劉彬彬 山東省地質調查院

引言

作為《預算法》的補充和細化，2020年10月1日《預算法實施條例》的施行，標志著國家深化財政預算體制改革步伐的加快，也對預算單位樹立預算法治觀念、規(guī)范項目預算管理提出了更加細致的要求。地勘單位作為地質勘查項目的主要承擔者，加強地質勘查項目預算管理，對于保證地質勘查項目資金合理規(guī)范高效使用和地勘單位健康有序發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

一、加強地質勘查項目預算管理對地質勘查單位發(fā)展的重要意義

地質勘查項目預算管理貫穿于地質勘查項目管理的全過程，是地質勘查項目有效實施和順利運行的基礎保障。加強地質勘查項目預算管理的現(xiàn)實意義體現(xiàn)在以下四個方面。

第一，有助于單位管理能力的提升。在地勘單位中實施行之有效的預算管理，是單位經(jīng)濟業(yè)務管理的關鍵步驟，特別是用項目預算管理把整個地質勘查項目預算的編制、審查、執(zhí)行、監(jiān)督、竣工決算和績效評價等各個環(huán)節(jié)貫穿起來，并形成一個閉環(huán)，確保地勘單位預算目標的完成，有利于地質勘查隊伍的建設和人才培養(yǎng)，促進地質成果集成，從而推動單位的戰(zhàn)略規(guī)劃和發(fā)展目標的全面實現(xiàn)。

第二，可以促進地質勘查項目管理科學化。預算管理是地質勘查項目管理的起點和關鍵。項目預算作為項目實施的費用目標，將項目目標自上而下、責任分解、層層落實，使項目預算的執(zhí)行與目標實現(xiàn)和諧統(tǒng)一，保證了項目目標的順利實現(xiàn)，從而提升地質勘查項目管理的科學化水平。

第三，有利于財務管理由事后監(jiān)督向事前控制前移。項目預算管理是建立內部控制體系，實現(xiàn)內部控制職能的重要手段，是單位內部控制的一項關鍵內容。對項目預算的有效監(jiān)控，是確保項目目標實現(xiàn)的有力保證。在項目實施過程中，財務人員通過與項目業(yè)務人員的有效溝通，對項目施工進行及時的預算分析，采取有效措施降低項目成本，彌補管理缺陷，提高項目的經(jīng)濟效益。

第四，有利于推進地質勘查項目預算績效考評。黨的十九大報告中提出“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。地質勘查項目管理順應地質勘查管理的趨勢，配合財政支出績效問責的要求，以項目預算為導向，科學設立績效目標，建立健全預算績效評價機制，使管理者能夠對項目執(zhí)行情況進行實時監(jiān)控，將預算管理和考核獎懲相結合，充分發(fā)揮激勵作用，從而合理配置財政資源，提高項目和單位運行效率。

二、地質勘查項目預算管理中存在的問題

隨著新《預算法》《預算法實施條例》的實行，我國財政預算管理改革不斷深入，地質勘查單位的項目預算管理也日趨規(guī)范和科學。但是，在具體實施中，地質勘查項目預算管理依然存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

（一）項目預算編制不科學精準

項目預算編制基礎不夠扎實，預算安排不合理，測算過程缺乏前瞻性，主要有四點表現(xiàn)：一是項目論證欠扎實，技術方案和任務要求不夠具體，造成預算不實和高估冒算。項目可行性論證階段，設計的工作任務與項目實際情況相脫節(jié)，技術手段工作量安排不夠全面，相對應的技術條件、困難程度闡述不夠明確具體。二是在項目預算編制過程中，利用高套技術條件、地區(qū)調整系數(shù)、地形等級、巖石困難程度和預算標準，虛列人員、延長工作周期等方式，人為地增加項目預算。三是在項目預算中列入辦公設備采購預算或者設備折舊，而辦公設備是項目實施的必要前提條件，禁止使用項目資金購置辦公設備或計提折舊。四是綜合研究類項目目標、任務以及成果要求缺乏科學量化，預算編制的彈性較大，真實性和準確性較差。

（二）預算執(zhí)行不嚴格，支出偏離預算

地質勘查項目不嚴格執(zhí)行預算，項目預算執(zhí)行存在較大的隨意性，主要有以下三個方面：一是未經(jīng)項目主管部門批準，擅自調整項目支出預算；二是沒有預算項目或超出預算控制額度支出經(jīng)費，擅自使用項目經(jīng)費購置設備儀器；三是有的工作手段或經(jīng)濟科目有預算但是未發(fā)生經(jīng)費支出，項目預算執(zhí)行緩慢。

預算與核算、決算的差異較大，支出與預算脫節(jié)。部分項目預算支出與項目進展或實際完成工作量不配比，在項目期間意列支，在項目實施過程中，經(jīng)常存在完成的工作量與設計預算不一致的現(xiàn)象，各個工作手段和經(jīng)濟科目的核算決算數(shù)與預算之間存在較大出入。

（三）項目預算監(jiān)管不到位，績效評價流于形式

績效考核和獎懲制度是項目預算管理的重點，但是一些地勘單位對項目執(zhí)行的監(jiān)督管理和預算績效考核缺乏足夠的重視，預算執(zhí)行的環(huán)節(jié)分工不夠明確，使得部分部門和人員缺乏執(zhí)行預算和控制成本的責任心；有些單位缺乏有效的預算考核機制，考核結果沒有真正運用到實際工作中，不能保證項目預算落實到位，項目預算績效評價多流于表面形式、走過場，對項目預算執(zhí)行起不到應有的約束作用，致使項目預算的監(jiān)督管理職能弱化，影響了單位的效益和發(fā)展。

三、地質勘查項目預算管理存在問題的原因分析

（一）地質勘查項目預算管理體系尚不健全

項目預算管理出現(xiàn)問題，客觀上有體制方面的原因，一方面是地質勘查項目預算管理制度缺失。中央和省級地方財政出臺的關于地質勘查項目預算管理方面的制度較少，且時限已久，不足以指導當前的地質勘查項目管理工作。由此造成目前部分地質勘查單位在項目預算管理方面無法可依，沒有制定相配套的地勘項目預算管理辦法和制度。另一方面，地質勘查項目預算標準體系相對落后，《地質調查項目預算標準》（2010年試用）由國土資源部中國地質調查局于2009年10月頒布，距今已十年有余，近年來，一些新的地質方法和工作手段隨著地質科技的發(fā)展和創(chuàng)新應運而生，但是卻缺少相應的預算標準。同時，隨著時間的推移以及市場物價等條件的變動，地質勘查項目預算標準應有科學的動態(tài)調整機制，目前這一領域存在空白，致使預算編制缺乏基礎依據(jù)。

（二）項目預算管理觀念淡薄

項目預算管理不規(guī)范，更重要的是主觀原因——項目預算管理觀念淡薄。有些地勘單位對預算法及實施條例缺乏敬畏之心，對法定程序批準的項目預算剛性約束力缺乏足夠的認識，從思想認識、管理模式和業(yè)務水平等方面還不適應財政預算體制改革的新要求，仍停留在以往簡單粗放的管理方式，重立項，輕管理，地勘項目實施偏離預算，隨意性較強。

（三）財務預算管理基礎工作薄弱

財務人員只是單純地對項目經(jīng)費收支進行核算，財務人員與項目技術人員缺乏良好溝通和有效配合，在費用核算時不及時對照項目預算，缺乏對經(jīng)費支出的有效控制和約束，項目預算起不到控制作用，預算與核算不能充分銜接。財務人員不能全面了解和掌握項目總體情況，經(jīng)費支出缺乏統(tǒng)籌安排和預先控制，不嚴格執(zhí)行規(guī)章制度，不能合理正確地進行財務核算和賬務處理，如在項目中列支社保、住房公積金、工會經(jīng)費、福利費等與項目內容無關的費用以及列支項目費用缺乏合理分攤依據(jù)等諸如此類一系列不合規(guī)的做法，都反映出其在管理能力和業(yè)務水平上存在的差距。

四、加強地質勘查項目預算管理的建議

（一）增強預算法治意識，牢固樹立依法理財?shù)挠^念

通過宣傳講解，強化全員的預算管理的法治意識和按預算辦事的理念，特別是單位負責人要增強責任主體意識，清楚地認識到預算管理的重要性，常抓不懈。項目預算一經(jīng)批準，就具有法律效力，在預算的執(zhí)行過程中要體現(xiàn)經(jīng)費預算的嚴肅性和合理性，嚴格按照項目預算合理有效地使用經(jīng)費，不要輕易改變用途，杜絕經(jīng)費支出的隨意性，確保地質勘查項目經(jīng)費的專款專用和單獨核算。有的項目在實施過程中，如果地質條件和施工環(huán)境發(fā)生變化，原有預算已不適用現(xiàn)實條件，不得不調整項目預算。這時，項目單位要按照規(guī)定的程序向原審批機構提出預算變更申請，履行報批審核手續(xù)，批準備案后才能調整項目經(jīng)費預算。

（二）優(yōu)化項目預算管理制度和預算標準體系建設，夯實制度基礎

第一，制度先行。從國家層面上，以《會計法》《預算法》《預算法實施條例》為統(tǒng)領，逐步制定和完善地質行業(yè)預算管理制度。從單位層面上，要根據(jù)財政預算績效管理改革的要求，結合地質工作的流程和特點，制定適合本行業(yè)本單位的預算管理制度，使地勘單位加強地質勘查項目預算管理有據(jù)可依，為地質勘查單位可持續(xù)健康發(fā)展提供有力的制度保障。

第二，地勘單位要認真執(zhí)行財政項目資金管理的制度和辦法，加強地質勘查項目預算管理。按照現(xiàn)行財務、會計制度的有關規(guī)定，依據(jù)國家、省頒布的各類項目專項資金管理辦法，以山東省地勘單位為例，可參照的管理辦法有《中央地質勘查基金管理辦法》（財建〔2011〕2號）、《地質礦產(chǎn)調查評價專項資金管理辦法》（財建〔2010〕174號）、《山東省國土勘探和治理資金管理暫行辦法》（魯財資環(huán)〔2019〕4號）和《山東省地質勘查專項資金與項目管理暫行辦法》（魯財建〔2010〕21號）等，在此基礎上，結合單位實際制定適合本單位情況的項目資金預算管理制度，并嚴格執(zhí)行。

第三，加強地質勘查項目預算標準體系建設。以地質勘查技術規(guī)范為基礎，制定、修訂地質勘查項目費用定額預算標準，研究建立地質勘查預算標準動態(tài)調整機制。2019年，中國地質調查局立項開展了“地質調查預算標準制修訂”以及后續(xù)兩年的“地質調查預算標準動態(tài)更新與支出績效管理機制研究”課題；與此同時，山東省財政部門聯(lián)合省自然資源主管部門于2019年立項修訂《山東省地質勘查預算標準》，并于2020年12月頒布實施了修訂版的《山東省地質勘查預算標準》和《山東省省級淺海鉆探預算標準》，填補了原預算標準中的空白，為項目單位準確預算編制提供了標準依據(jù)。

（三）加強預算管理隊伍能力建設，以組織基礎保證預算財務監(jiān)督

多數(shù)地勘單位沒有預算管理部門，預算管理的職責常由財務部門兼任，項目預算編制、核算、決算、預算的執(zhí)行與考核等職責都落在財務部門，但是財務人員受人數(shù)和業(yè)務能力所限，常常自顧不暇，為滿足《預算法實施條例》對預算管理更加精細化的要求，必須加強預算管理人員隊伍建設。地勘單位要強化對預算管理人員的培訓與指導，培養(yǎng)精通地質技術、預算和財務管理的復合型人才，可以考慮單獨設立預算管理機構或者在財務部門設置專門的預算管理崗位，不斷提升預算財務管理能力和業(yè)務水平，以提高項目預算工作效率和效果，防范預算執(zhí)行風險。

（四）加強項目實施全過程的預算管理，實現(xiàn)核算與預算的銜接

實現(xiàn)項目核算與預算相銜接，需要做到以下三個方面：一是為更好地強化預算的事前控制功能，要以技術人員提前野外踏勘所掌握的項目地質技術條件為基礎，合理套用相應的預算標準，全面估算地質工作手段和內容，確保項目預算的準確性和可執(zhí)行性。同時，項目主管部門要建立科學的項目立項、設計預算編制評審制度，嚴把預算審核關，保證預算的合法合規(guī)，特別是保證工作量與經(jīng)費安排相匹配，杜絕脫離實際、高套預算情況發(fā)生。預算編制合理合規(guī)、經(jīng)濟有效，可以在很大程度上防范廉政審計風險。二是完善預算的事中控制，強化財務人員的預算調控職能，嚴格經(jīng)費報銷審批，審查項目經(jīng)費支出是否有預算；在經(jīng)費核算中，財務人員應提前將項目各工作手段和經(jīng)濟科目的預算明細嵌入單位電算化系統(tǒng)，隨時關注各工作手段和經(jīng)濟科目的支出和預算的匹配程度，在經(jīng)費支出即將偏離預算時給予預警，提示項目人員注意預算控制以及項目資金下一步的支出方向，從而增強預算與核算的貼合度。三是加強預算的事后控制和監(jiān)督職能，提高預算的透明度，認真貫徹執(zhí)行財政部門關于預決算公開的相關規(guī)定，全面細化預決算收支并在門戶網(wǎng)站公開，使項目實施情況和單位經(jīng)濟運行經(jīng)得起社會公眾的監(jiān)督。

（五）加強地質勘查項目預算績效管理，提高項目經(jīng)費的使用效益

建立地勘項目全面預算績效管理制度，強化項目事前績效評估，在申報項目預算的同時，從產(chǎn)出指標（包括數(shù)量、質量、時效、成本）、效益指標（包括經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響）和滿意度指標三個維度恰當合理地設置績效目標，明確項目預期達到的具體指標，指明項目努力的方向。在項目運行過程中，要對項目預算執(zhí)行進度和績效目標完成度實行雙重監(jiān)控，加強事中監(jiān)控評價，隨時發(fā)現(xiàn)項目預算執(zhí)行中的偏差并予以糾正，將問題解決在萌芽狀態(tài)。項目完成后要及時跟進項目績效自評，必要時引入第三方外部評價，對照項目預算和績效目標，對項目完成情況進行客觀公正的評價，按照“花錢必問效，無效必追責”的原則，嚴格落實考核獎懲制度，明確項目承擔單位預算編制及執(zhí)行的主體責任，具體落實到人，將評價結果運用到項目管理中，與項目后續(xù)預算安排相掛鉤，硬化預算績效管理約束。

結語

《預算法實施條例》作為《預算法》的最新配套制度，它的施行必將促進地勘單位提高預算透明度，強化全流程預算控制，深化預算績效管理，進而全面提升項目預算及單位管理總體水平。