莊妙慧

（廈門國際旅行衛(wèi)生保健中心（ 廈門海關(guān)口岸門診部），福建 廈門 361006）

突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時需要大量的應(yīng)急物資，應(yīng)急物資保障作為國家應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要內(nèi)容，提升應(yīng)急物資保障能力具有重大意義。為應(yīng)對嚴(yán)重自然災(zāi)害、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件、公共安全事件及軍事沖突等突發(fā)事件，這些突發(fā)事件有的難以預(yù)測和預(yù)報，有的即使可以預(yù)報，但由于預(yù)報時間與發(fā)生時間相隔太短，應(yīng)對的物資難以實現(xiàn)其時間效應(yīng)及空間效應(yīng)，因此對物資的需求需要進(jìn)行緊急保障，應(yīng)急物資保障能力至關(guān)重要。進(jìn)出口是應(yīng)急物資供給鏈的重要環(huán)節(jié)，海關(guān)作為國內(nèi)國際雙循環(huán)的交匯樞紐，迫切需要提高突發(fā)公共事件發(fā)生時海關(guān)應(yīng)急物資通關(guān)保障能力，形成協(xié)調(diào)一致、高效快捷的口岸應(yīng)急物資通關(guān)保障體系，這也是加強(qiáng)海關(guān)制度創(chuàng)新和治理能力建設(shè)的必然要求。在分析突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時應(yīng)急物資特點的基礎(chǔ)上，分析2020 年新冠肺炎疫情防控，口岸應(yīng)急物資通關(guān)保障面臨的問題與不足，有利于提高我國應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，提升應(yīng)急物資供應(yīng)鏈韌性，健全我國突發(fā)公共事件應(yīng)急物資通關(guān)保障體系。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急物資的特點

(一)應(yīng)急物資需求的不確定性

突發(fā)公共事件發(fā)生的時間、強(qiáng)度、影響范圍、演化進(jìn)程和衍生趨勢都難以預(yù)測，還要受到社會組織能力、科學(xué)認(rèn)知水平、信息傳遞速度等因素制約，多種矛盾的“疊加”，決定了應(yīng)急物資需求的種類、數(shù)量、發(fā)放范圍、運輸方式等都不能確定。2020 年新冠肺炎的發(fā)生正值春節(jié)期間，多數(shù)工廠停工停產(chǎn)，防控物資需求激增，迫使應(yīng)急物資調(diào)配轉(zhuǎn)向國際市場。而進(jìn)口防控物資的品種種類多、形態(tài)差異大，不像正常的國際貿(mào)易有相應(yīng)訂單和指定物資。應(yīng)急物資需求的隨機(jī)性、多樣性以及信息滯后和不確定性，給海關(guān)監(jiān)管帶來很大的困難和挑戰(zhàn)。

(二)應(yīng)急物資供應(yīng)的強(qiáng)時效性

“急”是應(yīng)急物資保障最顯著的特點，應(yīng)急物資要發(fā)揮其本身的使用價值，就必須以最快捷、最安全的方式送達(dá)需求點，應(yīng)急物資如果超過時限就失去了其應(yīng)急的意義，需要生產(chǎn)、運輸、驗收、分發(fā)、使用全供應(yīng)鏈協(xié)同一致、高效運轉(zhuǎn)，這就決定了海關(guān)對應(yīng)急物資的驗放不可能像常態(tài)環(huán)境下的運行監(jiān)管一樣按部就班。

(三)應(yīng)急物資運輸方式的多樣性

重大突發(fā)衛(wèi)生事件的應(yīng)急物資運輸，具有影響范圍廣、需求量大，需求物資種類繁多的特點，單一運輸方式往往難以滿足應(yīng)急的時間緊迫性需求，需要多種運輸模式聯(lián)合運輸。口岸海關(guān)驗放應(yīng)急物資主要集中在郵件、快件、客帶貨、航空貨運、保稅出區(qū)，還有相當(dāng)數(shù)量通過跨境電商、中歐班列、個人攜帶入境，幾乎囊括所有進(jìn)出口途徑。從應(yīng)急物資的用途來講，包括捐贈物資、政府采購物資、企業(yè)自用物資一般貿(mào)易和個人物品等。這就決定了海關(guān)對進(jìn)口應(yīng)急物資的監(jiān)管必須根據(jù)物流和信息流向，精準(zhǔn)施策，順勢監(jiān)管，實現(xiàn)強(qiáng)化監(jiān)管和優(yōu)化服務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一。

(四)應(yīng)急物資參與主體的多元性

僅就進(jìn)口捐贈物資來講，捐贈對象就包括外國政府、駐外使館、慈善組織、社會團(tuán)體、學(xué)校、外國企業(yè)、國內(nèi)企業(yè)、個人等。一批進(jìn)口醫(yī)用物資到達(dá)醫(yī)護(hù)人員手中，需要經(jīng)過海關(guān)、慈善組織、藥監(jiān)、衛(wèi)生、醫(yī)院等環(huán)節(jié)，各部門依法履職監(jiān)管，組成監(jiān)管鏈，形成應(yīng)急物資保障體系。每個監(jiān)管單位都不是孤立的執(zhí)法監(jiān)管主體，必須加強(qiáng)信息共享和交互。廈門、河南等地市場和藥監(jiān)部門直接派駐口岸聯(lián)合辦公，武漢、重慶等地物資快速放行后由市場和藥監(jiān)部門負(fù)責(zé)檢驗，形成多部門齊抓共管的工作格局，值得進(jìn)一步推廣借鑒。

（五）社會關(guān)注度高

隨著全媒體時代的到來，信息傳播更加迅速、廣泛、靈活、多元，口岸應(yīng)急物資通關(guān)保障處于突發(fā)事件發(fā)生的特殊時期，社會公眾更加敏感，關(guān)注度高，容易造成輿論緊張，容易引發(fā)非理性情緒，成為輿情事件的高發(fā)期，同時口岸又是重要關(guān)口，容易引起國際輿論的關(guān)注，必須引起高度重視。

二、從新冠肺炎疫情防控看口岸應(yīng)急物資通關(guān)保障存在的主要問題

(一)統(tǒng)籌規(guī)劃和制度機(jī)制還不夠健全

1.缺乏應(yīng)急物資通關(guān)保障長效機(jī)制。根據(jù)《國家突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》，政府有關(guān)部門應(yīng)針對本部門（行業(yè)、領(lǐng)域）突發(fā)事件或重要目標(biāo)物保護(hù)、重大活動保障、應(yīng)急資源保障等制定應(yīng)急預(yù)案。2018 年將出入境檢驗檢疫隊伍及其職責(zé)由原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局轉(zhuǎn)隸海關(guān)總署后，海關(guān)系統(tǒng)建立了以“1 個管理辦法+8 個專項預(yù)案”為總體框架的比較完善的突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制，涵蓋公共衛(wèi)生、動植物疫情、食品安全、口岸安全、反恐、網(wǎng)絡(luò)安全等領(lǐng)域，但這些預(yù)案多側(cè)重于突發(fā)事件本身的應(yīng)對管理，以最大限度地分散和消減風(fēng)險為目標(biāo)。貨物監(jiān)管通關(guān)作為海關(guān)的一項關(guān)鍵職能，應(yīng)急物資通關(guān)保障長效機(jī)制的建設(shè)和總體規(guī)劃有待進(jìn)一步完善。

2.指揮機(jī)制銜接性有待提高。為保障新冠肺炎應(yīng)急物資快速通關(guān)和安全風(fēng)險管控，出臺了各種措施，但多屬于應(yīng)急反應(yīng)式的臨時性政策，政策重疊、碎片化現(xiàn)象比較突出，政策間的銜接性和密合度不高。在口岸應(yīng)急物資通關(guān)保障方面，前瞻性和系統(tǒng)性的研究有待加強(qiáng)。

(二)信息化手段的技術(shù)支撐作用不夠全面

1.申報要素過多。根據(jù)海關(guān)申報要求，正常情況下，按照商品不同情況，商品的申報項目較多，給應(yīng)急管理物資的快速通關(guān)造成了較重的負(fù)擔(dān)。全國通關(guān)一體化申報的比例還不是很高，對于進(jìn)口商、收貨人、進(jìn)口口岸分屬三地的情況，全國通關(guān)一體化政策宣傳還需進(jìn)一步加大力度。

2.信息傳遞效能不高。從物資的數(shù)據(jù)統(tǒng)計和信息傳遞再到進(jìn)行交叉驗核，需要耗費大量的人力、物力，陷入報表式的風(fēng)險防控，也直接影響應(yīng)急物資信息的完整性、準(zhǔn)確性、及時性。

3.數(shù)據(jù)共享能力有待提高。應(yīng)急防控物資基礎(chǔ)信息由各條線分別掌握，存在條塊分割、數(shù)據(jù)不共享的問題，容易出現(xiàn)信息孤島，不利于重大風(fēng)險和隱患的在線監(jiān)測、超前預(yù)警預(yù)報和災(zāi)害事故高效處置，不利于應(yīng)急管理模式由事后處置的“被動應(yīng)急”向事前預(yù)防的“主動應(yīng)急”轉(zhuǎn)型。

4.查驗規(guī)則有待優(yōu)化。應(yīng)急物資通關(guān)與常態(tài)監(jiān)管共用一套規(guī)則，常態(tài)監(jiān)管規(guī)則的單一化、纖維化特點與突發(fā)事件的非線性、鏈狀群發(fā)、網(wǎng)狀群發(fā)的復(fù)雜性特點不相適應(yīng)。根據(jù)查驗規(guī)則需要逐批逐票操作，形成了不必要的人力損耗。

三、全面提高口岸應(yīng)急物資通關(guān)保障能力的對策建議

(一)堅持總體國家安全觀，強(qiáng)化應(yīng)急物資通關(guān)保障

1.樹立“大安全”理念。全面研究全球公共安全環(huán)境、形勢和面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)，把提高口岸應(yīng)急物資通關(guān)保障能力作為維護(hù)公共安全與國家安全的重要手段和工具。堅持系統(tǒng)觀念，必須具備“全國一盤棋”、甚至“全球一盤棋”的思維，構(gòu)建“人類命運共同體”，擺脫本位主義的狹隘視野，統(tǒng)籌商、食、動、衛(wèi)、稅、知識產(chǎn)權(quán)、打私、反恐等全領(lǐng)域安全一體化防控，建立全口岸+屬地安全監(jiān)管鏈條。

2.強(qiáng)化戰(zhàn)時思維。強(qiáng)化風(fēng)險意識，居安思危，加強(qiáng)前瞻性思考，科學(xué)預(yù)見形勢發(fā)展走勢，提高風(fēng)險預(yù)判能力，做到未雨綢繆。突出“預(yù)置”和“提前”，由“重救輕防”向“防救并濟(jì)”轉(zhuǎn)變。既要立足于防又要能有效應(yīng)對風(fēng)險，“平戰(zhàn)結(jié)合”，打造“平時”和“戰(zhàn)時”兩個系統(tǒng)，并具備能夠及時進(jìn)行切換的能力。以戰(zhàn)時狀態(tài)、戰(zhàn)時機(jī)制、裁時思維、戰(zhàn)時方法，做好應(yīng)急物資通關(guān)保障工作。建立統(tǒng)一指揮、機(jī)動靈活、反應(yīng)快速、專業(yè)高效的應(yīng)急大通關(guān)機(jī)制，情報收集、綜合決策、現(xiàn)場處置、執(zhí)法稽查突出“精、準(zhǔn)、快”，提高應(yīng)急狀態(tài)下的快速處置和綜合反應(yīng)能力。

3.加強(qiáng)專業(yè)隊伍建設(shè)。建立科學(xué)合理的應(yīng)急物資通關(guān)管理人才系統(tǒng)，提高隊伍風(fēng)險化解能力，打破部門間壁壘，充分結(jié)合“條”與“塊”力量，整合人力資源，開展國際合作，培養(yǎng)一支既懂國際貿(mào)易規(guī)則、又懂應(yīng)急管理知識，精通監(jiān)管、統(tǒng)計、稅收、通關(guān)、緝私、檢驗、檢疫業(yè)務(wù)的復(fù)合性人才隊伍。進(jìn)一步健全干部激勵機(jī)制和容錯機(jī)制，為應(yīng)急管理人才開展工作提供寬松的政策環(huán)境和法律環(huán)境，主動開展防控物資通關(guān)全災(zāi)種、大應(yīng)急、全流程管理研究，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，提高應(yīng)急管理的專業(yè)化水平。將危機(jī)管理知識納入海關(guān)準(zhǔn)軍事化紀(jì)律部隊建設(shè)的必修課程，開展系統(tǒng)化、全方位的應(yīng)急管理培訓(xùn)，打造一支政治堅定、業(yè)務(wù)精通、愛崗敬業(yè)、擔(dān)當(dāng)奉獻(xiàn)，關(guān)鍵時刻用得上、打得贏的應(yīng)急物資通關(guān)安全保障隊伍。

(二)堅持依法防控，推進(jìn)應(yīng)急物資通關(guān)制度建設(shè)

1.健全法治保障體系。堅持法治化思維，加強(qiáng)政策研究，加快立法進(jìn)程，建立健全相關(guān)工作機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案，平時服務(wù)、災(zāi)時應(yīng)急，形成“權(quán)責(zé)清晰、流程規(guī)范、機(jī)制靈活、監(jiān)管有力”的治理法治體系，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)海關(guān)應(yīng)急物資通關(guān)監(jiān)管工作，提高依法防控的能力。綜合分析、科學(xué)調(diào)配，進(jìn)一步完善指揮部工作機(jī)制，確定總牽頭部門和配合部門，推進(jìn)條塊結(jié)合、縱橫交融，完善突發(fā)事件物資通關(guān)管理的決策系統(tǒng)儲備，完善組織保障體制機(jī)制，健全快速有力的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，構(gòu)建統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)聯(lián)動、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的防控指揮體系和聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。

2.實施分類分級管理。根據(jù)應(yīng)急物資的種類、運輸方式和用途實施分類監(jiān)管，建立與應(yīng)急管理相適應(yīng)的監(jiān)管體系。對捐贈和政府采購等流向明確的應(yīng)急物資，強(qiáng)化受贈人和地方政府主體責(zé)任，取消不必要的行政許可和審批，免除提供或補(bǔ)辦主管部門證明；對企業(yè)自用防控物資，提供境外采購證明和質(zhì)量承諾的前提下，責(zé)任自負(fù)，限定用途，加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管；對一般貿(mào)易進(jìn)口物資，簡化手續(xù)，快速放行。同時，要嚴(yán)厲打擊走私、侵犯知識產(chǎn)權(quán)和假冒偽劣，嚴(yán)禁洋垃圾入境，防止不法分子鉆空子謀取不正當(dāng)利益。服務(wù)國家外交外貿(mào)大局，根據(jù)應(yīng)急物資供需曲線變化態(tài)勢，建立動態(tài)監(jiān)管機(jī)制，適時適度調(diào)整應(yīng)急物資監(jiān)管的松緊度。同時，實施必要的口岸管控，防止不合格應(yīng)急物資流入國際市場，對我國政治經(jīng)濟(jì)外交環(huán)境產(chǎn)生不利影響。

3.統(tǒng)一執(zhí)法尺度。借鑒國內(nèi)應(yīng)急物資管理模式，在產(chǎn)品外包裝醒目標(biāo)注“僅供應(yīng)急使用”或加貼二維碼，以便于與一般貿(mào)易貨物區(qū)分，建立安全識別追溯機(jī)制。制訂法律法規(guī)條例，統(tǒng)一個人合理自用數(shù)量的標(biāo)準(zhǔn)。建立以收貨人為申報主體的責(zé)任主體制度，全面推行全國一體化模式通關(guān)。統(tǒng)一依法管理、精準(zhǔn)防控，防止過度反應(yīng)。統(tǒng)一規(guī)范信息公開發(fā)布，強(qiáng)化輿論引導(dǎo)，妥善處置輿情事件。

(三)堅持科技思維，打造應(yīng)急物資管理“智慧中樞”

1.提升信息化系統(tǒng)應(yīng)用水平。加強(qiáng)科技運用，推進(jìn)智慧監(jiān)管，加快郵遞、快遞、跨境電商通關(guān)改革，建立健全應(yīng)急物資信息化管理模式，對接全國應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺，依托國家數(shù)據(jù)共享交換平臺體系，實現(xiàn)“主動應(yīng)急”與“智慧應(yīng)急”目標(biāo)。利用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等信息技術(shù)，實現(xiàn)重大風(fēng)險和隱患適時在線監(jiān)測，深入挖掘數(shù)據(jù)價值，強(qiáng)化風(fēng)研判和評估，及時發(fā)布風(fēng)險預(yù)警，提升安全風(fēng)險管控的精準(zhǔn)度。建立完善風(fēng)險防控體系，全面提升信息化對應(yīng)急物資通關(guān)事前、事中和事后全業(yè)務(wù)鏈應(yīng)用支撐能力，提高應(yīng)急物資通關(guān)管理的科學(xué)化、專業(yè)化、智能化、精細(xì)化水平，避免人海戰(zhàn)術(shù)，徹底改變靠會議文件推進(jìn)落實的應(yīng)急工作模式。

2.優(yōu)化應(yīng)急物資流程管理。在統(tǒng)計貿(mào)易方式上增設(shè)“應(yīng)急物資”監(jiān)管模式，對照《國家應(yīng)急保障物資分類及產(chǎn)品目錄》統(tǒng)一分類。以滿足數(shù)據(jù)統(tǒng)計和安全準(zhǔn)入監(jiān)管為宗旨，按最小必要原則最大限度精簡申報要素，科學(xué)設(shè)置申報項目。通過掌上申報、云端申報等科技手段，推進(jìn)全申報放行，實現(xiàn)應(yīng)急防控物資信息的即時傳遞和全口徑掌握。設(shè)立區(qū)別于一般貿(mào)易貨物監(jiān)管的應(yīng)急物資查驗規(guī)則和布控指令，“長短結(jié)合”、“主兼結(jié)合”、“平戰(zhàn)結(jié)合”，根據(jù)傳染病疫情形勢發(fā)展和物資需求程度，實現(xiàn)布控指令的動態(tài)調(diào)整。

3.加強(qiáng)檢測基礎(chǔ)能力建設(shè)。實施科技強(qiáng)關(guān)戰(zhàn)略，強(qiáng)化“服務(wù)保障”理念，以業(yè)務(wù)需求為導(dǎo)向、以應(yīng)用管理為重點，合理配置科技資源，推進(jìn)海關(guān)國家檢測重點實驗室建設(shè)，成立檢驗檢測聯(lián)盟，建設(shè)一批高水平的檢驗檢測公共服務(wù)平臺，切實解決檢不全、檢不準(zhǔn)、檢不快的問題。圍繞應(yīng)急物資通關(guān)和質(zhì)量安全瓶頸性問題大力開展科技創(chuàng)新攻關(guān)和政策性研究，推動科技成果轉(zhuǎn)化，充分發(fā)揮海關(guān)科技應(yīng)用的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性作用，為提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急物資通關(guān)保障能力提供強(qiáng)大的技術(shù)支撐。

(四)堅持聯(lián)防聯(lián)控，實現(xiàn)應(yīng)急物資監(jiān)管協(xié)同治理

1.完善安全監(jiān)管協(xié)同行動鏈。海關(guān)應(yīng)急物資管理的法制體系、信息機(jī)制必須與國家應(yīng)急管理體系接軌，強(qiáng)化部門間協(xié)同合作，完善信息通報、處置措施銜接、應(yīng)急資源共享等應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制，實現(xiàn)共享、互助、協(xié)同管理。加強(qiáng)重點物資的統(tǒng)一調(diào)度和全鏈條全流域監(jiān)管，全力滿足疫情防控的需求，形成防控疫情的有效合力，形成無縫隙的國家安全網(wǎng)絡(luò)，提高進(jìn)出口應(yīng)急物資管理“最后一公里”治理的精準(zhǔn)度。

2.構(gòu)建無縫隙監(jiān)管責(zé)任鏈。進(jìn)一步明晰海關(guān)、市場監(jiān)管、藥監(jiān)、衛(wèi)生、社會組織、醫(yī)院、企業(yè)等多層次、多部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，落實各環(huán)節(jié)責(zé)任和措施，找準(zhǔn)各部門監(jiān)管責(zé)任的結(jié)合點、平衡點，形成內(nèi)外、上下、左右的無縫隙責(zé)任鏈條，確保應(yīng)急管理責(zé)任傳遞、相互協(xié)同。

3.加強(qiáng)應(yīng)急演練。借鑒軍事軍需物資保障應(yīng)急演練模式，堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，改變重視突發(fā)事件風(fēng)險應(yīng)對演練而輕物資通關(guān)保障演練的現(xiàn)象，把應(yīng)急演練同防爆防生化、反恐演練相結(jié)合，單項演練與綜合演練相結(jié)合，全領(lǐng)域全流程全方位演練，以檢驗應(yīng)急預(yù)案和治理機(jī)制的科學(xué)合理性、應(yīng)急救援隊伍的快速響應(yīng)以及應(yīng)急物資的通關(guān)安全保障供應(yīng)能力，提高綜合治理能力。