門業(yè)務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)技能人才完成，但實(shí)踐中部門財(cái)政資金績(jī)效自評(píng)價(jià)多由部門單位財(cái)務(wù)管理人員完成，導(dǎo)致自評(píng)價(jià)報(bào)告的質(zhì)量不高。

四、提升部門財(cái)政資金自評(píng)價(jià)體系的相關(guān)建議

(一)加快構(gòu)建“全過(guò)程、全方位、全覆蓋”的預(yù)算管理體系

首先，應(yīng)加強(qiáng)績(jī)效跟蹤和評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用兩個(gè)方面?？?jī)效跟蹤有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)并調(diào)整與預(yù)期目標(biāo)之間的偏差，評(píng)價(jià)結(jié)果的有效應(yīng)用是進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的目的，并且有助于修正存在的問(wèn)題。其次，應(yīng)貫徹部門整體支出、政策和項(xiàng)目支出的績(jī)效自評(píng)價(jià)，才能達(dá)到“全方位”的要求，部分高績(jī)效的項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果并不能反映政府的真正績(jī)效。最后，應(yīng)將所有財(cái)政資金都納入評(píng)價(jià)范圍，加快構(gòu)建財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付、稅收政策等的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”的要求，豐富績(jī)效評(píng)價(jià)的觀察視角。

(二)提高指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)水平，增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)的透明度，完善第三方參與的機(jī)制，提升評(píng)價(jià)的質(zhì)量

1.建立并逐步完善指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系和信息庫(kù)

指標(biāo)是對(duì)目標(biāo)的細(xì)化和量化，衡量不同的目標(biāo)，應(yīng)選用不同的指標(biāo)，這要求評(píng)價(jià)人員具備實(shí)操理論知識(shí)、行業(yè)基本認(rèn)知、財(cái)政公共理論等，因而加強(qiáng)專業(yè)人才的培育刻不容緩。不同的權(quán)重賦值方法，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果有著極大的影響，這要求相關(guān)部門出臺(tái)針對(duì)不同性質(zhì)資金權(quán)重賦值的標(biāo)準(zhǔn)體系。建立一個(gè)包含不同省市以往年度評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)、評(píng)價(jià)結(jié)果等的信息庫(kù)，有利于提升本地區(qū)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理水平，也可以為其他地區(qū)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，促進(jìn)信息資源的共享。

2.加強(qiáng)部門績(jī)效自評(píng)的公開力度

隨著預(yù)算績(jī)效管理工作的不斷推進(jìn)，績(jī)效自評(píng)的公開力度也在不斷加大，但績(jī)效自評(píng)的公開范圍與方式還未明確。首先，要擴(kuò)大績(jī)效信息的公開范圍，不僅要公開涉密項(xiàng)目除外的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，而且要相應(yīng)地提供報(bào)告內(nèi)相關(guān)解釋說(shuō)明內(nèi)容，以及報(bào)告所涉及的明細(xì)數(shù)據(jù)。其次，與民眾息息相關(guān)的部分項(xiàng)目及其他重大項(xiàng)目績(jī)效報(bào)告可以通過(guò)新聞媒介的方式公開其支出績(jī)效評(píng)價(jià)情況，讓更多的人參與到對(duì)部門的監(jiān)督工作之中，借助民眾的力量提高自評(píng)報(bào)告的質(zhì)量，從而加強(qiáng)政府工作的透明度。最后，政府主管部門及立法機(jī)關(guān)應(yīng)制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)，用制度規(guī)范相關(guān)的行為準(zhǔn)則，確保自評(píng)工作中相關(guān)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性，增強(qiáng)評(píng)價(jià)的客觀性、有效性。

3.加強(qiáng)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的管理，提高評(píng)價(jià)質(zhì)量

目前，預(yù)算績(jī)效管理中大量引入第三方機(jī)構(gòu)的參與，但第三方參評(píng)機(jī)構(gòu)現(xiàn)存在高低不一的質(zhì)量問(wèn)題。政府主管部門及立法機(jī)關(guān)應(yīng)制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)，加大第三方機(jī)構(gòu)相應(yīng)的責(zé)任，規(guī)范其行為，營(yíng)造公平公正的評(píng)價(jià)環(huán)境，確保評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性。另一方面，加強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)，積極開展預(yù)算績(jī)效管理的理論學(xué)習(xí)與實(shí)際管理，定時(shí)考核，同時(shí)要隨時(shí)關(guān)注最新的相關(guān)政策和要求，提升其專業(yè)素質(zhì)，從而可以給出專業(yè)、科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，保障評(píng)價(jià)結(jié)果的質(zhì)量，從而提高預(yù)算績(jī)效管理的整體水平。

(三)建立健全績(jī)效自評(píng)問(wèn)責(zé)機(jī)制

由于預(yù)算支出和績(jī)效評(píng)價(jià)的復(fù)雜性，各方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任界限較模糊，不利于利用績(jī)效結(jié)果進(jìn)行問(wèn)責(zé)，因此明確績(jī)效自評(píng)價(jià)中責(zé)任主體和客體的權(quán)責(zé)關(guān)系尤為重要。各級(jí)政府要重視對(duì)績(jī)效自評(píng)價(jià)的評(píng)估反饋，積極組織學(xué)習(xí)，促進(jìn)績(jī)效提升。問(wèn)責(zé)不是一種對(duì)抗性的機(jī)制，而是通過(guò)評(píng)價(jià)、組織學(xué)習(xí)和反饋等程序，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題的機(jī)制。值得注意的是績(jī)效自評(píng)價(jià)問(wèn)責(zé)機(jī)制的設(shè)計(jì)需要考慮不同地方政府的特征及其管理動(dòng)機(jī)來(lái)制定，因地制宜地進(jìn)行績(jī)效問(wèn)責(zé)才能更好地推動(dòng)績(jī)效自評(píng)的發(fā)展。

(四)構(gòu)建部門財(cái)政資金績(jī)效自評(píng)價(jià)的協(xié)同機(jī)制

實(shí)現(xiàn)部門業(yè)務(wù)管理與財(cái)政資金績(jī)效自評(píng)價(jià)的協(xié)同，需要把預(yù)算財(cái)政資金作為“役使變量”，增強(qiáng)財(cái)政資金的使用與業(yè)務(wù)執(zhí)行效果的黏性；將核心業(yè)務(wù)完成的考核指標(biāo)作為自評(píng)價(jià)的產(chǎn)出和效果指標(biāo)；在推動(dòng)機(jī)制上，建立部門內(nèi)的協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)部門和績(jī)效自評(píng)價(jià)承擔(dān)部門的信息共享和工作協(xié)調(diào)。

對(duì)部門財(cái)務(wù)管理合規(guī)性的核查是績(jī)效自評(píng)價(jià)的重要組成部分，財(cái)政資金到位率、預(yù)算執(zhí)行率以及財(cái)務(wù)管理本身的合規(guī)性將影響部門績(jī)效水平的高低，自評(píng)時(shí)重點(diǎn)要關(guān)注的是財(cái)務(wù)管理的不合規(guī)導(dǎo)致的部門績(jī)效降低的程度，同時(shí)部門要實(shí)現(xiàn)績(jī)效、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)信息互聯(lián)互通，形成一個(gè)兼績(jī)效、資源、資產(chǎn)和資金等要素的預(yù)算績(jī)效與財(cái)務(wù)管理相融合的協(xié)同體系。

(五)強(qiáng)化績(jī)效自評(píng)價(jià)的培訓(xùn)指導(dǎo)

由財(cái)政部門牽頭對(duì)部門進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容要覆蓋到績(jī)效目標(biāo)的填報(bào)、績(jī)效自評(píng)價(jià)報(bào)告的撰寫等多個(gè)層面，把績(jī)效評(píng)價(jià)定性和定量工具和方法也納入培訓(xùn)體系中。同時(shí)，鼓勵(lì)部門與績(jī)效水平較高的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)合作，提高自評(píng)價(jià)報(bào)告的質(zhì)量。

可以按照“部門規(guī)劃—重點(diǎn)任務(wù)目標(biāo)—工作計(jì)劃—財(cái)政資金運(yùn)行—績(jī)效評(píng)價(jià)—組織績(jī)效”的基本思路，將財(cái)政資金績(jī)效自評(píng)價(jià)結(jié)果與組織人事績(jī)效相關(guān)聯(lián)，在厘清戰(zhàn)略、資金、責(zé)任制之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，將組織人事考核指標(biāo)與自評(píng)價(jià)績(jī)效體系實(shí)現(xiàn)融合。

五、小結(jié)

部門財(cái)政資金自評(píng)價(jià)是我國(guó)推進(jìn)績(jī)效管理工作的重要環(huán)節(jié)，自評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀真實(shí)能夠給績(jī)效管理和評(píng)價(jià)工作提供切實(shí)的參考依據(jù)，提升績(jī)效工作的效率。目前我國(guó)部門財(cái)政資金自評(píng)工作還有很多亟須完善的地方，加強(qiáng)績(jī)效觀念，重視對(duì)績(jī)效自評(píng)價(jià)工作的監(jiān)督和改善，應(yīng)該作為政府接下來(lái)績(jī)效工作的一個(gè)重點(diǎn)方向。