李佳玲

摘要：2020年，由于復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)和新冠肺炎疫情影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩，為助力企業(yè)運(yùn)行、保障民生，持續(xù)實(shí)施減稅降費(fèi)政策，地方財(cái)政收入下滑。因財(cái)政剛性支出持續(xù)增加、政府債務(wù)還本付息壓力加大、財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力等多重因素影響，地方政府不得不采用多種手段增加收入保障支出，導(dǎo)致形成虛增財(cái)政收入的風(fēng)險(xiǎn)。文章主要介紹在W區(qū)財(cái)政審計(jì)中，審計(jì)組對(duì)國(guó)有企業(yè)間相互轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)的審計(jì)思路、方法，以及該交易行為虛增財(cái)政收入引發(fā)的思考。

關(guān)鍵詞：財(cái)政收入；虛增；國(guó)有企業(yè)；資產(chǎn)交易

2020年來(lái)，在復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)和新冠肺炎疫情的影響下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩，財(cái)政收入下滑。在此背景下，各地政府在抗擊新冠肺炎疫情、落實(shí)減稅降費(fèi)政策、決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)等方面仍取得較好成績(jī)。然而因財(cái)政剛性支出持續(xù)增加、政府債務(wù)還本付息壓力加大、財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力等多重因素影響，地方政府不得不采用多種手段增加收入保障支出，導(dǎo)致形成虛增財(cái)政收入的風(fēng)險(xiǎn)。

虛增財(cái)政收入手段多樣，常見(jiàn)方式主要有：虛收空轉(zhuǎn)、將教育收費(fèi)等違規(guī)繳庫(kù)、提前預(yù)征、自立名目亂收費(fèi)、延遲退庫(kù)等。虛收空轉(zhuǎn)方式涉及稅收收入和非稅收入，稅收收入中如土地增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等地方政府獨(dú)享稅收，資金容易循環(huán)。非稅收入中占比較高的收費(fèi)項(xiàng)目如土地出讓金、劃撥土地收入、國(guó)有資源資產(chǎn)有償使用收入、國(guó)有資產(chǎn)處置收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入等，是虛增財(cái)政收入的主要項(xiàng)目。本文主要以W區(qū)財(cái)政審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的不必要的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)交易虛增財(cái)政收入為例，探討審計(jì)思路、方法，引發(fā)思考、探析。

一、審計(jì)思路方法

國(guó)有企業(yè)間資產(chǎn)交易通常有別于市場(chǎng)交易，大部分服務(wù)于國(guó)企改革、資產(chǎn)配置，大多表現(xiàn)為非公允性交易；同時(shí)，國(guó)有企業(yè)間資產(chǎn)交易可降低交易成本，節(jié)約評(píng)估、議價(jià)時(shí)間。地方政府和國(guó)有企業(yè)便于以資產(chǎn)重組、優(yōu)化資源資產(chǎn)配置等理由進(jìn)行操作，以達(dá)到增加財(cái)政收入、完成預(yù)算目標(biāo)、調(diào)節(jié)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)及粉飾利潤(rùn)報(bào)表等目的。隨著國(guó)家對(duì)區(qū)縣政府隱性債務(wù)的管控力度加大，國(guó)有企業(yè)融資越來(lái)越困難，相應(yīng)的還本付息壓力也越來(lái)越大，區(qū)縣財(cái)政往往通過(guò)直撥補(bǔ)助、注入資本金等方式向國(guó)有企業(yè)安排資金，企業(yè)間也會(huì)通過(guò)互相拆借方式來(lái)籌集資金。

國(guó)有企業(yè)以資產(chǎn)交易事項(xiàng)繳納稅費(fèi)，可能存在虛構(gòu)應(yīng)稅事項(xiàng)，通過(guò)互相倒賣(mài)資產(chǎn)，進(jìn)行申報(bào)納稅，增加財(cái)政收入。審計(jì)應(yīng)從收入結(jié)構(gòu)、交易目的、資金來(lái)源、交易內(nèi)容、資產(chǎn)收益、資產(chǎn)管理等方面關(guān)注整個(gè)交易過(guò)程，形成閉環(huán)，從而判斷交易的實(shí)質(zhì)性、公允性、合規(guī)性。

（一）分析收入結(jié)構(gòu)，確定審計(jì)重點(diǎn)

了解區(qū)縣稅收分成比例，如土地增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等區(qū)縣稅收分成比例為100%的稅種，區(qū)縣政府能夠全額取得以上稅種收入，便于安排資金進(jìn)行循環(huán)“空轉(zhuǎn)”，很可能存在虛增稅收收入的情況。取得當(dāng)年稅收明細(xì)進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，根據(jù)重要性原則選擇合適的稅收比例，選取超過(guò)比例金額的繳稅事項(xiàng)進(jìn)行關(guān)注，尤其關(guān)注國(guó)有企業(yè)納稅事項(xiàng)，以及異常大金額繳稅事項(xiàng)，以確定下一步審計(jì)重點(diǎn)。

（二）了解決策過(guò)程，關(guān)注資金來(lái)源

收集國(guó)有企業(yè)的納稅依據(jù)，主要收集會(huì)議決策文件、交易合同、財(cái)務(wù)賬簿、繳稅票據(jù)等資料，了解交易的整個(gè)過(guò)程。國(guó)有企業(yè)的大部分重要事項(xiàng)、重大交易是根據(jù)政府、國(guó)資監(jiān)管部門(mén)的決策安排，因此在關(guān)注國(guó)有資產(chǎn)交易的時(shí)候，必須關(guān)注上級(jí)決策安排、交易定價(jià)，以探尋交易目的、定價(jià)的公允性。還要追蹤資金來(lái)源、繳稅情況，關(guān)注是否存在財(cái)政以項(xiàng)目資金名義返還的情況。一般是國(guó)有企業(yè)先以虛構(gòu)的應(yīng)稅事項(xiàng)上繳稅收收入，財(cái)政或國(guó)資監(jiān)管部門(mén)再以直撥補(bǔ)助等名義返還回去；或者由財(cái)政部門(mén)先將財(cái)政資金撥付給國(guó)有企業(yè)，再由國(guó)企上繳稅費(fèi)。

（三）查看資產(chǎn)狀況，辨析資產(chǎn)性質(zhì)

根據(jù)合同約定的交易資產(chǎn)，到實(shí)地進(jìn)行對(duì)照查看，確定交易物的存在性、真實(shí)性。因國(guó)有企業(yè)間交易的可操作性，可能存在有交易行為但并無(wú)實(shí)際交易物的情況，需要到現(xiàn)場(chǎng)查看交易資產(chǎn)是否與合同約定一致。注意觀察資產(chǎn)性質(zhì)，是商業(yè)樓、門(mén)市等經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)，還是公路、公園、機(jī)關(guān)辦公用房等非經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)；觀察、走訪資產(chǎn)的實(shí)際狀況，如開(kāi)發(fā)建設(shè)情況、使用管理情況等，大致判斷資產(chǎn)的建成投用時(shí)間。

（四）關(guān)注權(quán)屬變動(dòng)，掌握經(jīng)營(yíng)實(shí)質(zhì)

由于可能存在虛構(gòu)交易事項(xiàng)的情況存在，審計(jì)需要了解交易資產(chǎn)的權(quán)屬變動(dòng)情況，以確認(rèn)是否真實(shí)交易。同時(shí)還要關(guān)注交易資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理情況，主要關(guān)注資產(chǎn)權(quán)屬變動(dòng)后，受讓方是否能夠有效控制、使用資產(chǎn)，資產(chǎn)是否有收益性，以及收益是否能夠涵蓋資金成本、管理成本，由此判斷資產(chǎn)交易的實(shí)質(zhì)性。如若交易資產(chǎn)系公益資產(chǎn)、無(wú)收益來(lái)源，或者資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能涵蓋資金成本、管理成本，則該交易形成的納稅行為就是無(wú)意義的，可以綜合判定是否為虛增財(cái)政收入。

二、審計(jì)實(shí)施過(guò)程

2020年，W區(qū)取得稅收收入6億元，其中增值稅18000萬(wàn)元、土地增值稅4000萬(wàn)元。審計(jì)組通過(guò)數(shù)據(jù)分析，選取繳稅金額超過(guò)全區(qū)各稅種收入10%的項(xiàng)目以及異常大金額項(xiàng)目，最終確定延伸調(diào)查W區(qū)重點(diǎn)國(guó)有企業(yè)——開(kāi)投公司和城投公司。開(kāi)投公司系W區(qū)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，經(jīng)營(yíng)范圍主要為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、開(kāi)展對(duì)外融資業(yè)務(wù)，當(dāng)年以商務(wù)中心在建工程項(xiàng)目交易行為繳納土地增值稅2400萬(wàn)元。城投公司系W區(qū)國(guó)有控股企業(yè)，經(jīng)營(yíng)范圍主要為城鎮(zhèn)化建設(shè)投資，當(dāng)年以繞城公路項(xiàng)目交易行為繳納增值稅3000萬(wàn)元。兩家公司均為W區(qū)的融資平臺(tái)公司，自身很少有實(shí)體經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。

審計(jì)組首先取得決策文件，W區(qū)政府會(huì)議研究決定，將開(kāi)投公司商務(wù)中心在建工程項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給城投公司；將城投公司繞城公路項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給開(kāi)投公司，轉(zhuǎn)讓涉及公司納稅中的區(qū)級(jí)留存部分專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助給公司。接著取得轉(zhuǎn)讓協(xié)議、繳稅憑證等資料，開(kāi)投公司以28000萬(wàn)元價(jià)格將商務(wù)中心在建工程項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給城投公司，公司賬面顯示該在建工程項(xiàng)目原始成本20000萬(wàn)元，項(xiàng)目主要為安置房、道路、辦公樓等，該次資產(chǎn)交易形成增值8000萬(wàn)元，增值率40%，開(kāi)投公司以此繳納土地增值稅2400萬(wàn)元；城投公司以66000萬(wàn)元轉(zhuǎn)讓價(jià)格將W區(qū)8000米長(zhǎng)的繞城公路轉(zhuǎn)讓給開(kāi)投公司，城投公司以此繳納增值稅3000萬(wàn)元。審計(jì)組在查看開(kāi)投公司、城投公司財(cái)務(wù)賬簿時(shí)發(fā)現(xiàn)，公司取得的財(cái)政補(bǔ)助資金不足以支付合同對(duì)價(jià)和所繳稅費(fèi)，資金來(lái)源也不是公司的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流，而是融資資金。

審計(jì)組經(jīng)過(guò)現(xiàn)場(chǎng)核查發(fā)現(xiàn)，商務(wù)中心在建工程包括封閉性較強(qiáng)的機(jī)關(guān)辦公區(qū)，另有已完工投用的博物館、安置房、市政道路等資產(chǎn)。機(jī)關(guān)辦公區(qū)、博物館已有各入駐單位管理使用，安置房也已有居民入住，機(jī)關(guān)辦公區(qū)配套的停車(chē)位收費(fèi)由物業(yè)公司管理。在查看繞城公路項(xiàng)目時(shí)發(fā)現(xiàn)，該條公路也系以前年度完工投用，且公司人員未能明確指出合同約定繞城公路的起止路段。開(kāi)投公司、城投公司未能提供購(gòu)置資產(chǎn)的可行性分析文件，也未能提供實(shí)際管理交易資產(chǎn)的資料。

綜上，審計(jì)組根據(jù)實(shí)際情況取證，揭示了開(kāi)投公司、城投公司依據(jù)政府決議，互相進(jìn)行不必要的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)ㄟ^(guò)轉(zhuǎn)讓行為繳納稅金，達(dá)到虛增財(cái)政收入的目的。

三、思考和體會(huì)

引起辨析的是，對(duì)W區(qū)財(cái)政審計(jì)征求意見(jiàn)過(guò)程中，W區(qū)政府針對(duì)上述交易提出：開(kāi)投公司和城投公司各自作為獨(dú)立法人主體，以“整體轉(zhuǎn)讓”形式轉(zhuǎn)讓商務(wù)中心在建工程項(xiàng)目和繞城公路項(xiàng)目，相互支付了對(duì)價(jià)，其交易行為屬于土地增值稅和增值稅應(yīng)稅行為，W區(qū)稅務(wù)局根據(jù)交易事實(shí)進(jìn)行征稅，不應(yīng)作為虛增財(cái)政收入問(wèn)題反映。審計(jì)組認(rèn)為：第一，交易是政府決策、政府定價(jià)，交易價(jià)格偏離市場(chǎng)定價(jià)原則，價(jià)格溢價(jià)率為40%～50%，可判定交易不是公司間的市場(chǎng)行為；第二，交易標(biāo)的物為非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)；第三，交易購(gòu)買(mǎi)方購(gòu)入資產(chǎn)目的不是以經(jīng)營(yíng)為目的；第四，交易行為實(shí)質(zhì)系通過(guò)交易讓平臺(tái)公司向政府提供資金，資金來(lái)源不是項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流，而是融資資金。因此，審計(jì)組綜合判斷上述交易的實(shí)質(zhì)系虛增財(cái)政收入。

值得注意的是，由于W區(qū)經(jīng)濟(jì)體量小，受宏觀經(jīng)濟(jì)和政策影響度大，地方可調(diào)配資源較少，經(jīng)濟(jì)調(diào)控方式單一，轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增幅有限，本級(jí)財(cái)政實(shí)際可用財(cái)力少。減收增支導(dǎo)致當(dāng)年財(cái)政收支不能平衡，存在缺口。國(guó)有企業(yè)以融資資金繳納的部分稅費(fèi)及非稅收入被用于彌補(bǔ)缺口，如安排用于“三?！敝С龅蓉?cái)政剛性支出，當(dāng)年無(wú)力再將資金“空轉(zhuǎn)”回企業(yè)，如此交易并不會(huì)促成公司經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，而會(huì)增加政府債務(wù)或隱性債務(wù)，加大了財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

應(yīng)當(dāng)明晰的是，虛增財(cái)政收入沒(méi)有形成實(shí)際可用財(cái)力，數(shù)字虛大了財(cái)政收入規(guī)模，可能形成隱形財(cái)政赤字，進(jìn)一步加大了財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。虛增財(cái)政收入還擾亂了稅收秩序，不能真實(shí)地反映地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，干擾了經(jīng)濟(jì)研判，進(jìn)一步影響國(guó)家宏觀調(diào)控決策部署。

為增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政收支的真實(shí)性、合法性和效益性，推進(jìn)預(yù)算規(guī)范管理、建立現(xiàn)代財(cái)稅體制、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)為目標(biāo)。市財(cái)政局、市審計(jì)局《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政收支數(shù)據(jù)列報(bào)的通知》，對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理、規(guī)范預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政收支數(shù)據(jù)列報(bào)提出了要求。其中要求強(qiáng)化收入預(yù)期管理，年度收入預(yù)期要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與財(cái)政政策相銜接。預(yù)算執(zhí)行中，既要堅(jiān)持依法征收、應(yīng)收盡收，又要切實(shí)防止寅吃卯糧、虛收空轉(zhuǎn)。同時(shí)要求，不得虛增或少列收入，上報(bào)數(shù)據(jù)應(yīng)客觀、真實(shí)反映財(cái)政收入情況，不得采用平臺(tái)公司“先繳后退”“列收列支”等“空轉(zhuǎn)”方式虛增收入。2021年6月，中央審計(jì)委員會(huì)辦公室、審計(jì)署印發(fā)的《“十四五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》從指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)等方面對(duì)審計(jì)工作作出了規(guī)劃，明確了“十四五”時(shí)期重點(diǎn)開(kāi)展的政策落實(shí)跟蹤審計(jì)、財(cái)政審計(jì)等八項(xiàng)審計(jì)任務(wù)。

立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局。在財(cái)政審計(jì)中，審計(jì)人要堅(jiān)持依法審計(jì)，堅(jiān)持用事實(shí)和數(shù)據(jù)說(shuō)話，助力提升財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法效益性，促進(jìn)加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，健全收入征管制度，提升收入征管質(zhì)效，助力推動(dòng)“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

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（作者單位：重慶市大足區(qū)審計(jì)局）