郭桂紅 遼寧省葫蘆島市建昌縣財政局

引言

對于事業(yè)單位而言，預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制之間有著極為緊密的聯(lián)系，二者不僅管理目標相同，都具有全面、全流程管理的特點，而且均需要全員參與，這為內(nèi)控與預(yù)算績效管理的融合提供良好的前提，但與此同時，在實際落實和執(zhí)行的過程中，仍然存在一定問題，影響了預(yù)算績效管理的作用效果。因此，加強對于內(nèi)控視角下事業(yè)單位預(yù)算績效管理的優(yōu)化研究和策略探討是十分有必要的。

一、預(yù)算績效管理中的內(nèi)部控制

(一)內(nèi)控主要內(nèi)容

結(jié)合預(yù)算績效管理特點以及內(nèi)部控制相關(guān)要求，實際預(yù)算績效管理過程中的內(nèi)控內(nèi)容主要包括以下幾個方面：第一，良好的內(nèi)控環(huán)境。內(nèi)控環(huán)境是確保預(yù)算績效管理工作順利開展的基礎(chǔ)，不僅包括制度環(huán)境、人員環(huán)境，而且還包括事業(yè)單位管理層以及工作人員的內(nèi)控意識等多個方面。第二，有效的風(fēng)險評估。科學(xué)有效的風(fēng)險評估工作，能夠提前預(yù)防預(yù)算績效管理中的問題，提升風(fēng)險應(yīng)對和處置能力，進而保障預(yù)算績效管理作用的發(fā)揮。第三，科學(xué)的控制活動。預(yù)算績效管理控制活動主要包括授權(quán)、業(yè)績評價、崗位分離等相關(guān)活動，是確保預(yù)算績效管理工作正常開展的重要保障。第四，完善的內(nèi)部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督機制主要包括以下兩個方面，一方面，為專門、獨立的監(jiān)督管理機構(gòu)，以此確保監(jiān)督作用的有效發(fā)揮；另一方面，健全完善的追責(zé)機制，針對內(nèi)部監(jiān)督過程中，出現(xiàn)執(zhí)行不到位，或者存在不合規(guī)行為的情況，需要對其展開責(zé)任追究，以此確保監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。

(二)二者間的共性

以內(nèi)控視角指導(dǎo)預(yù)算績效管理的前提是，二者具有共性特點，如此才能避免內(nèi)部管理發(fā)生混亂。而二者的共性反映在下述幾點上：首先，管理目標。事業(yè)單位進行內(nèi)控的根本意圖是增加自身社會和經(jīng)濟效益。單位預(yù)算績效管理則和其財管有著不可分割的聯(lián)系，既有利于優(yōu)化資源，又可加強控本能力。由此可見，預(yù)算績效管理和內(nèi)控的工作目標相同，均是為提高單位整體財管和控制成本的效果。其次，全程化管理。對于事業(yè)單位來說，內(nèi)控需要滲透到所有業(yè)務(wù)決策與執(zhí)行環(huán)節(jié)，同時預(yù)算績效管理則是面向預(yù)算全流程，實施績效評估考評。由此可見，內(nèi)控和預(yù)算管理均具備全程化的特征。最后，全員參與。從內(nèi)控管理的視角來看，僅有單位所有部門人員主動配合，才可以保障管理工作順利“落地”，如此確保內(nèi)控執(zhí)行成效。反觀預(yù)算績效管理，也要求全員參加。單位編制預(yù)算中，均是按照由上至下、全面結(jié)合的思路開展工作，這顯然要求全員參與。另外，執(zhí)行預(yù)算內(nèi)容期間，工作人員會把管理目標分成若干個小指標，分配到具體的部門中。

二、內(nèi)控視角下的事業(yè)單位預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

結(jié)合上述預(yù)算績效管理內(nèi)部控制內(nèi)容的分析，當前事業(yè)單位預(yù)算績效管理過程中存在的主要問題包括以下幾個方面：第一，結(jié)合意識較弱。雖然事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作開展較早，但是對于內(nèi)控的重視和認知相對較為薄弱，缺乏融合意識，多是將二者分開進行，不僅相關(guān)經(jīng)驗較少，而且實際工作量也相對較大。第二，風(fēng)險管理不足。風(fēng)險管理是預(yù)算績效管理中內(nèi)部控制的重要內(nèi)容，但在實務(wù)工作當中，缺少完善的風(fēng)險管理機制，風(fēng)險識別、評估以及預(yù)防工作不到位，極大地增加了預(yù)算績效管理過程中風(fēng)險發(fā)生的概率，降低了預(yù)算績效管理能效。第三，預(yù)算績效管理與內(nèi)控活動結(jié)合存在問題。預(yù)算績效管理過程中，相應(yīng)目標的制定以及事中監(jiān)控和事后的評價分析缺少有效的約束和指導(dǎo)，工作流程不健全、不規(guī)范現(xiàn)象十分明顯，相應(yīng)內(nèi)部控制活動不到位，導(dǎo)致預(yù)算績效管理存在規(guī)范性較差等問題。第四，內(nèi)控監(jiān)督機制不健全，內(nèi)部監(jiān)督機制是內(nèi)控視角下預(yù)算績效管理的主要內(nèi)容，但是就目前事業(yè)單位實際情況來看，其內(nèi)部監(jiān)督機制尚不健全，使得預(yù)算績效目標的確定，以及審核、調(diào)整等預(yù)算績效管理環(huán)嚴重缺乏有效監(jiān)督，存在目標設(shè)置不合理、事中監(jiān)控不到位以及預(yù)算執(zhí)行情況較差等各種問題。

三、內(nèi)控視角下的事業(yè)單位預(yù)算績效管理優(yōu)化對策

(一)加強內(nèi)控環(huán)境建設(shè)

內(nèi)部控制環(huán)境是順利開展預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，良好的內(nèi)控環(huán)境，能夠為后續(xù)預(yù)算績效管理奠定堅實基礎(chǔ)。

首先，需要事業(yè)單位內(nèi)部管理人員以及工作人員具備良好的內(nèi)控意識和覺悟。對此，應(yīng)結(jié)合內(nèi)部控制以及預(yù)算績效管理實際情況，積極展開培訓(xùn)教育工作，幫助單位領(lǐng)導(dǎo)明確內(nèi)部控制在預(yù)算績效管理工作當中的重要意義。此外，不僅要加強領(lǐng)導(dǎo)干部對于內(nèi)部控制的重視程度，同時還需要提升工作人員對于內(nèi)控與預(yù)算績效管理的融合意識，積極借助互聯(lián)網(wǎng)平臺以及相應(yīng)教育培訓(xùn)活動展開宣傳，幫助工作人員明確預(yù)算績效管理當中相應(yīng)內(nèi)控要求，引導(dǎo)其能夠切實將內(nèi)部控制融入到實際預(yù)算績效管理過程中。為更好地轉(zhuǎn)變單位全員的觀念，第一，把預(yù)算績效管理以及內(nèi)控有關(guān)的知識添加到行政教育體系中。為了讓該種工作理念扎根于全員心中，單位應(yīng)當在培訓(xùn)教育中積極采取必要的舉措，使全員明確兩個管理工作的共性。這種從觀念上入手的管理方法，有助于保持事業(yè)單位的穩(wěn)定。第二，促使此種新型管理理念常態(tài)化，比如滲透到職員日常生活與聚會等活動中，不斷加深其印象，并有助于防止職員對二者及其聯(lián)系出現(xiàn)認知偏差。第三，定期組織交流會議。單位若想職工可以對預(yù)算績效管理、內(nèi)控形成清楚、全方位認識，應(yīng)注重日常交流及溝通。對此通過交流會議，引導(dǎo)普通職員溝通、發(fā)表意見，打造積極學(xué)習(xí)的內(nèi)部環(huán)境。這既有助于職員學(xué)習(xí)到相關(guān)的管理方式，又可推動整體創(chuàng)新。

其次，預(yù)算績效管理對于管理人員的專業(yè)水平有著較高的要求，內(nèi)控環(huán)境的構(gòu)建也需要高水平、高素質(zhì)的專業(yè)人才，因此，加強事業(yè)單位預(yù)算績效管理部門人才隊伍建設(shè)也是十分重要的。對此，一方面，應(yīng)加強對于人才選聘環(huán)節(jié)的重視，結(jié)合實際情況明確任職條件、選拔要求，并制定相應(yīng)崗前培訓(xùn)計劃；另一方面，應(yīng)加強對在職工作人員的培訓(xùn)，不僅要著重提升工作人員的專業(yè)能力和業(yè)務(wù)水平，同時也應(yīng)加強對于工作人員職業(yè)道德素養(yǎng)等方面的提升。

最后，良好的內(nèi)控環(huán)境也要求事業(yè)單位內(nèi)部的相應(yīng)組織管理機構(gòu)合理，職責(zé)分配清晰，以此為預(yù)算績效管理工作的順利開展保駕護航。對此，應(yīng)結(jié)合當前實際工作需求，更新調(diào)整預(yù)算績效考核部門的組織架構(gòu)，取消不必要的閑置崗位，并結(jié)合實際情況，合理進行崗位以及工作內(nèi)容的劃分，確保內(nèi)部工作職能清晰、規(guī)范。同時還需要建立預(yù)算績效管理模式，明確審核方式、評價指標等。此外，還需要健全預(yù)算績效管理制度，為預(yù)算績效管理人員提供明確的行為指導(dǎo)和約束，并應(yīng)結(jié)合事業(yè)單位自身實際情況健全績效評價指標體系，保障預(yù)算績效管理工作的有序推進。

(二)強化風(fēng)險評估管理

風(fēng)險評估管理是預(yù)算績效管理中內(nèi)部控制的主要內(nèi)容，直接影響著預(yù)算績效管理能效。首先，需要強化事業(yè)單位風(fēng)險防范意識，對此可通過專題講座、多渠道宣傳等方式，提升全體工作人員的風(fēng)險意識。其次，應(yīng)建立預(yù)算績效管理風(fēng)險評估機制，在進行績效管理前，需要結(jié)合績效管理實際情況對相應(yīng)風(fēng)險點進行梳理和排查，針對可能存在的風(fēng)險問題進行分類、整理，對此不僅要建立風(fēng)險評估小組，同時還應(yīng)設(shè)立風(fēng)險監(jiān)控專職崗位，強化對于風(fēng)險的日常監(jiān)控管理，并形成相應(yīng)風(fēng)險評估報告，此外，還需要設(shè)立風(fēng)險分析崗位，實現(xiàn)對于風(fēng)險評估報告的科學(xué)分析。最后，建立相應(yīng)風(fēng)險預(yù)警機制，針對預(yù)算績效管理中常見的風(fēng)險種類，如制度風(fēng)險、人員風(fēng)險、責(zé)任風(fēng)險、濫用職權(quán)風(fēng)險等，采取相應(yīng)風(fēng)險應(yīng)對和預(yù)防策略，建立風(fēng)險預(yù)警機制，促使能夠及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算績效管理當中的風(fēng)險問題，并采取有效防控處理措施。

(三)優(yōu)化內(nèi)部控制活動

預(yù)算績效管理的內(nèi)部控制活動主要包括以下幾個方面：第一，加強崗位分離控制，結(jié)合預(yù)算績效管理，合理劃分不同崗位人員的工作內(nèi)容和職責(zé)，并確保不同崗位之間能夠互相牽制，以此保障預(yù)算績效管理目標的有效達成。第二，健全預(yù)算績效目標管理機制，為保障預(yù)算管理工作的有效性，需要結(jié)合實際情況設(shè)立相應(yīng)管理目標，為保障績效管理目標制定的合理性，應(yīng)建立相應(yīng)目標管理機制，在完成目標設(shè)立之后，由專門的審核部門對目標的全面性、合理性、可行性等多個方面對其進行審核，并有針對性地提出相應(yīng)調(diào)整建議，以此保障目標設(shè)立的合理性。第三，采用合理的控制手段，積極借助先進信息技術(shù)，實現(xiàn)對于預(yù)算績效管理過程中各個流程的動態(tài)監(jiān)管，包括但不限于預(yù)算編制、績效目標審核、績效評估等，以此提升對于績效管理的控制強度，避免風(fēng)險隱患的發(fā)生。

(四)合理設(shè)置績效指標

績效評價體系是實現(xiàn)預(yù)算績效管理的關(guān)鍵要素，更是相應(yīng)工作的重點。預(yù)算評價指標的科學(xué)性，關(guān)系到此項管理工作的品質(zhì)與成效。所以事業(yè)單位應(yīng)當以本身實際經(jīng)營情況為切入點，嘗試運用內(nèi)控視角，編制評價指標，并把風(fēng)控融入其中，這有利于提升事業(yè)單位辨別運營風(fēng)險的能力。而績效指標應(yīng)當是基于充分考量各方面風(fēng)險點的前提下，以內(nèi)控管理要點與關(guān)鍵點為核心形成的，重構(gòu)標準化、可操作、穩(wěn)定性、合理性的目標機制，設(shè)置出財務(wù)和非財務(wù)、定量與定性的指標，保證指標體系可維護事業(yè)單位的公益性與公共服務(wù)智能。比如職責(zé)人工與績效目標對應(yīng)范圍等內(nèi)容，均需達到編報執(zhí)行標準，而采購資產(chǎn)與績效目標、項目預(yù)算進度等，都要搭配對應(yīng)的規(guī)范要求，確保各項工作都有章可循。另外，事業(yè)單位還需設(shè)置合理的決策機制，把新增業(yè)務(wù)交給專業(yè)人士進行深層技術(shù)研究，通過集體討論表態(tài)，完成立項評審。

(五)提升信息化的程度

市場經(jīng)濟不斷的發(fā)展中，無論是傳統(tǒng)企業(yè)，還是事業(yè)單位，若要保持穩(wěn)定運營，信息都是一項重要的資源。在現(xiàn)代信息化程度不斷加深中，大量信息技術(shù)產(chǎn)生并得到推廣運用，預(yù)算績效管理也在其中。事業(yè)單位需要緊跟時代變化，積極研發(fā)滿足預(yù)算績效管理需要的信息系統(tǒng)平臺，這樣可提升預(yù)算管理的效率與準確度。比如說，在相應(yīng)管理平臺中，增加若干功能模塊，不僅需包含績效目標與編制預(yù)算，還應(yīng)涉及到預(yù)算執(zhí)行跟蹤、績效評估報告信息使用及上交等。事業(yè)單位依托于優(yōu)化升級此類信息系統(tǒng)，可為預(yù)算管理提供助力，支持及時采集、分析與傳遞信息等，推動預(yù)算績效管理的程序化轉(zhuǎn)變，保障此項管理工作的實施效率與質(zhì)量。

(六)細化預(yù)算編制程序

現(xiàn)如今，事業(yè)單位出現(xiàn)編制預(yù)算程序不當?shù)闹匾蛩乜赡苁欠椒ú划?，對此單位?yīng)當主動調(diào)節(jié)編制方法，給該項工作以及后期執(zhí)行預(yù)算予以標準化的依據(jù)。相關(guān)人員在編制預(yù)算期間，需盡可能消除主觀意見，合理設(shè)置管理標準，保證符合預(yù)算管理政策，使事業(yè)單位運營有所依仗。另外，編制預(yù)算的工作并不簡單，牽涉到大量專業(yè)性的內(nèi)容，面對的數(shù)據(jù)也比較多，為使預(yù)算結(jié)果具備合理性，事業(yè)單位可把部分管理關(guān)注點放在人才培養(yǎng)上，讓有關(guān)人員在法律與財務(wù)知識儲備與完整性均得到提高，并加強其與其他部門的關(guān)聯(lián)，通過常態(tài)化交流，掌握單位的現(xiàn)實情況，保障預(yù)算的合理性。

(七)完善內(nèi)部監(jiān)督渠道

內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)控視角下事業(yè)單位預(yù)算績效管理的重要內(nèi)容，對于預(yù)算績效管理工作的有效性、可靠性有著直接的影響。對此，事業(yè)單位應(yīng)加強對于預(yù)算績效管理工作流程的梳理，并強化關(guān)鍵節(jié)點以及崗位與監(jiān)督環(huán)節(jié)之間的契合度，以此在單位內(nèi)部形成相互制約、相互監(jiān)督的良好機制，確保預(yù)算績效管理目標的有效落實。

在監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行中，事業(yè)單位需注重調(diào)整實施的方法，由原本僅按照行政命令以及領(lǐng)導(dǎo)意志，調(diào)整成依法管理，并從按照經(jīng)驗習(xí)慣落實工作的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)法規(guī)、制度落實工作。另外，事業(yè)單位還需消除原本“運動式”與“突擊式”內(nèi)部監(jiān)督的思路，朝著依照流程、績效指標工作的方向轉(zhuǎn)變，由此保障在預(yù)算績效管理的實效性。與此同時，事業(yè)單位內(nèi)需推行跟蹤機制，定期把現(xiàn)實進度和績效目標比對，做好量化分析、動態(tài)監(jiān)控，切實展現(xiàn)出內(nèi)控的約束與引導(dǎo)作用。此外，單位內(nèi)部不相容的崗位必須保障絕對分離，健全績效考評體系，對偏離目標的行為及時調(diào)整，采取按月按項支出的模式，逐一比對預(yù)算執(zhí)行的情況，使生成的監(jiān)督報告內(nèi)容一目了然，提高單位內(nèi)部組織體系的運轉(zhuǎn)效率。

四、結(jié)語

綜上所述，內(nèi)控視角下事業(yè)單位預(yù)算績效管理的優(yōu)化，應(yīng)從預(yù)算績效管理內(nèi)控內(nèi)容以及當前管理過程中存在的問題入手，從內(nèi)控意識、隊伍建設(shè)等方面完善內(nèi)部控制環(huán)境；通過強化風(fēng)險意識、健全風(fēng)險評估、預(yù)警機制等方面，加強風(fēng)險評估管理；采用崗位分離控制、健全目標管理體制等措施，規(guī)范預(yù)算績效管理控制活動；最后，還需要建立監(jiān)督評價小組以及評價反饋和考核機制，完善預(yù)算績效管理中的內(nèi)部監(jiān)督渠道。相信隨著對內(nèi)部控制的深入研究和落實，事業(yè)單位預(yù)算績效管理能效和水平都將會得到進一步提升。■