劉曉梅，張 昊

(東北財經(jīng)大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025)

一、問題的提出

進入21世紀后，隨著人口老齡化程度的日益加深，如何解決人口老齡化過程中的老年人照料問題變得至關重要?，F(xiàn)階段，我國老年人照料問題的癥結(jié)主要在于照料的剛性需求急劇增加，而照料服務的供給在不斷下降。一方面，老年人數(shù)量在短時間內(nèi)迅速增加的同時往往伴隨著較為嚴重的健康問題。據(jù)統(tǒng)計，在我國老年群體中，約有2億人患有各類慢性病，有超過4 000萬的失能老人需要照護。預計2030年后，我國失能老年人數(shù)量將超過7 700萬[1]，照護需求增加近一倍。另一方面，我國經(jīng)濟的高速發(fā)展所帶來的家庭結(jié)構(gòu)變化、人口流動、社會轉(zhuǎn)軌等現(xiàn)象，加劇了老齡化進程中照料資源短缺的危機。尤其是，隨著女性群體更多地投入勞動力市場，以及社會對于婦女相關權(quán)利保障的關注度不斷提高[2]，之前作為照料服務主體的女性群體不能全身心地投入家庭照料服務中，而是要兼顧工作與家庭照料，使得原有的家庭照料服務供給減少。

在老年人照料供需嚴重失衡的背景下，照料問題已經(jīng)逐漸從原有的“家庭內(nèi)部問題”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣矄栴}”，亟需政府的政策指引，確保照料服務供需的重新平衡。2020年11月，在國務院頒布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中，重點強調(diào)了推動養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、健全基本養(yǎng)老服務體系過程中對家庭承擔養(yǎng)老功能的支持[3]，這里的家庭承擔養(yǎng)老功能就是指以配偶、子女等家庭成員或者其他親戚等提供的非正式照料服務。

隨著時代發(fā)展和社會變遷，當前的社會政策不能僅僅局限于傳統(tǒng)的公共福利領域，非正式照料政策應該成為公共政策體系下同時具備自我維持、綜合治理以及功能最大化三方面要素的一個分支領域。[4]在當前老齡化、家庭小型化以及勞動力流失造成的家庭空巢化背景下，僅依靠家庭成員來照料老人越來越困難，使得非正式照料由家庭小單元向社會大單元轉(zhuǎn)變，以減輕子女對其父母的照料壓力，破解子女由于在外工作而無法全身心照顧老人的困境，進而緩解由此引發(fā)的代際沖突，促進社會的公平與發(fā)展。因此，利用好“家庭”作為轉(zhuǎn)變切入點與關鍵點，構(gòu)建非正式照料政策體系，不僅能夠解決當前社會所面臨的非正式照料危機，而且能夠?qū)崿F(xiàn)對新的社會環(huán)境下公共政策領域的突破。[5]

非正式照料一直是我國政策制定部門關注的重點議題。在不同發(fā)展階段不同部門針對不同對象均有相關政策出臺，比如“十二五”初期制定的《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃(2011—2015年)》主要關注低收入的高齡、獨居、失能等困難老年人的服務需求[6]；民政部出臺的《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》重點關注對養(yǎng)老機構(gòu)的捐贈和志愿服務[7]；國務院出臺的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》重點關注成年子女與老年父母就近居住或共同生活并履行贍養(yǎng)義務和承擔照料責任[8]；國家衛(wèi)生健康委辦公廳發(fā)布的《關于探索開展抑郁癥、老年癡呆防治特色服務工作的通知》更多關注的是老年癡呆問題以及形成防治工作的社會氛圍[9]。這些非正式照料政策的出臺與實施不僅是解決非正式照料問題的有效手段，而且體現(xiàn)了我國順應客觀形勢、適應時代發(fā)展要求所做出的巨大努力。為進一步完善非正式照料政策體系，本文對我國自“十二五”規(guī)劃以來的非正式照料政策展開多角度比較分析，深入探究我國非正式照料政策制定的演進邏輯以及未來發(fā)展方向，并與歐美國家的非正式照料政策進行對比，為完善非正式照料政策體系以及行動路徑提供理論基礎。

二、我國非正式照料政策的歷史變遷

有關非正式照料的政策內(nèi)容在我國醫(yī)療保障、鄉(xiāng)村振興、公共文化服務、脫貧攻堅、基層治理、殘疾人保障、婦女兒童發(fā)展等政策領域中均有體現(xiàn)。對于上述提到的各領域政策進行梳理分析不僅可以較為直觀、具體地了解我國非正式照料的變遷過程以及發(fā)展趨勢，還能夠表現(xiàn)出政策對政府工作、社會參與以及家庭內(nèi)部各參與主體所產(chǎn)生的影響。從我國的“十二五”規(guī)劃時期開始到如今的“十四五”規(guī)劃實施階段，我國的非正式照料政策發(fā)展經(jīng)歷了從無到有、從有到優(yōu)、從量變到質(zhì)變的不同階段，非正式照料政策作為我國老齡政策中的重要組成之一，其歷史變遷過程可以分為以下三個階段。

(一)“十二五”規(guī)劃時期(2011—2015年)：實現(xiàn)從無到有的開端探索

我國65歲及以上人口在2010年占總?cè)丝诘?.87%，超過當年發(fā)展中國家65歲及以上人口平均比重3.87個百分點，僅在不到40年的時間里達到老齡化峰值期。[10]然而在當時低生育率、人口老齡化背景下，缺乏非正式照料有關政策的出臺。我國在2011年開始實施“十二五”規(guī)劃，政府意識到老齡化社會可能引發(fā)危機，開始結(jié)合我國的實際國情探索建設社會養(yǎng)老服務體系，并開始重點關注養(yǎng)老服務相關議題的研究，但非正式照料政策尚未具體形成，不過此概念在該時期的養(yǎng)老政策中有所體現(xiàn)，實現(xiàn)了從無到有的突破。2011年12月，國務院頒布的《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃(2011—2015年)》，強調(diào)“著眼于老年人的實際需求，優(yōu)先保障孤老優(yōu)撫對象及低收入的高齡、獨居、失能等困難老年人的服務需求”[6]；2013年6月民政部出臺的規(guī)范類文件《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》，鼓勵各類社會成員為養(yǎng)老機構(gòu)提供捐贈和志愿服務[7]。以上政策表明，有關部門開始嘗試將承擔照料責任的主體由原有的家庭內(nèi)部拓展到家庭以外的相關聯(lián)者，從政府自身做起，關注老年人最直接的需求，引導社會提供志愿服務。但這一時期受到經(jīng)濟發(fā)展放緩、老齡化問題日益嚴重、社會養(yǎng)老服務體系建設初步探索等因素的影響，該階段的非正式照料政策內(nèi)容重點聚焦于解決特殊困難老年人群體的直接需求，對于非正式照料政策的制定理念尚未成熟。

(二)“十三五”規(guī)劃前期(2016—2018年)：步入從有到優(yōu)的軌道運行

2016年是我國“十三五”規(guī)劃的啟動元年，經(jīng)過“十二五”時期的不斷探索，相關政府部門對于養(yǎng)老服務體系的建設有了更深入的理解，原有嵌入在各項老齡政策中的非正式照料有關內(nèi)容逐漸發(fā)生變革，非正式照料的政策投入有了新的發(fā)展方向。

一是改善非正式照料資源分配結(jié)構(gòu)。伴隨著“十二五”規(guī)劃開始后我國養(yǎng)老服務事業(yè)的快速發(fā)展所帶來的老年人福祉的逐步提高，非正式照料服務供給結(jié)構(gòu)的不合理問題也逐漸凸顯。為解決這一問題，2016年12月國務院辦公廳印發(fā)《關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質(zhì)量的若干意見》，指出“將相關的養(yǎng)老資源向居家社區(qū)服務傾斜，向農(nóng)村傾斜，向失能、半失能老年人傾斜”[11]。通過這種方式可以優(yōu)化當前非正式照料服務資源結(jié)構(gòu)，改善非正式照料服務資源浪費或政策實施流于表面的情況。二是大力發(fā)展居家社區(qū)養(yǎng)老服務。為了建立支持家庭提供非正式照料服務的政策，國務院在2017年2月頒布《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》，支持成年子女與老年父母共同生活，履行贍養(yǎng)義務，承擔照料責任；與此同時，為了進一步解決獨居、空巢老年人的非正式照料需求，要求城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)揮供需對接、服務引導等作用，幫助該群體老年人及其家庭解決實際困難，同時鼓勵老年人參加社區(qū)鄰里互助養(yǎng)老。[8]

綜合而言，從“十二五”規(guī)劃時期的優(yōu)先保障特殊困難老年人的服務需求到“十三五”規(guī)劃前期的將非正式照料服務向更廣泛的老年人群體傾斜，是提高資源優(yōu)化配置的有效手段；政策制定部門大力發(fā)展居家社區(qū)養(yǎng)老服務有利于充分調(diào)動各方力量參與非正式照料服務。然而，“十三五”前期發(fā)布的相關政策措施仍然是服務于該時期規(guī)劃的工具，缺乏獨立的政策體系。[5]

(三)“十三五”規(guī)劃中期至“十四五”規(guī)劃實施階段(2018年至今)：實現(xiàn)從量變到質(zhì)變的體系建設

2018年是我國實施“十三五”規(guī)劃承上啟下的關鍵一年，伴隨著“習近平新時代中國特色社會主義思想”[12]內(nèi)容的不斷發(fā)展，國家衛(wèi)生健康委員會、財政部、人力資源和社會保障部、國家發(fā)展改革委、全國老齡辦等多部門逐步參與到非正式照料政策體系建設中。

首先，充分發(fā)揮各部門職能，形成強大政策合力。在進入到“十三五”規(guī)劃中期后，各政府部門職責進一步明確，做到政策實施布局的有的放矢。住房和城鄉(xiāng)建設部出臺的《關于推動物業(yè)服務企業(yè)發(fā)展居家社區(qū)養(yǎng)老服務的意見》中要求發(fā)展社區(qū)助老志愿服務，為老年人參與社區(qū)生活搭建平臺[13]；全國老齡辦在《關于在常態(tài)化疫情防控中做好老年人照顧服務工作的通知》中鼓勵各地為社區(qū)內(nèi)獨居、高齡、失能等特殊困難老年人及計劃生育特殊家庭的老年人建立落實走訪探視和關愛服務制度[14]；國家衛(wèi)生健康委辦公廳發(fā)布的《關于探索開展抑郁癥、老年癡呆防治特色服務工作的通知》，要求在試點地區(qū)初步形成全民關注老年癡呆、支持和參與防治工作的社會氛圍[9]。2021年，我國步入“十四五”規(guī)劃實施的初期階段，同年3月，我國發(fā)布《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，提出“積極發(fā)展農(nóng)村互助幸福院等互助性養(yǎng)老。構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老的社會環(huán)境，強化老年人權(quán)益保障?！贝撕?，國務院各部門發(fā)布了多個涵蓋非正式照料內(nèi)容的政策文件，進一步豐富有關政策的覆蓋群體并強化相關服務主體的責任意識，從而更加全面且高效地解決當前時代背景下我國老年人正在或潛在面臨的非正式照料問題。

其次，優(yōu)化非正式照料相關群體的照護補貼政策。通過發(fā)放照護津貼補助，可以在一定程度上推進適度普惠型社會福利發(fā)展，使廣大高齡老人的基本生活得到保障，進而不斷提高老年人所接受的非正式照料服務質(zhì)量。在我國不同地區(qū)，照護補貼的發(fā)放群體及應用形式也有著不同的體現(xiàn)。天津市在《天津市促進養(yǎng)老服務發(fā)展三年行動方案(2019—2021年)》中將城鄉(xiāng)經(jīng)濟困難老年人全部納入居家養(yǎng)老服務(護理)補貼范圍[15]；山西省政府發(fā)布的《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》《關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質(zhì)量的實施意見》，提倡通過政府購買服務、高齡補貼等措施，引導相關養(yǎng)老企業(yè)和社會組織上門為日間無人或無力照護居家老人提供助餐、助浴等非正式照料服務，同時為農(nóng)村互助幸福院提供一定的運營補貼[16]；江蘇省政府在出臺的有關政策中鼓勵省內(nèi)有條件的地區(qū)將養(yǎng)老服務補貼范圍擴大到重點優(yōu)撫對象和中低收入家庭中的失能半失能老人以及空巢、高齡老人；海南省在落實相關高齡補貼的有關政策外，在《海南省養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中指出應支持有條件的市縣給予家庭照顧者適當?shù)恼疹櫻a貼，同時探索建立家庭照顧者支持計劃[17]。

最后，重視構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老的社會環(huán)境。營造孝敬親老的社會氛圍是非正式照料政策實施過程中的重要一環(huán)?！靶⒌镭灠俅舷挛迩辍?，在中國源遠流長的歷史長河中，孝是中華民族傳統(tǒng)美德的基本元素。[18]習近平總書記強調(diào)，要大力弘揚孝敬親老傳統(tǒng)美德，落實好老年優(yōu)待政策。[19]“敬老”“愛老”“助老”等詞匯也多次出現(xiàn)在國務院各部門所頒布的政策中。北京、河北、內(nèi)蒙古、遼寧等19個地方政府通過對政策方針的理解并結(jié)合地區(qū)實際情況，制定并出臺了有針對性內(nèi)容的相關政策。遼寧省在《“十三五”遼寧省老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》中，通過鼓勵社會力量參與開展志愿服務活動、鼓勵醫(yī)務工作志愿者為老年人開展義診等方式，打造敬老愛心團隊，推動社會力量對敬老事業(yè)的參與度[20]；江蘇省在《“十四五”養(yǎng)老服務發(fā)展規(guī)劃》中鼓勵全社會形成尊老、愛老、敬老、孝老的社會風氣，從而為養(yǎng)老服務發(fā)展營造良好的社會環(huán)境[21]；安徽省在《安徽省中長期青年發(fā)展規(guī)劃(2018—2025年)》中更加關注于加強青年群體敬老、助老、養(yǎng)老的道德建設[22]；四川省人民政府辦公廳在2018年發(fā)布的《關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)服務質(zhì)量的實施意見》中提出要開展孝敬教育，建設具有四川特點、時代特征的孝親敬老文化；青海省則通過深化敬老月活動，鼓勵各級黨委和政府經(jīng)常性組織開展走訪慰問活動來提高政府人員的孝敬親老意識，充分發(fā)揮其模范帶頭作用[23]。

憑借養(yǎng)老服務事業(yè)的快速發(fā)展，該時期的非正式照料政策在發(fā)揮政府職能、提高老年人服務質(zhì)量、構(gòu)建良好的社會氛圍上取得了巨大進展，并逐漸成了一種嵌入在多項老齡政策中的常態(tài)化制度保障，非正式照料政策體系的建設逐步成型。但是，非正式照料政策獨立體系的建設仍處在初級階段。

三、我國非正式照料政策的內(nèi)在邏輯

自“十二五”規(guī)劃以來，我國非正式照料政策形成了構(gòu)建家庭和社區(qū)作為非正式照料政策體系基本單元的責任邏輯，立足于中國本土化的非正式照料政策實踐邏輯，以增進老年人福祉為目標的非正式照料政策價值邏輯。其中，責任邏輯和實踐邏輯是價值邏輯的具象表現(xiàn)，價值邏輯是非正式照料政策的價值取向，是責任邏輯和實踐邏輯的操作指南。[24]

(一)責任邏輯：重塑“家庭”在非正式照料政策體系中的主體地位

無論是我國還是世界上的其他國家，家庭作為承擔養(yǎng)老責任載體所發(fā)揮的重要作用都是其他任何形式的養(yǎng)老模式所無法替代的。[25]以贍養(yǎng)關系與扶養(yǎng)關系為紐帶所實現(xiàn)的家庭養(yǎng)老，在解決老年人基本照料需求的同時，也能夠有效地滿足老年人的精神慰藉需求[26]；同時在傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的概念范疇內(nèi)，女性扮演著承擔照料服務的主要角色。在封建的社會觀念中，女性的角色定位即為家務勞動者和男孩的生育者[27]，女性在扮演生育角色的同時也承擔著照料家庭的重任。但隨著我國社會對于女性的傳統(tǒng)價值觀發(fā)生改變，社會大眾對女性權(quán)益保障的關注度不斷提高，《中國婦女發(fā)展綱要(2011—2020年)》《中國婦女發(fā)展綱要(2021—2030年)》等政策的相繼出臺以及女性對于自身權(quán)利意識的日益增強，慣有的“女性持家”思維模式被打破。學界提倡男性與女性共同照料老人的觀點逐漸增多[28]，女性的照料壓力由此得到釋放，我國非正式照料的政策屬性也隨之變遷。盡管如此，不論是“十二五”規(guī)劃時期還是“十三五”規(guī)劃前期所涉及的有關政策內(nèi)容，仍是單純強調(diào)子女履行贍養(yǎng)義務和承擔照料責任，這無疑增加了家庭成員的非正式照料負擔。而進入到“十三五”規(guī)劃中期后，多數(shù)政策開始引導社區(qū)力量、社會力量作為多元主體參與到非正式照料服務建設中，在優(yōu)化非正式照料參與主體的同時，也緩解了家庭作為主要照料主體的照料壓力；同時，現(xiàn)有政策的制定考慮到以往政策只強調(diào)子女照料責任和義務所存在的問題，開始加強并完善家庭支持體系，增強家庭養(yǎng)老保障的能力。通過對于非正式照料政策責任邏輯的分析可以看出，盡管我國持續(xù)引導并鼓勵多元主體參與非正式照料服務，但家庭仍是最主要的非正式照料政策責任主體(見圖1)。在有關政策不斷演進的過程中，原有狹義視角的“家庭責任”逐漸向公共領域視角轉(zhuǎn)變[24]，非正式照料政策也上升為社會共同參與的議題。

圖1 非正式照料服務基本運行流程

(二)實踐邏輯：立足于中國本土化的非正式照料政策實施

我國制定并實施的非正式照料政策是立足于現(xiàn)實的經(jīng)濟環(huán)境、人文環(huán)境和地理環(huán)境，針對不同時期人口老齡化國情以及人口老齡化風險所做出的對具體問題的回應。改革開放以來，我國無論在有關非正式照料政策體系的建設中還是在其他領域始終秉承“敞開胸懷、擁抱世界，堅持打開國門搞建設”的基本經(jīng)驗[29]，通過學習和借鑒歐美以及東亞等國家非正式照料相關立法與政策措施、服務項目、對照料者的技能培訓等內(nèi)容，為建立適合我國的非正式照料政策體系掌握了大量的理論和實踐經(jīng)驗，在此基礎上，我國在自身的社會發(fā)展過程中，尤其從“十二五”規(guī)劃以來，具有中國特色的政策理論和政策實踐取得了長足的進步，各地區(qū)也逐漸開始探索適應當?shù)貙嶋H情況的非正照料政策實施路徑。如上海市早在2013年便開展有關“社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式”的探索，通過政府購買服務的運營模式建設小型養(yǎng)老院，為輻射范圍內(nèi)有相關需求的老年人提供護理照料等服務。在其后的時間里，上海市相繼發(fā)布《關于在社區(qū)開展老年社會工作服務試點的通知》《上海市社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務工作指引》等政策措施，力推社區(qū)嵌入式養(yǎng)老，以點帶面推動該養(yǎng)老模式下的非正式照料體系發(fā)展。內(nèi)蒙古自治區(qū)則選擇將傳統(tǒng)醫(yī)學與現(xiàn)代非正式照料情境有機結(jié)合，通過《內(nèi)蒙古自治區(qū)衛(wèi)生健康委關于做好2021年醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)服務質(zhì)量提升行動的通知》《內(nèi)蒙古自治區(qū)中醫(yī)藥(蒙醫(yī)藥)事業(yè)“十四五”發(fā)展規(guī)劃》等政策推進中醫(yī)藥(蒙醫(yī)藥)健康養(yǎng)老向農(nóng)村、社區(qū)、家庭下沉，并在政策中逐步完善適應牧區(qū)老年人需求的非正式照料功能。[30]結(jié)合各地區(qū)實際情況及中國時代發(fā)展要求的非正式照料實踐直擊問題根源，不斷改善政策實施的適用性和精準性，為我國非正式照料政策體系的建設不斷助力。

(三)價值邏輯：非正式照料政策應以增進全體老年人福祉為目標

全心全意為人民服務是中國共產(chǎn)黨的根本宗旨，非正式照料政策的最終目的是增進全體老年人的福祉，促進老齡社會的良性發(fā)展。在“十二五”規(guī)劃階段，非正式照料政策的制定受當時社會發(fā)展狀況的影響，在服務對象和服務水平上都存在一定的局限性，只能較低水平的滿足特定低收入老年群體的服務需求；“十三五”規(guī)劃前期，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展以及養(yǎng)老服務政策體系的不斷健全，單純“?；尽钡姆钦秸樟险邇r值觀念發(fā)生了變化，非正式照料服務資源開始向居家社區(qū)、農(nóng)村、失能半失能老年人傾斜，同時有關部門開始打造“三社聯(lián)動”機制，以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作者為支撐[31]，以支持非正式照料服務的發(fā)展，這也反映了該時期支持多元主體參與的政策趨勢開始出現(xiàn)，非正式照料服務在覆蓋群體上更加廣泛；進入到“十三五”規(guī)劃中期后，伴隨著“積極應對人口老齡化”“鄉(xiāng)村振興”“全面小康”等新觀點的不斷提出，《關于印發(fā)推進實施健康中國行動2020年工作計劃的通知》《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》《關于加強新時代老齡工作的意見》等有關政策的陸續(xù)出臺，“公平普惠”的科學發(fā)展理念進一步增強，同時，非正式照料服務的精細化精準化水平不斷提高，政策制定的目標也轉(zhuǎn)變?yōu)樘嵘龔V大老年人的獲得感、幸福感、安全感，尤其是互助性養(yǎng)老、志愿養(yǎng)老、“時間銀行”等老齡事業(yè)的發(fā)展也為提高全體老年人福祉創(chuàng)造了堅實的基礎條件，多元主體責任共擔、老齡化風險梯次應對[32]的“普惠制”非正式照料政策體系建設更進一步。

四、我國與歐美國家的非正式照料政策對比

結(jié)合聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會老齡問題工作組成員所分享的政策實例以及歐盟委員會發(fā)布的 Informal care in Europe[33],對目前所掌握的歐美國家非正式照料政策法規(guī)進行歸納整理，兼與我國的非正式照料政策在政策重心、政策目標以及政策約束條件上的差異性進行對比，為構(gòu)建具有中國特色的非正式照料政策體系總結(jié)經(jīng)驗。

(一)政策重心不同：非正式照料者技能培訓和社會支持的差異

我國當前在出臺的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》《關于加強新時代老齡工作的意見》《關于開展“智慧助老”行動的通知》《關于進一步做好困難群眾基本生活保障有關工作的通知》等政策中涉及對有關人員的培訓以及照顧政策，然而通過觀察“十二五”規(guī)劃以來的非正式照料政策重心可以看出，盡管在特定的時期政策重心發(fā)生了“特殊困難老人需求——非正式照料資源結(jié)構(gòu)調(diào)整、居家社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展——非正式照料服務的多方供給”的變化，但落腳點始終在我國的老年群體。

然而，歐美國家在制定實施有關非正式照料的政策時，并非以被照料老年人為重心，而是將政策傾向于非正式照料者，即提供非正式照料服務的人群。具體而言，主要表現(xiàn)在以下內(nèi)容：其一，對相關從業(yè)人員進行專業(yè)的照料培訓，是保障老年人生活照料、精神慰藉等需求解決的最有效手段。盡管在培訓內(nèi)容上歐美各國存在一定的差異，但本質(zhì)都是為了非正式照料者掌握信息咨詢、照料技能等更加便利，從而更好地服務于被照料者。如比利時通過政策手段對專業(yè)護理人員培養(yǎng)非正式護理人員的培訓進行一定的支持；捷克則開展關于提高非正式照料認識的有關項目，呼吁家庭成員了解如何進行非正式照料服務；塞爾維亞出臺了《非正式照料者培訓計劃》；斯洛文尼亞政府發(fā)布了《當?shù)厣鐓^(qū)非正式照顧者培訓和自組織計劃》等。其二，為了解決非正式照料者無法兼顧工作與個人生活、獲得社區(qū)服務的幫助難度較大等問題，歐美國家通過制定相關法律與政策，為非正式照料者提供充足的保障。如芬蘭政府出臺的《非正式照料支持法案》為非正式照料者提供每月2天“喘息”的法定權(quán)利，同時建立了面向非正式照料者的“Omatori”一站式支持中心；為了保障非正式照料者的護理假權(quán)利，法國、加拿大等國家設立了看護假、家庭團結(jié)假及體恤護理假等針對該群體的假期，加拿大還在本國的《勞動法》改革中引入了“要求賦予非正式照料者靈活工作安排的權(quán)利”；馬耳他、美國等國家為了豐富居家及短托照料的形式，建立了居家照料者計劃以及終身暫息護理計劃。

續(xù)表1

(二)政策選擇不同：經(jīng)濟支持措施的差異

經(jīng)濟支持措施可以分為津貼政策以及雇傭合同保障兩個方面。

一方面，津貼政策可以緩解老年人及其家庭成員面對照料問題時引發(fā)的經(jīng)濟負擔。目前我國現(xiàn)金形式的補助主要為面向80周歲及以上的經(jīng)濟困難老年人發(fā)放的高齡津貼；另外，國務院在《關于進一步做好困難群眾基本生活保障有關工作的通知》中要求落實經(jīng)濟困難的高齡、失能老年人補貼等政策；同時，我國還鼓勵各地區(qū)通過政府購買服務的方式對符合條件的老年人提供日間照料、康復護理、應急援助、巡視探訪等服務。相比之下，歐美國家為了解決非正式照料者及被照料老年人面臨的經(jīng)濟困難，通過采用給予非正式照料者及老年人直接的照顧津貼以保障非正式照料服務的延續(xù)且有助于增加老年人選擇照料的機會[34]。如加拿大、愛爾蘭及斯洛伐克有針對非正式照料者的照顧津貼及就業(yè)保險；盧森堡在本國的長期護理保險中有專門用于家庭護理的受撫養(yǎng)人現(xiàn)金福利；比利時為非正式照料者提供個人援助預算，斯洛伐克也有類似的嚴重殘疾補償?shù)默F(xiàn)金福利；美國還為阿爾茨海默癥人群所在社區(qū)提供資助，以支持阿爾茨海默癥患者及其照顧者。歐美國家對于津貼補助的區(qū)別在于接收人的差異，多數(shù)國家如捷克[35]、法國、德國[36]、荷蘭及西班牙等國家要求現(xiàn)金接收人必須為被照料者而非照料者[37-39]，但也有瑞典等國家允許照料人接受現(xiàn)金補貼[40]。

另一方面，雇傭合同則可以保障非正式照料者的合法權(quán)益不受侵害。當前我國并未有明確的政策法規(guī)要求非正式照料者與被照料者間應該存在雇傭合同或強制性收入。而歐美國家如法國、荷蘭及瑞典等，對于非正式照料者都有著明確的雇傭合同[37]，此類合同首先確定了照料者與被照料者間存在勞動關系，其主要目的在于當非正式照料者在照料過程中合法權(quán)益遭到侵害時，受合同內(nèi)的有關內(nèi)容保障。同時，如捷克、西班牙、英格蘭等國家的非正式照料者所提供的服務是一種有償?shù)姆?，其收入水平及金額存在以下可能的差異，如高水平與低水平、與正式護理人員工資相同或根據(jù)“護理內(nèi)容”而決定。

表2 非正式照料在歐美國家的制度化特征表現(xiàn)

(三)政策保障條件不同：法律法規(guī)的作用差異

歐洲國家十分重視通過法律法案等形式保障非正式照料政策的實施，并對非正式照料者的地位、權(quán)利與責任進行了明確的界定。如德國的12部《社會法典》及英國的《工作法》[28]為保障非正式照料政策的有效運行以及老年人、照料者權(quán)益提供強有力的依據(jù)；同時，法國的《社會適應老齡化法案》擴展了非正式照料者的定義，意大利艾米利亞-羅馬涅從地區(qū)法律上承認非正式照顧者，瑞典的《社會服務法》為支持非正式照料者做出了明確的規(guī)定等都在法律層面提高社會對于非正式照料者的認知，從而避免社會排斥該群體的風險。目前我國涉及非正式照料的專項法律法規(guī)僅《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》(以下稱《保障法》)一項。《保障法》要求贍養(yǎng)人及其配偶應當尊重、關心和照料老年人；贍養(yǎng)人應該履行對老年人經(jīng)濟、生活、精神等方面照顧的義務，尤其是對生活不能自理的老人，贍養(yǎng)人應當承擔照料的法律責任，不履行義務者，還會受到基層群眾性自治組織、老年人組織或者贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人所在單位督促。該法律更多強調(diào)的是老年人家庭成員的贍養(yǎng)責任與扶養(yǎng)義務，這與傳統(tǒng)的孝道觀念有關，在我國長期的孝老敬親傳統(tǒng)美德的影響下，子女更多地是以血緣及親情為紐帶為老年人提供非正式照料服務，不贍養(yǎng)老人的子女不但會受到法律的制裁，也會遭到社會的譴責。

五、結(jié)論與啟示

通過對我國自“十二五”規(guī)劃以來的非正式照料政策的梳理，以及與歐美國家的非正式照料政策進行對比，可以發(fā)現(xiàn)：第一，從“十二五”規(guī)劃以來，我國非正式照料的政策重心逐漸從單一化向多元化轉(zhuǎn)變，從僅關注特殊困難老人需求到關注全體老年人群體養(yǎng)老服務需求，從零散依附性政策體系向獨立性政策體系轉(zhuǎn)變，非正式照料政策中體現(xiàn)出的設計理念以及發(fā)展邏輯逐步體系化和全面化；第二，通過與歐美部分國家非正式照料政策對比發(fā)現(xiàn)，我國的非正式照料政策是立足于我國本土社會環(huán)境和文化背景的，具有中國特色的政策制定邏輯和實踐邏輯。在政策重心方面，與歐美國家更加關注照料者權(quán)利不同，我國的非正式照料政策在制定過程中主要以被照料人群的需求為導向，以被照料者的需求是否得到滿足為依歸。在政策保障方面，歐美國家主要以法律條文保障非正式照料政策的有效實施，而我國主要以弘揚傳統(tǒng)美德，營造尊老、敬老、愛老社會氛圍來引導非正式照料政策的有效實施。比較而言，我國的政策保障方式更能激發(fā)照料者的主觀能動性，提高其服務意愿和服務質(zhì)量。

總體而言，我國非正式照料政策的制定和實施實現(xiàn)了從量變向質(zhì)變的巨大飛越，尤其是自黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，非正式照料的政策重心、政策目標及政策價值邏輯更加合理化和體系化。但是，由于我國在經(jīng)濟快速發(fā)展過程中呈現(xiàn)出社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌以及人口結(jié)構(gòu)的復雜變化[41]，在未來積極應對人口老齡化、完善養(yǎng)老服務體系過程中，應當注重以下三個方面：

首先，要為非正式照料的政策重心構(gòu)建制度自信。中國社會保障制度體系的建設包含社會救濟、社會保險、社會福利和社會優(yōu)撫方面的內(nèi)容[42]，旨在幫助全社會所有需要幫助的人。在社會保障制度下出臺的非正式照料政策，也應盡可能地覆蓋所有非正式照料需求的全體老年人。我國非正式照料的政策重心從“十二五”規(guī)劃制定初期的“特殊困難老人需求”，經(jīng)過不斷地實施與改進，經(jīng)歷“十三五”規(guī)劃前期的“非正式照料資源結(jié)構(gòu)調(diào)整、居家社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展”再到新時代的“非正式照料服務的多方供給”，在提高覆蓋范圍的前提下優(yōu)化精準對接，以此來推動我國“應保盡保，應養(yǎng)盡養(yǎng)”的具有中國特色社會主義制度優(yōu)越性的非正式照料政策體系建設。

其次，要為非正式照料的政策價值觀樹立文化自信。中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化是中華民族的突出優(yōu)勢，必須結(jié)合新的時代條件傳承和弘揚好?！鞍偕菩橄取薄袄衔崂弦约叭酥稀钡葌鹘y(tǒng)的孝道文化價值觀經(jīng)過不斷地延續(xù)與發(fā)展，被賦予了新的時代精神，在當今社會非正式照料有關政策法規(guī)的實施中繼續(xù)發(fā)揮著十分重要的作用?！吨腥A人民共和國老年人權(quán)益保障法》中強調(diào)弘揚中華民族敬老、養(yǎng)老的美德，并在諸多方面保障老年人的相關權(quán)益，約束家庭贍養(yǎng)人與扶養(yǎng)人的法律義務，滿足非正式照料需求。除了通過法律手段保障老年人有關權(quán)益外，我國政府有關部門還出臺了多項政策大力支持志愿養(yǎng)老服務，積極探索互助養(yǎng)老服務；同時加強輿論引導，鼓勵全社會參與非正式照料有關的養(yǎng)老服務，構(gòu)建尊老、養(yǎng)老、孝老、敬老的社會環(huán)境，增強老年人的獲得感、幸福感、安全感。

最后，要在非正式照料的政策實施中堅定黨的領導。增進民生福祉是中國共產(chǎn)黨堅持立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求，補齊民生保障短板、解決好人民群眾急難愁盼問題是社會建設的緊迫任務。在踐行非正式照料的實際工作過程中，中國共產(chǎn)黨腳踏實地，從實際出發(fā)，充分發(fā)揮模范帶頭作用，上到政府有關部門，下至社區(qū)基層組織，全面建立并實施居家探訪制度，對老年群體開展探訪與幫扶服務。面對2019年底暴發(fā)的新冠肺炎疫情，民政部、全國老齡辦等部門及時建立響應機制，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)落實屬地責任，對疫情防控期間在家隔離、被隔離收治而無人照料以及存在其他困難情況的老年人開展關愛服務，及時介入并做好生活照料、康復護理等工作，使老年人接受到更加充實、更有保障、更可持續(xù)的非正式照料服務，積極維護老年群體的根本利益。