肖依娜 西北大學(xué)財務(wù)資產(chǎn)部

引言

當(dāng)前我國已形成中央和省級兩級政府管理，以省級政府管理為主的高等教育管理體制。截至2020年6月30日，我國普通高等學(xué)校共2740所，其中，中央部委所屬院校116所，地方高校2624所（其中本科院校1156所），地方管理普通高校占全國普通高校總數(shù)的95.77%。根據(jù)2017年教育部公布的“雙一流”建設(shè)高校及建設(shè)學(xué)科名單，共137所高校列入名單，其中48所地方高校榜上有名，在入選高校中占比35.04%。數(shù)量大、種類多、層次復(fù)雜的地方高校在我國高等教育領(lǐng)域占據(jù)著重要的地位，在我國建設(shè)高等教育強國的路程中，不能不重視地方高校的發(fā)展?fàn)顩r，地方高校同樣承擔(dān)著重要使命，是我國建設(shè)高等教育強國的重要生力軍。

一、地方高校財務(wù)困境分析

充足的經(jīng)費是教育事業(yè)發(fā)展的前提，在各地“雙一流”政策的支持下，地方高校特別是“雙一流”地方高校的經(jīng)費顯著增長。在這樣的大背景下，地方高校在“雙一流”建設(shè)過程中受益良多，獲得了更多的發(fā)展機遇和建設(shè)資金，但日益凸顯的財務(wù)問題也對地方高校的可持續(xù)發(fā)展帶來一定的負(fù)面影響。

（一）經(jīng)費總體較為匱乏

與部屬院校相比，地方高校經(jīng)費不足一直以來都是影響其發(fā)展的重要因素，和部屬院校收入相去甚遠(yuǎn)。根據(jù)《2019年教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》的相關(guān)數(shù)據(jù)，相比地方高校，中央所屬高校生人均教育經(jīng)費投入明顯更多，各省平均數(shù)達(dá)到6.13萬元，是地方高校生人均投入的2.6倍。此外，2017-2019年“雙一流”地方高校發(fā)行地方專項債券的比例從10.53%上升到28.57%，也直接反映了地方高校經(jīng)費緊張，建設(shè)經(jīng)費不足的現(xiàn)狀，日后專項債券還本付息將對地方高校的財務(wù)狀況帶來不小的挑戰(zhàn)，高校的財務(wù)風(fēng)險加劇。

（二）區(qū)域投入差距巨大

在首輪“雙一流”建設(shè)過程中，各省對地方高校支持力度差異顯著，廣東省3年安排50億元用于高水平大學(xué)建設(shè)；上海市3年投入36億元打造高峰高原重點學(xué)科建設(shè)；江蘇省對進入全國百強的省屬高校每年新增1億元投入；云南省三年投入25億元重點建設(shè)云南大學(xué)；河南省五年出資40億元支持鄭州大學(xué)和河南大學(xué)發(fā)展；江西省四年投入10億元支持南昌大學(xué)建設(shè)；山西省深入實施“1331”工程，在確保生均撥款逐年上升的基礎(chǔ)上，每年再安排專項經(jīng)費1個億，支持太原理工大學(xué)、山西大學(xué)建設(shè)。經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資金投入與經(jīng)濟發(fā)達(dá)省份相比支持力度相形見絀，教育資源差距更加明顯，高等教育強省更強，弱省更弱，對于不占區(qū)位優(yōu)勢的地方高校來說，如何突破資金瓶頸，提高自身競爭力成為其不可回避的難題。

（三）經(jīng)費來源單一

相比部屬院校，地方高校收入來源單一的問題上比較突出，財政撥款和事業(yè)收入占據(jù)絕對優(yōu)勢，以2019年為例，“雙一流”地方高校中，財政撥款及事業(yè)收入在收入中的平均比重為87.36%，其中1/3以上的高校財政撥款和事業(yè)收入比重超過95%，更有甚者如東北農(nóng)業(yè)大學(xué)、延邊大學(xué)這兩項收入幾乎占到收入的100%。同時地方高校對財政撥款的依賴性很強，財政撥款在總收入中的比重占到60%左右。經(jīng)費來源單一的問題凸顯了地方高校經(jīng)營能力較弱，占有資源較少，資源利用率也不高，自身造血能力不足，同時吸收社會捐贈的影響力小，部屬高校中，“清北復(fù)交”動輒上億的捐贈收入讓地方高校只能望洋興嘆。

（四）科研經(jīng)費爭取困難

根據(jù)“青塔”對2017年各高校的科技經(jīng)費統(tǒng)計來看，排名前100的高校中，有41所地方高校，59所部屬院校。地方高?？萍冀?jīng)費平均數(shù)為5.68億元，部屬高校的科技經(jīng)費平均數(shù)為17.46億元元，是地方高校的3倍多。另外根據(jù)教育部發(fā)布的《2019年高等學(xué)?？萍冀y(tǒng)計資料匯編》，1851所地方院校撥入的科技經(jīng)費合計845億元，而93所部屬院校撥入的科技經(jīng)費合計高達(dá)1207億元?？蒲袑嵙κ窃u判高校是否滿足“雙一流”的重要考量指標(biāo)，同時也對高校的人才引育、學(xué)科建設(shè)、學(xué)生培養(yǎng)等方面起著重要的助攻作用，充足的科研經(jīng)費是未來中國高?！半p一流”建設(shè)的重要支撐，地方高校在科研經(jīng)費來源方面的劣勢將會使其在“雙一流”競爭中處于不利地位。

（五）赤字現(xiàn)象突出

現(xiàn)行財務(wù)制度要求高校應(yīng)當(dāng)堅持“量入為出，收支平衡”的總原則編制平衡預(yù)算，不應(yīng)編制超出學(xué)校綜合財力的赤字預(yù)算，但自“雙一流”建設(shè)方案發(fā)布以來，各省各高校在學(xué)校建設(shè)方面投入了大量資金，這樣超常規(guī)的發(fā)展導(dǎo)致許多高校出現(xiàn)了赤字情況。經(jīng)統(tǒng)計，“雙一流”建設(shè)地方高校在2017-2019年僅有4所高校未出現(xiàn)赤字，其余高校均都存在赤字現(xiàn)象，其中有8所高校連續(xù)三年存在赤字情況。赤字情況反映出地方高校的經(jīng)費規(guī)模與發(fā)展現(xiàn)狀不匹配，對“雙一流”地方高校的資金狀況是極大的考驗，連續(xù)赤字將難以實現(xiàn)跨年度的預(yù)算平衡，部分基本支出具有剛性，只增不減，地方高校如不能控制好赤字規(guī)模，將面臨很大的財務(wù)風(fēng)險。

二、“雙一流”背景下地方高校財務(wù)困境成因分析

地方高校的發(fā)展現(xiàn)狀各有特色，但財務(wù)困境一直以來是困擾地方高校追趕超越的最重要難題，尤其是在“雙一流”的背景下，對稀缺資源的搶占更需要地方高校強大的財務(wù)能力作為支撐。地方高校面臨的財務(wù)困境由內(nèi)外因共同導(dǎo)致。

（一）外部原因

1.政策影響

按照“雙一流”建設(shè)總體方案的要求，地方高校在“雙一流”建設(shè)中雖然有中央財政轉(zhuǎn)移支付的專項經(jīng)費支持，但仍然主要依靠地方財政，其資金來源同地方經(jīng)濟水平掛鉤，這與中央財政支持、地方財政配套的部屬高校仍將在很長一段時間內(nèi)存在顯著差距。

2.經(jīng)濟影響

隨著我國經(jīng)濟步入新常態(tài)，實施多項減稅降費政策，國家經(jīng)濟增長水平逐漸放緩，政府對高校財政投入的增長幅度開始有所減緩，加之國內(nèi)社會尚未形成對高等教育捐贈的有效機制，使得我國高校在各項改革深入推進時難免陷入資金短缺的困境，這是每一所高校都將面臨的大環(huán)境。

3.資源影響

一方面，地方高校認(rèn)識到人才因素在“雙一流”建設(shè)中發(fā)揮的重要作用，導(dǎo)致我國高校普遍呈現(xiàn)“搶人大戰(zhàn)”的亂象，人才頭銜成了高校盲目攀比的對象，過分重視引進校外高層次人才，高校用于引進高層次人才的經(jīng)費投入巨大，不利于高校的可持續(xù)發(fā)展，同時由于人才流動過于頻繁，人才的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)大打折扣。另一方面，根據(jù)2018年8月教育部、財政部及國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于高等學(xué)校加快“雙一流”建設(shè)的指導(dǎo)意見》要求，當(dāng)前各高校的信息化水平普遍未能實現(xiàn)建立“全方位、全過程、全天候的數(shù)字校園支撐體系”，難以實現(xiàn)對各類資金使用情況進行實時監(jiān)管，不利于全面預(yù)算管理的實施和績效評價體系的建立，難以為高校的組織決策提供高質(zhì)量的信息。

（二）內(nèi)部原因

1.地方高校創(chuàng)收能力有限

對于地方高校來說，財政撥款收入占到一半以上，學(xué)費收入受制于學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)及招生規(guī)模的限制，很難有較大幅度的增長，科研收入受學(xué)科特點影響較大，同時科研經(jīng)費?？顚Ｓ茫茈y為高校其他方面的發(fā)展作出貢獻(xiàn)，其他收入主要是服務(wù)性收入和社會捐款收入，地方高校在接收社會捐款方面的吸引力較部屬高校來說尚有較大差距，同時如何盤活資源，對接社會需求也是地方高校面臨的難題。

2.績效管理尚未落到實處

在“雙一流”的大背景下，地方高校想要利用有限的資源產(chǎn)出更多的成果必須重視預(yù)算績效管理。當(dāng)前地方高校在績效管理方面大多僅停留在籠統(tǒng)的政策要求上，缺乏相應(yīng)的考核細(xì)則，績效管理“唯見高度不見深度”。同時，高校內(nèi)部尚未形成全面預(yù)算的氛圍，財務(wù)之外的部門普遍缺乏相關(guān)的財務(wù)意識，預(yù)算編制水平低，預(yù)算執(zhí)行力不足，配合預(yù)算工作的積極性不高，財務(wù)部門預(yù)算管理難度較大。

3.資金使用自主權(quán)不足

雖然近年來國家和地方層面均出臺了多項政策不斷推進“放管服”改革，但目前財政撥付體系尚未轉(zhuǎn)變，地方高校普遍面臨專項經(jīng)費多而基本運行費不足的情況，且經(jīng)費下?lián)茌^慢，存在項目建設(shè)期與資金撥付期不匹配的問題，導(dǎo)致了專項經(jīng)費執(zhí)行進度緩慢與學(xué)校資金緊張的矛盾局面。

4.成本管理缺乏有效手段

近年來，高校的辦學(xué)成本持續(xù)上升，特別是為了應(yīng)對“雙一流”建設(shè)，地方高校既要緊抓學(xué)科建設(shè)，又要四處招攬人才，師資招聘成本大幅提高。同時，作為一流大學(xué)的標(biāo)配，還需給在校生提供更好的生活、學(xué)習(xí)條件，如若不計成本一味投入，只會讓地方高校的發(fā)展進退兩難，地方高校應(yīng)當(dāng)適時引進成本管理體系，為績效管理的有效落實提供可參考的依據(jù)。

三、新形勢下地方高校財務(wù)困境的化解途徑

在“雙一流”的背景下，我國高等教育領(lǐng)域?qū)l(fā)生自上而下的改革，地方高校勢必面臨更為復(fù)雜的財務(wù)環(huán)境，在復(fù)雜的環(huán)境中突破財務(wù)困境需要政府、社會和高校的共同努力、各司其職，分別扮演好“引導(dǎo)者”“合作者”“踐行者”的角色。

（一）中央政府“高屋建瓴”，加強宏觀引導(dǎo)

中央政府作為制度的頂層設(shè)計者，應(yīng)當(dāng)充分評估“雙一流”政策所帶來的各種效應(yīng)，強化宏觀調(diào)控的作用，防范風(fēng)險，通過制定合理的地方政府競爭秩序，加強對地方政府權(quán)力的有效監(jiān)督和規(guī)約，維護高等教育的良性競爭環(huán)境。同時，構(gòu)建以公平為基礎(chǔ)的利益協(xié)調(diào)和補償機制，通過制定相對平等的規(guī)則和弱勢適度補償機制來保障“雙一流”政策的有效實施，適當(dāng)增加中央財政轉(zhuǎn)移支付，激發(fā)缺乏競爭優(yōu)勢的地方高校爭創(chuàng)一流、辦出特色的動力和活力。

（二）地方政府“運籌帷幄”，爭創(chuàng)制度優(yōu)勢

地方政府在“雙一流”建設(shè)過程中競爭的實質(zhì)就是制度的競爭，制度及支撐制度的條件優(yōu)勢，尤其是經(jīng)費投入在很大程度上決定了地方高等教育的競爭力，而制度缺失往往成為地方政府推進高等教育發(fā)展的絆腳石。地方政府在“雙一流”建設(shè)中急需進行制度創(chuàng)新，通過制度創(chuàng)新排除制約高校發(fā)展的體制障礙、管理障礙和技術(shù)障礙，通過良性、有序和開放的競爭，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，使稀缺的人力資源、財政資源、物質(zhì)資源等配置到最能實現(xiàn)其價值的高校和學(xué)科。地方政府若能將本土化的制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為制度優(yōu)勢，將為地方高?！半p一流”建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展提供不竭動能。

（三）地方高?！袄讌栵L(fēng)行”，改革體制機制

1.構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)

隨著政府對于高校各項權(quán)力的下放，地方高校將會面臨更多自我選擇的機會，如何在各類決策中充分發(fā)揮集體智慧，圍繞學(xué)校的發(fā)展方略，規(guī)避風(fēng)險，保障決策的正確性，這對地方高校的管理體制提出了更高的要求。根據(jù)“雙一流”建設(shè)《總體方案》的要求，地方高校可以積極探索高校董事會制度，設(shè)立決策咨詢機構(gòu)，借助社會力量提高高校的決策水平。同時，應(yīng)平衡好行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系，學(xué)術(shù)管理要去行政化，而行政問題則應(yīng)當(dāng)職業(yè)化，形成決策、執(zhí)行、民主監(jiān)督互相制約、協(xié)調(diào)的運行機制，提高行政管理的效率。

2.多維度拓寬辦學(xué)渠道

“雙一流”建設(shè)需要大量的資金作為支撐，如果地方高校不積極改變對財政資金的依賴現(xiàn)狀，多維度籌措發(fā)展資金，將難以實現(xiàn)學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展。首先，在各級政府不斷進行制度創(chuàng)新的背景下，地方高校應(yīng)密切關(guān)注中央及地方出臺的各項有利政策，創(chuàng)造條件爭取更多財政資金；其次，地方高校應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自身的社會影響力，對接區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展需求，加強校企合作，使高校的科研優(yōu)勢與企業(yè)的資金優(yōu)勢相結(jié)合，積極開展科技創(chuàng)收服務(wù)；再次，地方高校需緊跟區(qū)域國際化的步伐，積極開展聯(lián)合辦學(xué)，拓展辦學(xué)空間，發(fā)展國際教育產(chǎn)業(yè)；最后，地方高校應(yīng)高度重視社會捐贈的作用，在地方政府牽線搭橋下積極尋求相關(guān)企業(yè)的捐贈，特別是要維系好校友關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，通過設(shè)立基金會等方式管理好社會捐贈資金。

3.創(chuàng)新財務(wù)部門服務(wù)與管理并重的新模式

在“雙一流”的新時代下，地方高校的財務(wù)管理不應(yīng)再單一強調(diào)基于控制的管理職責(zé)的履行，相反發(fā)揮服務(wù)職能將成為財務(wù)管理工作“新常態(tài)”，高校財務(wù)部門及其財務(wù)管理工作必須以“服務(wù)”為抓手，為構(gòu)建培育高素質(zhì)人才、激勵科技創(chuàng)新、促進經(jīng)濟發(fā)展、弘揚優(yōu)秀文化的重要基地而發(fā)揮財務(wù)服務(wù)支撐作用。具體來說，財務(wù)部門應(yīng)當(dāng)在全部門構(gòu)建起財務(wù)服務(wù)文化，推動財務(wù)業(yè)務(wù)流程再造，著力打造“一站式”財務(wù)服務(wù)體系，減少財務(wù)流程的中斷，同時協(xié)同審計監(jiān)督部門搭建有效的內(nèi)部控制制度，保證學(xué)校各項事務(wù)在合規(guī)的前提下順暢推行。

4.探索績效考核與資源配置的關(guān)系

資源配置模式是高校內(nèi)涵式發(fā)展的重要影響因素和引導(dǎo)手段，特別是在資源總量不足，分配不均的大背景下，績效對地方高校內(nèi)外部資源配置方式起到重要作用，地方高校應(yīng)當(dāng)從自身角度出發(fā)，對已經(jīng)占有的資源進行合理配置，以滿足學(xué)?！半p一流”建設(shè)的需要。地方高校應(yīng)當(dāng)理順經(jīng)濟業(yè)務(wù)、財務(wù)核算、責(zé)任中心、績效評價、資源分配之間的關(guān)系，以學(xué)?！半p一流”發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向配置各項資源，關(guān)注資源的使用效益，實現(xiàn)“財隨事走、獎隨效走”，促進學(xué)校的財務(wù)管理工作良性發(fā)展。

結(jié)語

隨著第二輪“雙一流”建設(shè)工作的啟動，地方高校在新一輪“雙一流”建設(shè)中的成效即將得到驗證，根據(jù)教育部“不搞全覆蓋，不搞終身制，不搞安排照顧”的政策導(dǎo)向，地方高校的發(fā)展壯大需要全社會持續(xù)投入關(guān)注，只有自上而下充分調(diào)動各方資源，才能合力推進地方高校財務(wù)困境的化解，促使地方高校的整體辦學(xué)水平在競爭中不斷提升。

注釋

① 教育部.全國高等學(xué)校名單[EB/OL].[2021-11-06].http://www.moe.gov.cn/mdcx/qggdxxmd/201912/t20191217_10000023.html.