龍 泳

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，武漢 430072）

0 引言

提高數(shù)字政府建設(shè)水平是“十四五”規(guī)劃的重要篇章?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出，要將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動政府治理流程再造和模式優(yōu)化，不斷提高決策科學(xué)性和服務(wù)效率。大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用改變了傳統(tǒng)的政府治理模式，推動了治理場域從線下向線上的轉(zhuǎn)移，優(yōu)化了公共服務(wù)流程，提高了治理效能。

1 大數(shù)據(jù)時代對政府治理的積極影響

1.1 政府治理結(jié)構(gòu)更加完善

政府、社會組織、企事業(yè)單位、志愿者等主體在協(xié)同治理過程中就某一治理目標(biāo)而共同努力所形成的制度化權(quán)利安排和行為模式被稱為治理結(jié)構(gòu)，包括治理主體、治理方式、運行機制等治理要素。大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展推動了政府治理結(jié)構(gòu)的變革，為其提供了技術(shù)手段。一方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)為多元主體合作共治提供了可能性。隨著大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的迅速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)等平臺的建立為社會互動提供了更為便捷的溝通交流方式，一系列新型政企合作平臺的建立促進了政府購買和委托社會主體參與公共服務(wù)供給的多元主體共治格局的形成，在一定程度上完善了政府治理職能。另一方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展改變了治理主體互動的方式。受傳統(tǒng)行政體制的影響，治理主體間多采取自上而下的縱向互動模式。大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的發(fā)展為治理主體橫向溝通創(chuàng)造了條件，治理主體通過共建大數(shù)據(jù)平臺，使政府、市場和社會組織等治理主體之間能更好地合作。同時，隨著微博、微信等平臺的發(fā)展，公民能通過自媒體平臺自由發(fā)表言論，促進了民意表達(dá)渠道的暢通，為政府治理提供了智力支持。

1.2 政府決策更加科學(xué)

大數(shù)據(jù)時代，各類信息技術(shù)的發(fā)展使政府從傳統(tǒng)決策模式轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)化決策模式。政府不能只依靠經(jīng)驗做決策，而要通過對海量數(shù)據(jù)的挖掘發(fā)現(xiàn)以往小數(shù)據(jù)時代和依靠經(jīng)驗無法發(fā)現(xiàn)的相關(guān)因果關(guān)系，為解決社會問題提供新的思路。例如，政府制定公共政策前，可通過大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)在各大網(wǎng)站、論壇、微博、微信等線上平臺廣泛收集民眾意見，再通過數(shù)據(jù)篩選與清洗等技術(shù)匯總整理民眾意見，并根據(jù)民意適當(dāng)優(yōu)化與調(diào)整政策內(nèi)容，以確保政府制定的公共政策確實為民所需，進一步保障人民群眾的切身利益。此外，政府在治理過程中可建立民意動態(tài)監(jiān)測機制，依托大數(shù)據(jù)等技術(shù)對民意進行追蹤，及時了解民眾對突發(fā)公共事件的態(tài)度，通過科學(xué)決策，減小其對民眾與社會發(fā)展的損害，增強政府公共危機管理能力。大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用為政府制定科學(xué)化的決策提供了保障，同時也降低了決策成本。

1.3 政府信息更加透明

受傳統(tǒng)行政體制的影響，政府在公共服務(wù)、社會治安、醫(yī)療衛(wèi)生等公共事務(wù)治理信息方面享有絕對的主導(dǎo)權(quán)，且大部分資料與信息都是不對外公開的，實行嚴(yán)格的保密制度，在一定程度上容易造成權(quán)力尋租等不良社會現(xiàn)象的發(fā)生。隨著大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的發(fā)展，民意表達(dá)渠道日趨完善，對政府治理信息公開的呼聲愈發(fā)強烈，而大數(shù)據(jù)技術(shù)為政府信息公開提供了一定的技術(shù)與平臺支持。因此，在技術(shù)完善與民意需求的雙重驅(qū)動下，我國修訂了《中華人民共和國政府信息公開條例》，優(yōu)化和拓展了信息公開程序與范圍，政府信息公開建設(shè)取得了階段性進展。例如，國家統(tǒng)計局等相關(guān)信息管理機構(gòu)實時更新經(jīng)濟、社會、文化等方面的數(shù)據(jù)，各省級政府部門的官方網(wǎng)站也通過互聯(lián)網(wǎng)平臺更新與本省發(fā)展相關(guān)的數(shù)據(jù)?？梢哉f，大數(shù)據(jù)技術(shù)為民眾了解政府治理現(xiàn)狀提供了有效的渠道，進而促進了陽光政府、廉潔政府、誠信政府的建設(shè)，提高了政府公信力。

1.4 政府治理能力增強

隨著治理理論的日趨完善，政府傳統(tǒng)的行政管理模式急需改變，要向多元主體合作共治的治理模式轉(zhuǎn)變。多元主體合作治理強調(diào)參與對象的重要性，主張在政府主導(dǎo)下，社會組織、事業(yè)單位、企業(yè)等多元主體通過多維互動，采取適當(dāng)?shù)闹卫矸绞脚c治理資源實現(xiàn)治理目標(biāo)。大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展為多元主體合作共治提供了技術(shù)支撐，推動政府治理走向智慧化發(fā)展階段。首先，大數(shù)據(jù)技術(shù)將政府與社會其他主體進行了有效連接，使之從傳統(tǒng)的線下會議轉(zhuǎn)向了線上治理，可通過網(wǎng)絡(luò)渠道協(xié)商議事，提高了公共治理效能。其次，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用有利于公共服務(wù)精準(zhǔn)供給，提高供需匹配度。政府通過數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)收集民眾行為痕跡，結(jié)合對民眾需求信息的調(diào)查結(jié)果，形成各類民眾服務(wù)需求畫像，以實現(xiàn)精準(zhǔn)提供個性化服務(wù)，全方位滿足民眾公共服務(wù)需求。最后，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用有利于增強政府社會監(jiān)管能力。政府在公共衛(wèi)生、公共安全、經(jīng)濟發(fā)展等領(lǐng)域建立集“國家—省—市—區(qū)—街道—社區(qū)”于一體的六級信息動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)，實時掌握社會各領(lǐng)域的發(fā)展態(tài)勢，以便根據(jù)數(shù)據(jù)科學(xué)預(yù)測未來狀況，降低突發(fā)公共事件發(fā)生概率，提高政府公共危機治理能力。大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)除為政府治理提供技術(shù)支撐外，還突破了政府傳統(tǒng)邊界，加快了信息在多元主體間的流動，使各主體都能參與到政府治理中，從而促進了政府治理能力的提升。

2 大數(shù)據(jù)時代政府治理面臨的困境

大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展將政府治理行為與數(shù)據(jù)緊密結(jié)合，政府利用大數(shù)據(jù)技術(shù)提高了政府治理能力。但由于大數(shù)據(jù)應(yīng)用于政府治理的時間較短，所以大數(shù)據(jù)時代政府治理仍存在一些困境未得到解決。

2.1 數(shù)據(jù)安全隱患

大數(shù)據(jù)時代，政府治理行為和民眾的工作、學(xué)習(xí)、生活等各方面都與網(wǎng)絡(luò)緊密相連，并生成大量痕跡數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)如同雙刃劍，在給人們帶來便利的同時也帶來了許多數(shù)據(jù)安全隱患。一方面，國家數(shù)據(jù)安全急需引起重視。隨著大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的發(fā)展，我國進入了大數(shù)據(jù)時代，并建立了政治、經(jīng)濟、文化、社會治理等方面的信息數(shù)據(jù)庫，一些不法分子可能會通過破壞這些信息數(shù)據(jù)庫盜取相關(guān)數(shù)據(jù)，而以上信息的惡意泄露與不良使用將對政府治理與社會秩序的維護造成極大危害。另一方面，民眾個人信息保護難。個人隱私與公共資源的邊界不明，難以界定，因此數(shù)據(jù)的采集本身就面臨著合法性的問題?；诖?，在政府治理中，政府通過大數(shù)據(jù)對個人賬戶信息和使用痕跡記錄進行挖掘與清洗后形成的公民信息數(shù)據(jù)庫極易被不法分子加以利用，如通過對民眾的行為進行逆向分析，還原出民眾的完整生活狀態(tài)，利用這些信息對民眾的隱私安全、財產(chǎn)安全、人身安全造成極大的傷害。

2.2 數(shù)據(jù)使用效率低

政府在進行公共事務(wù)治理過程中，收集了政治、經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展等方面大量的文本、數(shù)據(jù)等信息，這些信息在經(jīng)年累月積累后形成了政府治理的數(shù)據(jù)庫。但是，由于管理技術(shù)匱乏，這些數(shù)據(jù)資料的利用率較低，導(dǎo)致收集到的數(shù)據(jù)閑置，沒有發(fā)揮出數(shù)據(jù)的實際作用。同時，我國電子政務(wù)經(jīng)過多年發(fā)展雖已取得階段性成果，并開始了智慧政府建設(shè)，但還處于建設(shè)初期，各地方政府的數(shù)據(jù)庫建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)各異，系統(tǒng)的數(shù)據(jù)規(guī)范與結(jié)構(gòu)不一致，導(dǎo)致除某些大類發(fā)展指標(biāo)一致外，大部分指標(biāo)的數(shù)據(jù)類型不一，無法從橫向上對收集到的數(shù)據(jù)進行利用。此外，受我國行政體制的影響，以及信息保護主義或功利主義思想等因素影響，各部門在數(shù)據(jù)互通中存在行政壁壘，導(dǎo)致各政府機關(guān)間數(shù)據(jù)互通難，“數(shù)據(jù)孤島”“數(shù)字孤島”等問題嚴(yán)重。

2.3 數(shù)據(jù)治理能力不足

數(shù)據(jù)治理既是技術(shù)難題，也是管理難題。一般而言，數(shù)據(jù)治理主要表現(xiàn)在對數(shù)據(jù)碎片、數(shù)據(jù)割據(jù)和“數(shù)據(jù)孤島”3 個方面的治理。意識是行動的前提，只有樹立智慧化治理觀，才能將大數(shù)據(jù)更好地運用到政府治理中來。當(dāng)前，雖然我國正在進行數(shù)字中國建設(shè)，各地區(qū)的“數(shù)字政府”“智慧政府”建設(shè)也在如火如荼地推進，但地方政府治理中仍然未真正理解數(shù)據(jù)治理的意義，數(shù)據(jù)挖掘與治理能力還有待提升。第48 次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示，截至2021 年6 月，中國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)10.11 億人。我國網(wǎng)民數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于世界其他國家的網(wǎng)民數(shù)量，網(wǎng)民產(chǎn)生了大量的數(shù)據(jù)。目前，我國數(shù)據(jù)總量仍在增加，可見在大數(shù)據(jù)時代，我國并非欠缺政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面發(fā)展情況的數(shù)據(jù)源，而是數(shù)據(jù)治理能力不足，故需進一步增強數(shù)據(jù)治理能力。

3 大數(shù)據(jù)時代政府治理的優(yōu)化路徑

數(shù)據(jù)資源是政府治理中的第一資源，其促進了政府治理流程優(yōu)化與治理能力的提升。政府需多措并舉突破當(dāng)前治理中的困境，從而持續(xù)推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

3.1 樹立數(shù)據(jù)意識，轉(zhuǎn)變治理理念

大數(shù)據(jù)時代，政府在治理過程中應(yīng)打破傳統(tǒng)界限，樹立數(shù)據(jù)思維與智慧化治理意識，主動將大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)運用到政府治理中，并不斷提升數(shù)據(jù)治理能力。一是可以將除機密信息以外的政府治理信息公開，讓公眾更加便捷地利用政務(wù)信息開展經(jīng)濟社會活動。在為公眾提供便利的同時增強其對政府的信任度，以掌握真實民意，從而做出科學(xué)決策，提高政府治理能力。二是樹立多元主體合作共治意識。借助社會組織、企事業(yè)單位、公眾等社會力量提供公共服務(wù)，加強社會治理，有利于將政府行政機關(guān)從繁雜的事務(wù)中剝離，使政府可以更好地對社會經(jīng)濟發(fā)展進行合理規(guī)劃，提高公共治理能力。

3.2 健全法律法規(guī)，規(guī)范數(shù)據(jù)的使用

首先，完善政務(wù)信息公開的相關(guān)法律，明確規(guī)定哪些信息可公開和哪些信息不可公開，并制定相應(yīng)的激勵與約束機制，對相關(guān)行為進行獎勵與懲罰，以保證信息公開的法律法規(guī)得到真正貫徹落實。其次，完善信息安全法。建立健全政府與公眾信息的審查機制，加強對相關(guān)敏感數(shù)據(jù)的管理，明確各類信息使用的法定情形，防止不法分子濫用個人信息。最后，要明確規(guī)定各政府機關(guān)在信息安全保護中的職能與權(quán)限，以提高數(shù)據(jù)保護意識，督促各級行政機關(guān)與相關(guān)部門增強數(shù)據(jù)保護能力。

3.3 強化社會力量參與，優(yōu)化政府治理結(jié)構(gòu)

社會組織、企事業(yè)單位、志愿者等作為社會治理的主體，對提高政府治理能力具有重要的支撐作用。因此，政府需依托大數(shù)據(jù)技術(shù)建立多元主體協(xié)同治理的平臺，將社會力量引入政府治理中，打造多元化治理格局，以推動治理創(chuàng)新，真正做到為人民謀幸福。同時，還應(yīng)發(fā)掘社會力量的數(shù)據(jù)治理能力，如與大數(shù)據(jù)企業(yè)開展合作攻克社會治理技術(shù)難關(guān)，優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)治理技術(shù)，完善治理方式。

3.4 培養(yǎng)專業(yè)人才，提高人才隊伍質(zhì)量

目前，我國大數(shù)據(jù)相關(guān)專業(yè)人才數(shù)量雖然很多，但高質(zhì)量人才仍然較為短缺，因此政府需加強相關(guān)人才培養(yǎng)。一是加強現(xiàn)有人才隊伍的培養(yǎng)。通過組織專題培訓(xùn)、前沿知識講座、關(guān)鍵部門輪崗、掛職鍛煉等措施加強現(xiàn)有人才隊伍建設(shè)，提高其數(shù)據(jù)治理能力。二是實施人才引進戰(zhàn)略。通過制訂人才引進計劃，分步驟從國內(nèi)外引進各類型高層次人才。三是建立“產(chǎn)學(xué)研”聯(lián)動人才培養(yǎng)模式，鼓勵高等院校、科研院所和大數(shù)據(jù)企業(yè)合作，通過組建科研團隊開展項目等形式培養(yǎng)高素質(zhì)復(fù)合型大數(shù)據(jù)人才。