邵增偉，蘭國(guó)海

（沈陽(yáng)建筑大學(xué)，沈陽(yáng) 110168）

0 引言

教育是國(guó)家強(qiáng)盛之根本，是國(guó)家發(fā)展的必要條件。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，財(cái)政對(duì)教育的投入也不斷增加。據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，我國(guó)2020 年總計(jì)投入53 014 億元的教育經(jīng)費(fèi)，較2019 年增長(zhǎng)5.65%，其中2020 年高等教育經(jīng)費(fèi)總投入達(dá)13 999 億元，占教育經(jīng)費(fèi)總投入的26.41%，較2019 增長(zhǎng)3.99%。國(guó)家對(duì)教育的重視自然為高校規(guī)模的擴(kuò)大提供了保障。為改善辦學(xué)條件，各大高校的基本建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)始增多，但是建設(shè)項(xiàng)目工期長(zhǎng)、資金大、流程多等特點(diǎn)被部分投機(jī)者利用，導(dǎo)致近年來(lái)高校經(jīng)濟(jì)糾紛案件頻發(fā)。而加強(qiáng)基本建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)部控制建設(shè)能有效對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的各個(gè)流程節(jié)點(diǎn)進(jìn)行規(guī)范，在防止經(jīng)濟(jì)糾紛事件發(fā)生的同時(shí)，也能提高高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目的管理效率。

1 我國(guó)高校基本建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制現(xiàn)狀

財(cái)政部于2012 年印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，從單位和業(yè)務(wù)兩個(gè)層面對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制進(jìn)行規(guī)范。2016 年，教育部辦公廳印發(fā)了《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》，對(duì)高校的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行了調(diào)整與細(xì)化，并將工程項(xiàng)目定義為高校自行或者委托其他單位進(jìn)行的建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及相關(guān)的裝修、拆除、修繕、安裝等基本建設(shè)、大型修繕與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造工程，并著重要求高校明確基本建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、招標(biāo)、造價(jià)、建設(shè)、驗(yàn)收等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的工作流程。近年來(lái)，我國(guó)各大高校雖然已經(jīng)著手建立內(nèi)部控制體系，但還處于不斷探索的階段，即使相關(guān)部門(mén)發(fā)布了指導(dǎo)意見(jiàn)，各高校的辦學(xué)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也不盡相同，因此無(wú)法將現(xiàn)有的內(nèi)部控制制度直接借用過(guò)來(lái)。基本建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)部控制也是如此，高校仍需要結(jié)合自身情況制定更加適用的基本建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制體系。

2 我國(guó)高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制存在的問(wèn)題

2.1 內(nèi)部控制機(jī)制不健全

好的內(nèi)部控制機(jī)制是內(nèi)部控制工作順利開(kāi)展的前提。雖然我國(guó)各高校都已經(jīng)展開(kāi)內(nèi)部控制體系的建設(shè)，但是內(nèi)部控制在很多時(shí)候沒(méi)有得到高校管理層的重視。例如，在人員配置方面，一些高校的人員配置還不夠完善，很容易在建設(shè)項(xiàng)目中出現(xiàn)一人身兼多職的現(xiàn)象，甚至項(xiàng)目管理中相同人員負(fù)責(zé)立項(xiàng)決策、合同簽訂與審核、財(cái)務(wù)管理及監(jiān)督等工作。在內(nèi)部控制流程方面，基本建設(shè)項(xiàng)目流程復(fù)雜、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，對(duì)于整個(gè)內(nèi)部控制工作流程建設(shè)來(lái)說(shuō)是一個(gè)極大的挑戰(zhàn)，而專(zhuān)業(yè)人才的空缺也是造成流程不夠完善的重要因素。一些高校在開(kāi)展基本建設(shè)項(xiàng)目前也很少對(duì)部分專(zhuān)業(yè)不匹配的崗位人員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)，由此造成制度缺失和流程混亂，甚至?xí)拐麄€(gè)項(xiàng)目處于危險(xiǎn)境地。

2.2 風(fēng)險(xiǎn)管理不到位

只有在事前對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，才能將風(fēng)險(xiǎn)控制在合理范圍內(nèi)，這就要求管理者在基本建設(shè)項(xiàng)目的各關(guān)鍵環(huán)節(jié)都保持謹(jǐn)慎態(tài)度。大部分情況下，建設(shè)項(xiàng)目關(guān)鍵環(huán)節(jié)的決定權(quán)都掌握在高校領(lǐng)導(dǎo)層手中，多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)受限于專(zhuān)業(yè)知識(shí)缺乏，無(wú)法對(duì)實(shí)際業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)作出準(zhǔn)確的判斷。縱觀整個(gè)項(xiàng)目流程，在項(xiàng)目立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、招標(biāo)、建設(shè)、驗(yàn)收等各環(huán)節(jié)都應(yīng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。然而，現(xiàn)階段很多高校對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目中的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法做到很好地識(shí)別，沒(méi)有對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理。由于沒(méi)能有效識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，高校對(duì)于一些突發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)事件難以及時(shí)進(jìn)行評(píng)估與分析，也無(wú)法及時(shí)采取相應(yīng)的對(duì)策進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，很容易致使風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，造成更多的損失。風(fēng)險(xiǎn)管理是一種集風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)于一體的管理體系，許多高校在建立相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理制度時(shí)只是著重于其中一個(gè)環(huán)節(jié)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)管理制度無(wú)法為整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)部控制提供保障。

2.3 內(nèi)部控制各節(jié)點(diǎn)問(wèn)題較多

高校建設(shè)項(xiàng)目較其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而言更為復(fù)雜，在建設(shè)項(xiàng)目的前、中、后期都有許多控制環(huán)節(jié)，而各個(gè)環(huán)節(jié)還會(huì)有更加細(xì)化的控制節(jié)點(diǎn)，由于各高校所開(kāi)展的建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模不同，其所涉及的控制節(jié)點(diǎn)也會(huì)有所差異。而基本建設(shè)項(xiàng)目控制流程建設(shè)滯后使得內(nèi)部控制節(jié)點(diǎn)出現(xiàn)許多問(wèn)題。例如，項(xiàng)目前期立項(xiàng)決策程序不完善、“三重一大”制度執(zhí)行不嚴(yán)格、可研報(bào)告過(guò)度依賴外部機(jī)構(gòu)等都會(huì)給整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目埋下管理隱患。項(xiàng)目開(kāi)展中期缺乏對(duì)施工細(xì)節(jié)的審查、監(jiān)理單位工作落實(shí)不到位、工程物資收發(fā)環(huán)節(jié)管理混亂等也會(huì)使得建設(shè)項(xiàng)目發(fā)生質(zhì)量問(wèn)題或延期問(wèn)題。項(xiàng)目事后階段，建設(shè)竣工驗(yàn)收程序不嚴(yán)、財(cái)務(wù)決算資料不完整、項(xiàng)目各階段合同資料丟失等會(huì)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的后續(xù)管理造成很大的影響。除此之外，高校在開(kāi)展內(nèi)部控制活動(dòng)后很少對(duì)其進(jìn)行反思與總結(jié)，因此無(wú)法對(duì)進(jìn)度出現(xiàn)變化的活動(dòng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

2.4 建設(shè)項(xiàng)目信息溝通不暢

高校的基本建設(shè)項(xiàng)目需要基建處、資產(chǎn)管理處、計(jì)劃財(cái)務(wù)處、審計(jì)處，甚至是各二級(jí)學(xué)院等部門(mén)通力協(xié)作，涉及人員也相對(duì)較多，但在實(shí)際落實(shí)階段，各部門(mén)很大程度上都是獨(dú)立開(kāi)展工作，相互間的配合度不高，而建設(shè)項(xiàng)目的復(fù)雜性極易造成部門(mén)或人員間不能及時(shí)協(xié)調(diào)工作進(jìn)展，進(jìn)而影響整體工作進(jìn)度。同時(shí)，我國(guó)大部分高校實(shí)行“科層制”管理模式，內(nèi)部信息溝通渠道主要為縱向溝通，尤其是下行溝通的方式居多，即單位決策主要通過(guò)行政指令的方式由上級(jí)管理部門(mén)向下級(jí)層層傳達(dá)，下級(jí)部門(mén)的信息反饋無(wú)法及時(shí)被管理層收到，容易造成信息溝通不暢的問(wèn)題。同時(shí)，我國(guó)高校內(nèi)部控制信息化管理系統(tǒng)還處于不斷完善的階段，建設(shè)項(xiàng)目信息管理系統(tǒng)也不健全，施工進(jìn)程、材料儲(chǔ)備、資金使用情況等信息也難以及時(shí)準(zhǔn)確地傳達(dá)到相關(guān)人員的手中。溝通渠道閉塞、信息傳遞不及時(shí)、橫向交流不頻繁等多種原因造成信息溝通不暢，內(nèi)部控制效率低下。

2.5 內(nèi)部監(jiān)督不到位

高校的內(nèi)部監(jiān)督工作主要由內(nèi)部審計(jì)部門(mén)和紀(jì)檢部門(mén)完成，但是與一般的財(cái)務(wù)審計(jì)不同，高校監(jiān)督人員大都對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的專(zhuān)業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備不足，沒(méi)有掌握科學(xué)的審查方法。多數(shù)高校在實(shí)際建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督工作中采用直接檢查或者專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)的方式，傳統(tǒng)的審計(jì)方式僅僅是對(duì)竣工后的工程結(jié)算資料和財(cái)務(wù)決算后的相關(guān)報(bào)表等進(jìn)行事后分析，無(wú)法對(duì)建設(shè)項(xiàng)目前期、中期的工作進(jìn)行有效監(jiān)督。除此之外，大部分高校并未建立有效的基本建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督體系，導(dǎo)致內(nèi)部控制存在的問(wèn)題無(wú)法及時(shí)得到解決。

3 高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制問(wèn)題的對(duì)策

3.1 優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

為構(gòu)建良好的內(nèi)部控制環(huán)境，高校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)提高對(duì)建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的重視程度，增強(qiáng)工作人員的內(nèi)控意識(shí)。要不斷完善內(nèi)部控制管理制度，健全項(xiàng)目工作流程，并嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)工作。人員方面，確保立項(xiàng)、投標(biāo)、審核、財(cái)務(wù)、工程管理及審計(jì)監(jiān)督等不相容崗位相互分離，建立崗位輪崗機(jī)制，定期對(duì)人員進(jìn)行考核，定期開(kāi)展專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，增加相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員在建設(shè)項(xiàng)目中的專(zhuān)業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備。決策方面，堅(jiān)決杜絕重大業(yè)務(wù)“一支筆”現(xiàn)象，實(shí)行“雙簽”制度，邀請(qǐng)工程建設(shè)方面的專(zhuān)家提供專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)，并要求相關(guān)管理人員集體研究討論，確保決策結(jié)果科學(xué)合理。責(zé)任方面，嚴(yán)格實(shí)施追責(zé)問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)集體會(huì)議討論的議題、決議等情況進(jìn)行記錄，做到有證可查，要求管理人員對(duì)自己的決議負(fù)責(zé)，工作人員對(duì)自己職責(zé)范圍內(nèi)的工作負(fù)責(zé)，所有管理活動(dòng)節(jié)點(diǎn)責(zé)任都能細(xì)化到個(gè)人，以此進(jìn)行行為約束。

3.2 建立完善的風(fēng)險(xiǎn)管理制度

高校要以建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制流程為基礎(chǔ)，建立完善的風(fēng)險(xiǎn)管理制度，首先要對(duì)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效識(shí)別，找出項(xiàng)目實(shí)施前、中、后期可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)可能造成的危害、風(fēng)險(xiǎn)所影響的范圍及風(fēng)險(xiǎn)可能發(fā)生的頻率等多項(xiàng)指標(biāo)，將其劃分為高、中、低3 個(gè)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，對(duì)類(lèi)似采購(gòu)環(huán)節(jié)的高風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控節(jié)點(diǎn)應(yīng)在項(xiàng)目管理中給予高度關(guān)注。針對(duì)識(shí)別到的風(fēng)險(xiǎn)，高校應(yīng)通過(guò)咨詢專(zhuān)家等方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型進(jìn)行分類(lèi)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果制定出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，防止風(fēng)險(xiǎn)造成的不良影響繼續(xù)擴(kuò)大。一個(gè)完善的風(fēng)險(xiǎn)管理制度應(yīng)該是不斷改進(jìn)的，因此在內(nèi)部控制過(guò)程中，高校要不斷對(duì)新識(shí)別出的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析、應(yīng)對(duì)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估、應(yīng)對(duì)等環(huán)節(jié)的動(dòng)態(tài)化管理。

3.3 完善內(nèi)部控制活動(dòng)

高校應(yīng)根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目自身的特點(diǎn)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目前、中、后期的控制活動(dòng)進(jìn)行梳理，包括：建設(shè)項(xiàng)目前期立項(xiàng)決策與審核機(jī)制的建立，以及可行性研究報(bào)告的編制與批復(fù)；對(duì)招投標(biāo)環(huán)節(jié)中的開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)等程序進(jìn)行合規(guī)性檢查；建立合同管理制度及相關(guān)業(yè)務(wù)流程，對(duì)合同業(yè)務(wù)進(jìn)行歸口管理，并嚴(yán)格確保合同擬定與審核崗位相互分離。對(duì)于建設(shè)中期合同的補(bǔ)充、變更或者解除，要有專(zhuān)人進(jìn)行審查并及時(shí)備案登記；發(fā)生重大工程變更要經(jīng)過(guò)管理人員集體討論和專(zhuān)家論證，因變更發(fā)生的預(yù)算變動(dòng)也要及時(shí)進(jìn)行審批；要建立科學(xué)的施工質(zhì)量控制制度和建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)理制度，實(shí)時(shí)掌握工程進(jìn)度，規(guī)范計(jì)劃調(diào)整的方式及流程；資金管理中，根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際需要編制投資計(jì)劃，專(zhuān)款專(zhuān)用，工程進(jìn)度款項(xiàng)也要按照合同中的約定在審核之后進(jìn)行支付。建設(shè)后期，工程竣工驗(yàn)收需達(dá)到合同約定的條件和標(biāo)準(zhǔn)，并由審計(jì)部門(mén)或聘請(qǐng)外部咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行工程審計(jì)；竣工財(cái)務(wù)決算得到批準(zhǔn)后，及時(shí)辦理固定資產(chǎn)移交手續(xù)；整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的資料文檔要統(tǒng)一進(jìn)行歸檔。除了對(duì)內(nèi)部控制活動(dòng)進(jìn)行完善，也需要相關(guān)人員嚴(yán)格按照內(nèi)部控制制度開(kāi)展工作。

3.4 暢通信息溝通渠道

在基本建設(shè)項(xiàng)目中，招標(biāo)采購(gòu)、合同訂立、資金收付、工程變更、竣工決算以及資產(chǎn)移交等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)流程、制度都要按照規(guī)定及時(shí)公開(kāi)。橫向上，學(xué)校基建部、財(cái)務(wù)部、資產(chǎn)管理部、紀(jì)檢部、審計(jì)部等參與到項(xiàng)目中的部門(mén)要定期或不定期地進(jìn)行溝通交流，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目中所出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行處理；縱向上，相關(guān)工作人員要定期向主管領(lǐng)導(dǎo)報(bào)送工程進(jìn)度情況，領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)項(xiàng)目管理要求更新工作計(jì)劃并及時(shí)下達(dá)工作任務(wù)。在信息化建設(shè)方面，有能力的高?？梢栽O(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)出建設(shè)項(xiàng)目管理系統(tǒng)，對(duì)資金管理、合同管理、人員管理、施工管理等多方面管理信息進(jìn)行整合，使資金運(yùn)轉(zhuǎn)、合同匯總、工程進(jìn)度等方面的信息能及時(shí)、準(zhǔn)確傳遞到各部門(mén)；建設(shè)項(xiàng)目不多、規(guī)模不大的高校也能通過(guò)學(xué)校網(wǎng)站、公告欄或者是微信公眾號(hào)等平臺(tái)對(duì)項(xiàng)目信息進(jìn)行公開(kāi)，以此來(lái)暢通溝通渠道。

3.5 加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督

首先，監(jiān)督人員需要具有一定的工程專(zhuān)業(yè)知識(shí)。高校在對(duì)審計(jì)或者紀(jì)檢部門(mén)進(jìn)行人員配置時(shí)可以增加部分復(fù)合型人才，或者對(duì)現(xiàn)有工作人員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)來(lái)提高整體監(jiān)督人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)。其次，建立財(cái)務(wù)、審計(jì)、紀(jì)檢、基建、采購(gòu)等多部門(mén)協(xié)同監(jiān)督制度，通過(guò)各部門(mén)之間相互合作來(lái)實(shí)現(xiàn)相互監(jiān)督。再次，高校在內(nèi)部監(jiān)督過(guò)程中要將關(guān)注重心前移，監(jiān)督人員除在項(xiàng)目完工后要進(jìn)行追溯審查外，也要參與到建設(shè)項(xiàng)目的過(guò)程中，通過(guò)對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、招標(biāo)、采購(gòu)、施工等各環(huán)節(jié)工作的實(shí)際參與，確保監(jiān)督工作的實(shí)時(shí)性與全程性。最后，要建立基本建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制審計(jì)與監(jiān)督體系，優(yōu)化審計(jì)指標(biāo)，并根據(jù)審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)內(nèi)部控制體系進(jìn)行完善與改進(jìn)。

4 結(jié)語(yǔ)

高校基本建設(shè)項(xiàng)目本身業(yè)務(wù)活動(dòng)復(fù)雜，在開(kāi)展內(nèi)部控制工作時(shí)會(huì)更加困難。鑒于此，高校要建立完善的基本建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制體系，同時(shí)還需要相關(guān)工作人員具備多學(xué)科的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，更需要高校各部門(mén)之間相互配合。