陳建霞 陽谷縣財(cái)政局

引言

加強(qiáng)預(yù)算管理與預(yù)算績效管理的深度融合是黨的十九大精神的重要體現(xiàn)。目前，我國財(cái)政收支矛盾比較突出，強(qiáng)調(diào)政府“過緊日子”是化解這一矛盾的重要舉措，因此，深化財(cái)稅體制改革，提升財(cái)政資源配置效率，是推動(dòng)我們國家經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)保障。全面預(yù)算管理需要建立覆蓋財(cái)政資金全過程的系統(tǒng)的預(yù)算管理體系。長期以來，我國財(cái)政預(yù)算還存在許多問題，如有些地方財(cái)政部門的預(yù)算程序不規(guī)范、問責(zé)機(jī)制不完善、績效管理不全面、績效評(píng)價(jià)流于形式等問題，導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算工作效率不高、民生項(xiàng)目資金嚴(yán)重缺失、行政管理資金浪費(fèi)等現(xiàn)象存在，由于預(yù)算管理與績效管理的融合程度不夠，制約著我國預(yù)算管理的系統(tǒng)性和科學(xué)性發(fā)展。當(dāng)務(wù)之急是需要完善地方財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理的優(yōu)化，這樣才能有效促進(jìn)政府財(cái)政管理水平的提高和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

一、預(yù)算管理與績效管理的概念

（一）預(yù)算管理的演進(jìn)歷程

預(yù)算管理是財(cái)政管理的具體體現(xiàn)。新中國成立70年來，我國財(cái)政預(yù)算體制經(jīng)歷了不同發(fā)展時(shí)期的演變過程。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，地方財(cái)政的管理權(quán)限逐漸增大，收入和支出實(shí)行一定的放權(quán)，在以收定支的基礎(chǔ)上，形成“總額分成、逐年變化”的管理模式。改革開放之后，財(cái)政管理機(jī)制逐漸形成了“劃分收支，分級(jí)包干”體系。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，預(yù)算制度也不斷趨于科學(xué)化和規(guī)范化，并建立起會(huì)計(jì)核算標(biāo)準(zhǔn)體系。形成了針對(duì)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)、行政單位會(huì)計(jì)與事業(yè)單位會(huì)計(jì)等的制度，將各種財(cái)政性資金、部門所屬單位資金全部納入一本預(yù)算編制中。2017年，為推進(jìn)以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，財(cái)政部頒布了《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》，要求從2019年起，單位按照新的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)科目進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，從而保證會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，提升預(yù)算管理水平。新制度的出臺(tái)，對(duì)于我國政府現(xiàn)代財(cái)政制度的建立具有重要的價(jià)值與意義。

（二）績效管理的概念形成

《預(yù)算績效管理規(guī)劃》進(jìn)一步明確了財(cái)政預(yù)算績效管理的工作方向和措施?？冃Ч芾硎紫仁墙⒐芾淼哪繕?biāo)，在目標(biāo)導(dǎo)向下控制項(xiàng)目的支出成本，同時(shí)通過績效評(píng)價(jià)來衡量管理是否達(dá)到預(yù)期、是否符合需求，通過這一過程來確國家財(cái)政資金的使用效率。政府工作績效評(píng)價(jià)中，預(yù)算績效水平是重要的評(píng)價(jià)指標(biāo)之一，因此，預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)的是受托責(zé)任履行的合理性、合法性和效率性。這就要求政府不僅要確保預(yù)算編制和執(zhí)行，更要關(guān)注預(yù)算資金投入產(chǎn)出比，要通過節(jié)約資金，提升質(zhì)量，來不斷優(yōu)化公共服務(wù)及公共產(chǎn)品的供給水平，這樣才能促進(jìn)政府行為向務(wù)實(shí)、高效的方向發(fā)展。

在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，“新公共管理”被廣泛應(yīng)用，從管理角度強(qiáng)調(diào)以政府職能整體目標(biāo)為導(dǎo)向，通過績效評(píng)價(jià)，加強(qiáng)控制和激勵(lì)，提高政府公共管理和公共服務(wù)能力。在公共管理應(yīng)用中，政府預(yù)算工作不再是公共資源的“機(jī)械”分配，而是通過管理績效來促進(jìn)資源的使用效率。在我國三級(jí)財(cái)政預(yù)算體制中，十分重視項(xiàng)目資金使用評(píng)價(jià)和部門支出績效評(píng)價(jià)。財(cái)政部所推進(jìn)的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，同樣需要預(yù)算績效管理的相關(guān)數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)支撐。因此，無論是從經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的角度，還是從法治層面的角度，都需要不斷推動(dòng)預(yù)算績效管理的有效運(yùn)行。

二、預(yù)算管理與績效管理融合的重要性

預(yù)算績效管理是新時(shí)代社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基本保障，預(yù)算績效管理著重強(qiáng)調(diào)財(cái)政主體責(zé)任、優(yōu)化公共資源配置，從而提高公共服務(wù)質(zhì)量、節(jié)約公共支出成本。因此，預(yù)算績效管理能夠達(dá)到預(yù)算預(yù)期的資金產(chǎn)出和結(jié)果。績效管理強(qiáng)調(diào)預(yù)算為民服務(wù)的理念，績效管理與預(yù)算管理相融合，可以進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算支出的責(zé)任和效率。在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中，政府扮演著既是主導(dǎo)者又是執(zhí)行者的角色，財(cái)政部門代表政府行使預(yù)算編制的權(quán)力。預(yù)算的前提是統(tǒng)籌全局、量力而行，合理分配公共資源，關(guān)注重點(diǎn)領(lǐng)域和重大項(xiàng)目，盡量少花錢、多辦事、辦實(shí)事、辦好事，使公共資源與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到更好的匹配，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過不斷提高財(cái)政預(yù)算績效管理水平和質(zhì)量，進(jìn)一步彰顯政府服務(wù)于民、務(wù)實(shí)、高效的管理形象，同時(shí)促進(jìn)財(cái)政預(yù)算科學(xué)化和精細(xì)化管理。預(yù)算管理和績效管理的深度融合，加快了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，推動(dòng)了和諧社會(huì)的構(gòu)建。財(cái)政預(yù)算取之于民、用之于民，使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行更加公平、合理和高效。

例如，在一個(gè)年度內(nèi)，要確保財(cái)政收入與支出在總量上的平衡、收支結(jié)構(gòu)合理以及分配比例協(xié)調(diào)，就要強(qiáng)化預(yù)算管理和績效評(píng)價(jià)的有效融合。財(cái)政管理的終極目標(biāo)是改善民生、增加人民的收入、節(jié)約行政及其他不合理開支。基于這一目標(biāo)，預(yù)算的編制強(qiáng)化了收支平衡、量入為出的基本原則。在特殊情況下，如公共衛(wèi)生事件的發(fā)生可能會(huì)出現(xiàn)收支差額。政府就需要審時(shí)度勢(shì)，及時(shí)采取多種措施來增加收入，一是強(qiáng)調(diào)壓縮支出，包括一些大項(xiàng)目的緩建或規(guī)?？刂?；二是通過發(fā)行公債的方式，來實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支平衡。在預(yù)算的執(zhí)行層面，比如稅收征管等方面，強(qiáng)化績效管理，以此來控制收入流失，這些措施和手段，不僅提高了財(cái)政資金的使用效益，而且進(jìn)一步保證了財(cái)政收支平衡。預(yù)算績效管理就是要在科學(xué)編制預(yù)算的基礎(chǔ)上，通過績效指標(biāo)，對(duì)各項(xiàng)收支嚴(yán)格把關(guān)，做到應(yīng)收盡收。

三、預(yù)算管理與績效管理融合的措施

（一）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、明確責(zé)任

1.根據(jù)我國《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算管理權(quán)限的規(guī)定，“三級(jí)”體系上的人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)審查批準(zhǔn)中央和地方預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告。各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)本級(jí)預(yù)算具有管理監(jiān)督職能，特別是總預(yù)算或下級(jí)地方預(yù)算的執(zhí)行審查預(yù)算調(diào)整，各級(jí)職能部門要認(rèn)真履行職責(zé)，發(fā)揮主體責(zé)任內(nèi)的管理和監(jiān)督作用，特別是地方財(cái)政部門，要具有發(fā)展的眼光，結(jié)合國家政策和本地區(qū)實(shí)際情況，在預(yù)算中重點(diǎn)向民生支出領(lǐng)域傾斜，而且要將社會(huì)公益性較強(qiáng)的項(xiàng)目納入預(yù)算績效管理內(nèi)容，全面推行項(xiàng)目支出績效管理、單位整體支出績效管理和財(cái)政綜合績效管理。

財(cái)政管理體制的核心是預(yù)算管理體制建設(shè)。我國公共財(cái)政體系隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善而逐步確立，現(xiàn)在運(yùn)行的財(cái)政體制與我國當(dāng)前的政治經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，建立了既集權(quán)又分權(quán)的結(jié)合型管理體制。因此，規(guī)范性、程序化是財(cái)政管理體制建設(shè)的重點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，強(qiáng)化高標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算績效管理工作流程和預(yù)算績效管理機(jī)制建設(shè)，實(shí)行績效目標(biāo)申報(bào)、審核、批復(fù)等工作流程的規(guī)范化運(yùn)行。財(cái)政管理方針政策、全面性法律法規(guī)、重大的改革措施由中央統(tǒng)一制定并頒布實(shí)施。在統(tǒng)一的政策法規(guī)下，實(shí)行各級(jí)政府在財(cái)政管理方面的獨(dú)立職責(zé)權(quán)限、收支范圍和財(cái)政科學(xué)性、精細(xì)化預(yù)算。根據(jù)統(tǒng)分相結(jié)合原則，中央主導(dǎo)宏觀調(diào)控，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。而且還要強(qiáng)調(diào)規(guī)范性與靈活性相兼顧原則。規(guī)范性是維護(hù)財(cái)政管理體制的統(tǒng)一性的基礎(chǔ)，靈活性就是要充分考慮各地方在經(jīng)濟(jì)、地理、資源等方面的特殊情況，把規(guī)范統(tǒng)一的管理建立在因地制宜的基礎(chǔ)之上。

2.各級(jí)政府具有一定的預(yù)算管理權(quán)限，包括編制本級(jí)預(yù)算、決算草案、組織本級(jí)預(yù)算和下級(jí)預(yù)算執(zhí)行、決定本級(jí)預(yù)算預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用、編制本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案等，從而形成財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)稱。事權(quán)是一級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中承擔(dān)的責(zé)任及相應(yīng)的管理權(quán)限；財(cái)權(quán)是一級(jí)政府為履行其職能而擁有的財(cái)力及可支配的管理權(quán)限。事權(quán)是財(cái)政管理體制劃分的重要前提，只有財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，才能確保各級(jí)政府履行責(zé)任的財(cái)力需要。

政府間的財(cái)政收支權(quán)限，一般應(yīng)遵循收入向中央政府集中、支出以地方政府為主的劃分格局。這樣劃分財(cái)力，一方面有利于保證中央政府的權(quán)威性和宏觀調(diào)控的財(cái)力需要，另一方面根據(jù)事權(quán)劃分情況，大部分公共事務(wù)由地方政府履行，能夠切合實(shí)際、便捷、高效。針對(duì)政府間的收入劃分，按照我國現(xiàn)行分級(jí)財(cái)政體制，將稅收劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。政府間凡是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大關(guān)系的項(xiàng)目和中央所屬部門、事業(yè)、企業(yè)支出，均由中央安排，地方政府的財(cái)政支出主要用于區(qū)域性的項(xiàng)目及地方性部門、事業(yè)、企業(yè)支出。

（二）績效評(píng)價(jià)與預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)財(cái)政預(yù)算能力的提高

績效管理是預(yù)算管理成效的標(biāo)尺。預(yù)算績效管理強(qiáng)調(diào)以評(píng)價(jià)為核心，將評(píng)價(jià)作為管理的重要環(huán)節(jié)和手段，通過計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等方法，控制預(yù)算管理中績效偏失的行為，糾偏預(yù)算目標(biāo)失衡的現(xiàn)象，引導(dǎo)和激勵(lì)預(yù)算主體積極努力去實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)。因此，必須規(guī)范財(cái)政預(yù)算的法定職責(zé)職能，建立起履行責(zé)任目標(biāo)制度體系，掌握實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的科學(xué)手段和方法，合理構(gòu)建資金規(guī)模，加強(qiáng)資金使用和管理，強(qiáng)化績效監(jiān)控與糾偏。只有這樣，預(yù)算主體的職責(zé)功能才能得以充分發(fā)揮，預(yù)算管理能力才能得到有效提高。

提升預(yù)算主體履行法定職責(zé)的能力，需要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，講究工作方式和方法，通盤考慮。預(yù)算的編制，可以借鑒上年度的預(yù)算項(xiàng)目和預(yù)算額度作為參考，充分調(diào)動(dòng)邏輯思維，以預(yù)算主體法定職責(zé)為使命，結(jié)合地方黨委政府工作部署和社會(huì)公眾需求，建立本地區(qū)各領(lǐng)域預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，要細(xì)化年度預(yù)算計(jì)劃和中期預(yù)算目標(biāo)，并且要從事后監(jiān)督改變?yōu)槿轿弧⑷^程、全覆蓋監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)事前引導(dǎo)和事中激勵(lì)相統(tǒng)一，改變預(yù)算單位現(xiàn)有預(yù)期，激發(fā)起愿意負(fù)責(zé)任和積極辦好事辦成事的能動(dòng)性。

同時(shí)，要強(qiáng)調(diào)應(yīng)用政策的能力。通過事中績效評(píng)價(jià)與預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控績效融合，將事中績效評(píng)價(jià)與政策評(píng)價(jià)、項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)聯(lián)系起來，在開展事中績效評(píng)價(jià)時(shí)，充分掌握政策導(dǎo)向，對(duì)于申請(qǐng)補(bǔ)助的特殊人群或重點(diǎn)項(xiàng)目，具體操作要考慮補(bǔ)助對(duì)象、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)合理性，政策適用范圍及時(shí)效；項(xiàng)目實(shí)施的可行以及實(shí)施項(xiàng)目的組織管理和保障措施是否健全等綜合因素，通過對(duì)財(cái)政資金的安全性、規(guī)范性、有效性以及財(cái)政資金撥付與項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度匹配性進(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)，這樣全方位的有效融合，促進(jìn)預(yù)算績效管理的信息共享，從而形成財(cái)政預(yù)算管理的強(qiáng)大合力，進(jìn)一步提高績效管理工作能力。

（三）績效手段與預(yù)算目標(biāo)有機(jī)融合，以促進(jìn)預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

預(yù)算績效管理要將目標(biāo)設(shè)定與整體責(zé)任有機(jī)銜接，從制度機(jī)制上推動(dòng)預(yù)算主體主動(dòng)謀劃。將績效目標(biāo)管理作為預(yù)算編制的前提條件，實(shí)現(xiàn)預(yù)算規(guī)模與預(yù)算資金績效目標(biāo)全覆蓋。合理設(shè)定績效目標(biāo)，以預(yù)算編制科學(xué)的資金使用計(jì)劃和目標(biāo)承諾為基礎(chǔ)，強(qiáng)化預(yù)算編制與績效目標(biāo)同步審核，再通過資金使用結(jié)束后的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)狀態(tài)、計(jì)劃的執(zhí)行程度和預(yù)算控制的范圍來檢驗(yàn)預(yù)算主體是否盡責(zé)。同時(shí)，將績效評(píng)價(jià)作為應(yīng)用工具，對(duì)出現(xiàn)的問題進(jìn)行整改，并不斷優(yōu)化項(xiàng)目，通過改善預(yù)算管理流程，促使績效管理效能的發(fā)揮。檢驗(yàn)預(yù)算績效的標(biāo)準(zhǔn)，就是要看劃撥的資金所產(chǎn)生的效益，這是預(yù)算績效管理的最終目的。

以目標(biāo)和手段之雙“預(yù)”來提升預(yù)算編制質(zhì)量，應(yīng)同時(shí)布置績效目標(biāo)管理工作，目前績效目標(biāo)內(nèi)容、績效指標(biāo)、績效標(biāo)準(zhǔn)的填報(bào)要求。結(jié)合部門職能、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、可行性論證材料以及財(cái)力可能等信息，重點(diǎn)在數(shù)量、質(zhì)量、成本、時(shí)效上“細(xì)化”“量化”，科學(xué)、合理地編制預(yù)算績效目標(biāo)。預(yù)算與實(shí)施相輔相成，預(yù)算突出的是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中各領(lǐng)域、各方面的資源配置取向及需求額度，以實(shí)現(xiàn)資源效能的最終目標(biāo)。實(shí)施是執(zhí)行預(yù)算方案的過程和手段，因此，必須強(qiáng)化執(zhí)行過程中的方式方法、具體實(shí)施步驟和技術(shù)應(yīng)用，需要對(duì)技術(shù)手段的先進(jìn)性與適配性進(jìn)行科學(xué)論證，對(duì)于重大項(xiàng)目的資源投入，要通過相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)機(jī)構(gòu)或資質(zhì)專家進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，在確保最佳成本的前提下，測(cè)算出項(xiàng)目的投資額度。由此形成科學(xué)、規(guī)范、程序化的預(yù)算績效管理形態(tài)。并建立預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行與績效管理的量化標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)資源與項(xiàng)目的最佳匹配，進(jìn)一步提高預(yù)算績效管理效率。

（四）推進(jìn)建設(shè)預(yù)算管理與績效管理一體化信息系統(tǒng)

對(duì)標(biāo)財(cái)政部預(yù)算核心業(yè)務(wù)一體化規(guī)范要求。在信息系統(tǒng)建設(shè)上，將績效管理納入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中，構(gòu)建事前績效評(píng)估、績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)、績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等內(nèi)容的預(yù)算績效管理體系，分別與預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度、預(yù)算安排等環(huán)節(jié)同步進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績效同平臺(tái)、一體化，為預(yù)算管理與績效管理深度融合提供信息化技術(shù)保障。

結(jié)語

財(cái)政預(yù)算管理是國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。加強(qiáng)預(yù)算管理與預(yù)算績效管理是推進(jìn)財(cái)政預(yù)算制度化、規(guī)范化、程序化、科學(xué)化發(fā)展的必由之路。因此，要建立完善相關(guān)制度體系，優(yōu)化資源配置，提高科學(xué)決策水平，強(qiáng)化項(xiàng)目預(yù)算事前評(píng)估，加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，構(gòu)建預(yù)算管理與績效管理相融合的新格局，促進(jìn)財(cái)政資金的有效利用，為構(gòu)建經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的資金保障。