牟冬青

（安丘市應急管理局，山東 安丘 262100）

0 引言

基層應急能力是應對災害風險的第一道屏障，也是國家應急管理基礎支撐的重要組成部分?；鶎討惫芾砟芰退胶艽蟪潭壬嫌成涑鲆粋€地方乃至一個國家的應急管理能力和水平。加強基層應急管理能力建設是助推國家應急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要基礎。當前，基層應急管理工作面臨應急體系不暢、人員配備不強、物資保障不足、群眾參與度不高等問題，急需補短板、強弱項。

2018 年機構改革，筆者所在城市山東省安丘市（以下簡稱“我市”）應急管理局應運而生，應急管理體系不斷完善，機構管理“脫胎換骨”，在面對重大的災情、事故時，不再是過去“九龍治水、各管一面”的工作格局，而是在應急管理局的綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，多個部門共同協(xié)作，有效開展防災減災救災等工作，實現(xiàn)了應急管理大部門化，提高了應對自然災害和生產(chǎn)安全事故的能力。從近幾年省內(nèi)外發(fā)生的洪水、暴雪、森林草原火災及煤礦事故等嚴重自然災害和安全生產(chǎn)事故來看，基層仍然是應急救援的重要環(huán)節(jié)。

1 加強基層應急能力建設的必要性

應急管理工作協(xié)調(diào)性高、系統(tǒng)性強，基層又是事故的主要承災體，事故種類復雜，事故隱患多發(fā)?；鶎討惫芾砉ぷ魃婕懊鎻V，加強基層應急管理體系和能力建設既是一項緊迫任務，又是一項長期任務?；鶎討惫芾眢w系建設是國家整體應急體系建設的重點。針對筆者所在省份山東省基層防災減災能力現(xiàn)狀，省政府在2020 年印發(fā)了《山東省重大突發(fā)事件應急保障體系建設規(guī)劃（2020—2030 年）》的通知。結合濰坊市實際情況，2021 年濰坊市出臺了《濰坊市重大突發(fā)事件應急保障體系建設規(guī)劃（2021—2030 年）》的通知。這個規(guī)劃對基層應急能力建設在未來10 年山東省及濰坊市要達到什么標準提出了明確要求和具體規(guī)劃，對基層縣級市及鎮(zhèn)街區(qū)在未來10 年內(nèi)要達到規(guī)劃中提出的目標作出了具體要求，而我市的體系建設規(guī)劃正在按步驟編制修訂中。突發(fā)事件具有突發(fā)性、復雜性、破壞性及持續(xù)性等特點，尤其是2018 年、2019年連續(xù)兩年出現(xiàn)的臺風雨和2021 年秋汛給我市帶來了比較嚴重的洪澇災害，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)受損嚴重，充分暴露出我市在自然災害突襲時基層應急能力嚴重不足，給應急管理部門帶來了嚴峻的考驗，優(yōu)化基層應急管理體系建設刻不容緩。基層應急管理體制，既要達到能夠有效接收信息，迅速反應并完成上級的安排和指令，又要能夠迅速及時地把信息傳達給下一級，保證政令暢通。暢通有效的基層應急管理體制離不開一體化的應急指揮信息平臺、強大的應急救援力量、健全的應急響應機制、充實的搶險物資及公眾的廣泛參與。

2 我市基層應急管理工作存在的主要問題

2.1 統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺尚待完善

綜合應急平臺能為轄區(qū)內(nèi)常態(tài)化下的應急管理和非常態(tài)化下的突發(fā)事件處置提供相應的信息集成、綜合研判、指揮調(diào)度等技術支撐，但需要多部門聯(lián)合協(xié)作、數(shù)據(jù)共享，才能實現(xiàn)資源利用的最大化。據(jù)調(diào)查，目前我市應急局、公安局、水利局等都建有各自的指揮平臺，但平臺間自成體系，缺少聯(lián)動互動，信息資源共享程度不足，數(shù)據(jù)難以統(tǒng)一到“一張圖”上。

2.2 專業(yè)應急救援力量的調(diào)度和應急響應機制不足

應急力量指為應對洪澇、干旱、地震、安全生產(chǎn)事故、森林草原火災等災害事故建立的專兼職隊伍。目前，我市消防等專業(yè)應急救援隊伍僅百余人，此外還有不足千人的業(yè)余救援隊伍，其中很大一部分是以外聘或者政府購買服務的方式組建的。這部分隊伍在人員專業(yè)素養(yǎng)、專業(yè)救援水平和及時響應能力方面存在著較大不足。一是人員的流動性較大、專業(yè)救援技能培訓不足、平時組織訓練不足等，遇到突發(fā)事件無法緊急組織實施有效救援，甚至要防備救援過程中出現(xiàn)所謂的次生災害。二是響應機制的針對性有待增強。重大突發(fā)事件應急預案及專項應急預案的操作性和針對性有待增強，部分鎮(zhèn)街仍然存在著重應急、輕預防的傾向。預警級別的判斷和響應能力不足，很容易在應急處置過程中錯失應急處置的最佳時機。三是基層應急值班值守制度有待改進。目前，我市已出臺文件規(guī)定，要求市、鎮(zhèn)、村多層級24 小時應急值班值守。但由于部分鎮(zhèn)、街、村值班人員偏少，農(nóng)忙時節(jié)非專業(yè)人員也被安排值班值守，導致作風疲沓，有些緊急調(diào)度的數(shù)據(jù)很難第一時間上報，響應能力滯后，應對災害不力。

2.3 應急搶險倉庫和物資儲備標準不高、數(shù)據(jù)不清

據(jù)調(diào)查，我市依托發(fā)改局糧食物資儲備中心建成市級救災物資儲備庫，購置了雨靴、應急照明燈、帳篷、棉被等救災物資和部分救災專用裝備，同時與生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)簽訂物資號備供應合同，以保證能在應急狀態(tài)下救災物資及時供應。根據(jù)前期汛前對各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門的防汛物資檢查發(fā)現(xiàn)，鎮(zhèn)街物資儲備庫同時兼?zhèn)浞姥?、防火、民政等多部門的應急職能，普遍存在物資儲備不夠充足的情況，不能滿足應急搶險工作開展需要。部分單位實際倉儲物資相對較少，大量的搶險物資是通過與企業(yè)簽訂協(xié)議的形式進行號備，未能真正將物資掌握在自己手中，可能在緊急時刻延誤搶險時機，造成工作被動。部分單位物資儲備反映出的是計劃數(shù)，實際存儲、號備數(shù)量與前期上報情況不相符，甚至個別單位與前期上報數(shù)存在較大的差距。當前，在應急物資儲備中，經(jīng)驗決策仍處于主導地位，未能充分發(fā)揮科學技術的作用，應急物資分級分類管理體系不健全，應急物資管理保障工作機制運行不暢通。

3 加強基層應急管理能力建設的措施

3.1 完善應急指揮協(xié)調(diào)機制，加強市、鎮(zhèn)、村三級應急指揮信息平臺建設

完善的應急指揮體系是各級黨委、政府提高公共安全應急指揮能力，科學應對自然災害、事故災難、社會安全事件及公共衛(wèi)生事件的重要抓手。首先，按照“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻`敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結合”的要求，市鎮(zhèn)兩級黨委、政府應建立應急指揮機構，與上級應急機構有效銜接，具體負責研究決策重大應急管理事項，協(xié)調(diào)解決重大問題。當災害發(fā)生時，能夠第一時間統(tǒng)一領導，組織開展安全生產(chǎn)事故災難防范、自然災害事件防治及公共衛(wèi)生事件的應急處置工作。其次，要進一步建立與完善本市、鎮(zhèn)級及相關部門、單位應急指揮中心。打造貫通市鎮(zhèn)兩級，覆蓋全領域、多災種的現(xiàn)代化應急指揮平臺，加強與周邊縣市區(qū)的聯(lián)合應急指揮體系建設，實現(xiàn)信息共享。通過各部門分領域應急處置平臺與綜合應急平臺的對接聯(lián)通，綜合應急指揮平臺能夠?qū)⒍酁姆N、多領域的應急信息通過分領域應急處置平臺集合到一起，突破層級障礙和橫向部門信息壁壘，利用風險分析、綜合研判、指揮調(diào)度等技術手段，形成整體信息化工作格局，為決策指揮者提供基礎信息和技術支撐。最后，要夯實基層社區(qū)應急組織力量。建立以鎮(zhèn)街為重點、以社區(qū)為基礎、以社區(qū)網(wǎng)格化管理為底座、以信息化為支撐的基層公共應急管理體系。加強基層應急管理信息人員隊伍建設，做好災情、險情快速上報，信息核查，政策宣傳，服務群眾等工作，實現(xiàn)事故風險信息第一時間上報，提高基層應急防控和溝通能力，強化基層應急響應能力。

3.2 加強應急救援隊伍培訓，提升隊伍應對突發(fā)事件的能力

第一，要借鑒省內(nèi)外成熟的經(jīng)驗與做法，科學規(guī)劃部門配置，增加人員、經(jīng)費、專業(yè)救援裝備等方面的投入，提高專業(yè)救援能力。要加強政府專職消防隊伍和專業(yè)應急救援隊伍建設，提升救援隊伍在處置高層建筑、醫(yī)藥化工、地震、洪澇等多災種時的應急救援能力。第二，要充分發(fā)揮行業(yè)部門在相應行業(yè)領域的專業(yè)優(yōu)勢，結合部門實際，整合分管領域內(nèi)企事業(yè)單位的有效資源，組建水利、交通、公安等專業(yè)性常備應急搶險救援隊伍作為專職消防救援隊伍的有效補充。第三，要積極引導由社會團體、企事業(yè)單位自建的社會非專業(yè)應急隊伍。安全生產(chǎn)事故的應急救援一般在基層，非專業(yè)應急隊伍具有較強的實用性和靈活性。在事故發(fā)生時，社會非專業(yè)救援人員、裝備能夠第一時間到位，對防范事故的蔓延、防止次生事故的發(fā)生有積極的作用。例如，2021 年7 月底河南省發(fā)生嚴重水災，全國各地自發(fā)組織的志愿者救援隊伍帶著專業(yè)排澇和搶險裝備趕赴災區(qū)，在搶險過程中發(fā)揮了很大作用。我市精英救援隊30 名隊員分兩批趕赴河南新鄉(xiāng)參加搶險救援，轉(zhuǎn)移受困群眾400 余名。此外，政府要積極引導防災減災類社會組織注冊登記，打造具備品牌化、專業(yè)化水平的應急救援志愿者隊伍。要強化對社會非專業(yè)救援隊伍的引導和幫助，加強業(yè)務指導和溝通，建立科學評級體系，確保社會非專業(yè)應急隊伍的專業(yè)性；加強專業(yè)救援隊伍和社會救援力量的聯(lián)調(diào)、聯(lián)戰(zhàn)、聯(lián)訓，提升社會非專業(yè)隊伍的應急處置水平，使之成為社會救援骨干力量的重要補充。

在加強應急隊伍力量建設的同時，要重點提升應急救援隊伍應對突發(fā)事件的能力。一是要加強應急救援實戰(zhàn)演練。針對防火期、汛期等時間節(jié)點，有針對性地開展各類應急搶險實戰(zhàn)演練，通過日常訓練、技能比武、技術交流等方式提升救援隊伍快速反應和應急處置能力。二是要提升應急裝備保障能力。重點保障大型滅火、大直徑鉆孔、大功率快速排水等應急救援裝備配備，提高危險化學品應急、工程搶險、大型商超及高層建筑人員遇險等突發(fā)事件的救援裝備水平。加大無人機、救援機器人、現(xiàn)場指揮調(diào)度應急終端等多樣化、全方位的職能裝備配置力度。三是要強化作戰(zhàn)指揮能力建設。高標準打造市應急救援指揮中心，配備視頻會議終端，實現(xiàn)省、市、鎮(zhèn)街區(qū)3 級互聯(lián)互通，以及應急、水利、氣象等部門數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，切實提升作戰(zhàn)指揮能力。

3.3 優(yōu)化應急物資管理體制機制，實現(xiàn)應急救災物資“全聯(lián)網(wǎng)”“秒調(diào)度”

一是健全應急物資儲備機制。集中整合分散在各部門的應急物資，統(tǒng)籌優(yōu)化全市應急物資儲備網(wǎng)點的選址，實現(xiàn)儲備物資聯(lián)網(wǎng)共享，儲備倉庫實行24 小時運行工作，利用政務云系統(tǒng)充分對接各部門已建成的信息化系統(tǒng)，建立統(tǒng)一的物資倉儲信息平臺。二是建立多元化的應急物資儲備方式。明確物資事權劃分標準，明確儲備工作分工和物資調(diào)配，拓寬物資采儲渠道，加強政府儲備，采取簽訂協(xié)議、委托代儲等方式，實施應急物資號備，鼓勵引導企事業(yè)單位和群眾儲備必要的應急物資。建設應急物資儲備管理信息化系統(tǒng)，加強應急狀態(tài)下應急物資的保障和配送，提升應急物資儲備倉庫智能化管理水平。三是完善物資信息共享機制。加強應急物資集中管理，確保儲備物資可聯(lián)網(wǎng)查詢，并健全動態(tài)更新機制，實現(xiàn)物資采購、儲備、調(diào)配、使用、回收等全過程智能化管理，進一步實現(xiàn)儲備物資的遠程管理，確保應急需要時應急物資備得有、找得到、調(diào)得快、用得上。

3.4 多措并舉，增強公眾參與基層應急管理的意識和應急處置能力

首先，要加強基層應急管理宣傳教育工作，提高公眾對應急管理工作的參與度。要充分利用廣播、電視、新媒體等宣傳媒介，依托“5·12”防災減災日、安全生產(chǎn)月、119 消防宣傳月、“10·13”國際減災日等形式開展應急知識教育和普及。持續(xù)推進應急管理宣傳教育活動進社區(qū)、進校園、進企業(yè)、進家庭，形成群眾關注、支持和參與的良好氛圍。其次，要加強基層基礎設施建設，提高公眾參與的基礎設施保障能力。在城市規(guī)劃階段，加強應急避難場所等基礎設施的規(guī)劃和建設。最后，提高公眾自救和應急處置的能力。引導公眾在家中儲備必要的應急自救包，在災難發(fā)生時能第一時間進行自救，減少傷亡。

4 結語

當前我市基層應急管理工作在機構改革、職能整合的背景下取得了一定的成績，但依然存在很多問題需要解決，其中基層應急體系不暢、人員配備不強、物資保障不足等問題較為突出。針對上述問題，主要解決措施包括完善應急指揮協(xié)調(diào)機制、加強應急救援隊伍培訓、優(yōu)化應急物資管理體制機制等，要做到警鐘長鳴、常抓不懈，著力防風險、強弱項、補短板，快速提升基層應急能力，積極推進國家應急管理體系和能力現(xiàn)代化建設。