顧學(xué)明 劉一鳴

一、引 言

美國政府已經(jīng)將中國定性為“戰(zhàn)略競爭對手”,并將對華技術(shù)競爭作為破局關(guān)鍵之一。當(dāng)前,大國戰(zhàn)略競爭進入“全要素對抗時代”(張程等,2021)和“技術(shù)政治時代”(黃日涵等,2022),中美兩國更傾向于綜合性地運用各類政策手段爭奪“技術(shù)權(quán)力”(張倩雨,2020)。這種“技術(shù)權(quán)力”可被進一步解讀為技術(shù)性權(quán)力、制度性權(quán)力和解釋性權(quán)力(任琳,2013;黃日涵等,2022)。技術(shù)性權(quán)力反映了一國的技術(shù)比較優(yōu)勢。在科技政治化和安全化的時代,憑借對先進技術(shù)的壟斷,一國不僅能獲得軍事震懾能力,也能通過其在全球供應(yīng)鏈和國際分工體系中的核心地位,獲得發(fā)展經(jīng)濟的主動權(quán)。制度性權(quán)力集中體現(xiàn)了一國在國際制度體系中的話語權(quán)。例如,能否引領(lǐng)談判議程,主導(dǎo)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和國際規(guī)則的制定。制度性權(quán)力有助于一國預(yù)測和把握各國在重要國際機制和機構(gòu)中的行為,減少對外交易成本,創(chuàng)造有利于本國發(fā)展的外部環(huán)境。解釋性權(quán)力映射了一國在國際事務(wù)互動中行為和觀念的“正當(dāng)性”,體現(xiàn)了一國對特定價值觀塑造、傳播的能力。在貿(mào)易活動中,這種正當(dāng)性通常以貿(mào)易理念的形式出現(xiàn),如“自由貿(mào)易”“競爭中立”“公平貿(mào)易”等等。其中,技術(shù)性權(quán)力是制度性權(quán)力和解釋性權(quán)力存在的根基,制度性權(quán)力為技術(shù)性權(quán)力提供存續(xù)和發(fā)展的空間,而解釋性權(quán)力為前兩者“背書”,三者互相影響,缺一不可。依托上述理論,本文通過“實力競爭”“秩序競爭”“價值觀競爭”三個層面厘清美國對華科技政策,具體探究美國在政策推行過程中面臨的阻礙和挑戰(zhàn),并據(jù)此提出中國應(yīng)對的政策建議。

二、 美國對華技術(shù)競爭的三個層面

迄今為止,美國發(fā)動的對華技術(shù)競爭可劃分為三個層面:以奪取技術(shù)性權(quán)力為主要目標(biāo)的實力競爭,以獲得制度性權(quán)力為目的的秩序競爭、以及爭奪解釋性權(quán)力的價值觀競爭。

(一) 實力競爭:推進“小院高墻”式“脫鉤”,培育產(chǎn)業(yè)競爭力

1.實力競爭的主要舉措

依據(jù)政策特征,美方在實力層面發(fā)動的競爭主要有以排他性的技術(shù)管制為主體的“防御型政策”,以及以建設(shè)性的產(chǎn)業(yè)政策為主體的“進攻型政策”。前者意在抑制技術(shù)擴散,增加中國的創(chuàng)新和發(fā)展成本,是爭奪技術(shù)性權(quán)力的直接手段;后者專注于培育產(chǎn)業(yè)競爭力和高質(zhì)量人才,是爭奪技術(shù)性權(quán)力的內(nèi)生驅(qū)動力。

對于以技術(shù)管制為主體的“防御型政策”,依據(jù)管制領(lǐng)域和物項的差異,可進一步細分為進口管制、出口管制、投資管制和人才管制。關(guān)稅是美國主要的進口限制手段,醫(yī)療器械、生物制藥和新材料等技術(shù)密集型產(chǎn)品是美國加征關(guān)稅的“重災(zāi)區(qū)”,且限制范圍集中于《中國制造2025》所涉及的產(chǎn)業(yè)。除此之外,美國基于“301條款”調(diào)查對中國采取的一系列加征關(guān)稅措施也一度引發(fā)關(guān)注。在出口管制方面,美國主要聚焦于包括軍民兩用物項和軍用敏感物項的出口監(jiān)管和出口執(zhí)法,并設(shè)立專門的審查機構(gòu)全面對接民用和軍用品出口的監(jiān)管、執(zhí)法和許可工作。例如,在兩用物項的出口管制方面,美國商務(wù)部工業(yè)與安全局(BIS)等機構(gòu)在法律的授權(quán)下負責(zé)管制清單和出口許可證等技術(shù)管制措施。在投資管制方面,則以外國投資安全審查制度為典型代表,該審查制度由美國外國投資委員會(CFIUS)主持并開展審查工作。一旦被認定存在安全威脅,CFIUS將建議并購企業(yè)采取“緩解措施”,或者撤回企業(yè)的并購申請。除此之外,人才作為最重要的生產(chǎn)要素之一,亦受到特別關(guān)注:針對中國,美方主要采取限制入境、增加資助條件和實行“視同出口”原則等手段,對人才的引進和輸出進行嚴格的管理和監(jiān)控。

對于以產(chǎn)業(yè)政策為主體的“進攻型政策”,依據(jù)功能差異,可細分為產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策和其他產(chǎn)業(yè)政策。周建軍(2017)指出,產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策直接作用于科技研發(fā)部門,例如研發(fā)補貼、風(fēng)險投資、信貸優(yōu)惠和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等;產(chǎn)業(yè)組織政策以優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)、改善企業(yè)競爭力為核心,主要包括各項維護市場競爭和產(chǎn)業(yè)合理化的反壟斷政策及相關(guān)法案。除此之外,還存在一些旨在推動或改善經(jīng)濟運行環(huán)境的產(chǎn)業(yè)政策,例如美國政府基于《道路交通修繕法案》的一系列投資政策。

2.實力競爭的主要特征

其一,由“單一制裁”轉(zhuǎn)向“多管齊下”。近年來,美國的技術(shù)管制和制裁手段呈現(xiàn)協(xié)同聯(lián)動的趨向。如針對關(guān)鍵技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施的投資,《外國投資風(fēng)險評估現(xiàn)代化法案》(FIRRMA) 與《出口管制改革法案》(ECRA)形成了雙重審查體系,前者所審查的“關(guān)鍵技術(shù)”領(lǐng)域與ECRA所管轄的“新興與基礎(chǔ)技術(shù)”范圍一致,確保了技術(shù)封鎖的完備程度(劉瑛等,2020 )。此外,在通信行業(yè),政府部門與其授權(quán)的獨立機構(gòu)共同參與實施制裁。自2021年后,美國聯(lián)邦通信委員會(FCC)配合美國政府,以國家安全為由多次打擊中國實體,并以“對美國國家安全或公民安全構(gòu)成不可接受的風(fēng)險”的名義設(shè)置黑名單①參見FCC官方網(wǎng)站:https://www.fcc.gov/supplychain/coveredlist。。截至2022年10月,該名單共有9家中國企業(yè)和1家俄羅斯企業(yè),其中包括三大中國電信運營商和以華為、中興為首的中國龍頭科技企業(yè)。

其二,由“全面脫鉤”轉(zhuǎn)向“小院高墻”。不同于特朗普政府時期“全面脫鉤”的政策傾向,拜登政府自上任后轉(zhuǎn)向“小院高墻”政策,將“小院”框定為與國家安全相關(guān)的技術(shù),“高墻”則是指維護“小院”內(nèi)的核心技術(shù)所采取的必要戰(zhàn)略措施。Sacks(2019)認為,被篩選出來的與國家安全相關(guān)的技術(shù)應(yīng)當(dāng)符合以下三個特征:與軍事密切相關(guān)、中國相對匱乏和美國處于前沿。盡管對“小院”如何定義依舊存在爭議,但通過“百日報告”②《建設(shè)有彈性的供應(yīng)鏈,振興美國制造業(yè),促進廣泛的增長——根據(jù)14017號行政命令進行的100日審查》,簡稱“百日報告”,詳情請參閱白宮發(fā)布的報告:https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/06/100-day-supply-chain-review-report.pdf。的供應(yīng)鏈安全評估,以及《關(guān)鍵和新興技術(shù)清單》③2022年2月7日,美國發(fā)布新版《關(guān)鍵和新興技術(shù)清單》,詳細列出了19項對美國國家安全至關(guān)重要的關(guān)鍵和新興技術(shù)。該清單相比2020年的最初版本更加充實和全面,不僅細化了技術(shù)類別,也涉及該技術(shù)的應(yīng)用和擴展。詳情請參見美國白宮于2022年2月發(fā)布的通告:https://www.whitehouse.gov/ostp/news-updates/2022/02/07/technologies-for-american-innovation-and-national-security/。的篩查,拜登政府已經(jīng)逐步框定了“小院”的囊括范圍。

其三,“防御型政策”和“進攻型政策”相結(jié)合。拜登政府上臺后,接連推出多項創(chuàng)新相關(guān)法案,尤其針對半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)。2022年8月簽署的《2022年芯片和科學(xué)法案》④該法案正式英文名稱為“TheCHIPSandScienceActof2022”,于2022年8月6日正式簽署,詳情請參見美國國務(wù)院新聞稿:https://www.state.gov/the-passage-of-the-chips-and-science-act-of-2022/。將在5年內(nèi)為美國半導(dǎo)體行業(yè)提供527億美元資金,同時提供稅收抵免等政策優(yōu)惠。該法案特別提出,接受該法案補貼的企業(yè)將被禁止在10年內(nèi)與中國達成任何可能提升中國半導(dǎo)體制造能力的重大交易⑤法案條文詳見美國聯(lián)邦立法信息網(wǎng):https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/4346/text,第103部分。。如此可見,美國政府正謀求技術(shù)管制和產(chǎn)業(yè)政策的結(jié)合,強制跨國企業(yè)在兩個國家之間做出選擇,以確保美國在技術(shù)性權(quán)力的競爭中領(lǐng)先中國。

(二) 秩序競爭:采取“雙重標(biāo)準(zhǔn)”,構(gòu)建聯(lián)盟關(guān)系

1.秩序競爭的主要舉措

其一,爭奪技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)。主要體現(xiàn)為對國際標(biāo)準(zhǔn)化活動的參與和滲透。一是積極向國際性標(biāo)準(zhǔn)化組織輸送國內(nèi)人才,承擔(dān)并主導(dǎo)更多的國際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)、國際電工委員會(IEC)的秘書處工作; 二是以國際標(biāo)準(zhǔn)化組織為平臺,推廣美國的范式和原則(韓可衛(wèi),2006); 三是通過美國國家標(biāo)準(zhǔn)學(xué)會(ANSI)與各國標(biāo)準(zhǔn)評定機構(gòu)的對接,達成雙邊技術(shù)合作協(xié)議,形成美國標(biāo)準(zhǔn)的“全球輻射”。

其二,爭奪規(guī)則制定主導(dǎo)權(quán)。一方面,通過雙邊和區(qū)域協(xié)定向全球推廣“美式模板”。例如,在數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域,美方一直試圖在貿(mào)易協(xié)定中加入跨境數(shù)據(jù)自由流動原則,目的是依托數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的技術(shù)性權(quán)力建立垂直型數(shù)字經(jīng)濟國際分工格局,獲取制度性權(quán)力,鞏固其在全球價值鏈頂端的地位(藍慶新等,2019)。另一方面,利用具有分歧性的議題分割中國與其他國家或地區(qū)的利益,主導(dǎo)談判議程,迫使被孤立的中國被動接受談判結(jié)果,或者將中國隔離在談判框架之外。例如,在《美墨加三國協(xié)議》中加入“毒丸條款”,針對WTO補貼規(guī)則發(fā)布《美歐日第七份三方聯(lián)合聲明》等等。

其三,構(gòu)建聯(lián)盟關(guān)系。美國所構(gòu)建的聯(lián)盟關(guān)系體現(xiàn)為通過歧視性的優(yōu)惠政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和貿(mào)易理念等方式爭取盟友,共同對技術(shù)崛起國施加壓力和限制?！凹夹g(shù)聯(lián)盟”“供應(yīng)鏈聯(lián)盟”“價值觀聯(lián)盟”是常見的聯(lián)盟形式。其中,“技術(shù)聯(lián)盟”通常出現(xiàn)在新興技術(shù)領(lǐng)域,既存在以人工智能全球合作伙伴關(guān)系(GPAI)為代表的國家層面的聯(lián)盟形式,也存在以美國半導(dǎo)體聯(lián)盟(SIAC)為代表的企業(yè)層面的聯(lián)盟組織?！肮?yīng)鏈聯(lián)盟”通常被內(nèi)嵌于通過高級別戰(zhàn)略對話所構(gòu)建的國際機制當(dāng)中,例如,美歐峰會所成立的美歐貿(mào)易和技術(shù)委員會,美日峰會成立的競爭力與彈性伙伴關(guān)系,美韓峰會成立的美韓聯(lián)合工作組等?！皟r值觀聯(lián)盟”則以共同的理念作為紐帶,通常與“供應(yīng)鏈聯(lián)盟”和“技術(shù)聯(lián)盟”協(xié)同發(fā)揮作用。

2.秩序競爭的主要特征

其一,實行雙重標(biāo)準(zhǔn)。一是對自身優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和弱勢產(chǎn)業(yè)實行雙重標(biāo)準(zhǔn)。美國一方面在具備比較優(yōu)勢的知識產(chǎn)權(quán)、勞工權(quán)益、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等基于美國國內(nèi)法的社會性條款上提高標(biāo)準(zhǔn),對技術(shù)外溢加以“嚴防死守”;另一方面,對農(nóng)業(yè)和傳統(tǒng)制造業(yè)領(lǐng)域的議題較為消極,拖延WTO爭端解決機制的談判,阻撓相關(guān)議題的通過。二是對發(fā)達國家和發(fā)展中國家實行雙重標(biāo)準(zhǔn)。沒有促進對發(fā)展中國家進行技術(shù)轉(zhuǎn)讓的規(guī)則,只有保護發(fā)達國家知識產(chǎn)權(quán)的規(guī)則,且針對發(fā)展中國家具有比較優(yōu)勢的知識產(chǎn)權(quán)保護標(biāo)準(zhǔn)極低。三是對美國跨國公司和中國企業(yè)實行雙重標(biāo)準(zhǔn)。例如在貿(mào)易和投資領(lǐng)域,美國要求推動“邊境后措施”讓渡部分國家主權(quán),約束中國政府對本地企業(yè)的支持行為,但絕口不提美國聯(lián)邦政府給予跨國公司的政策支持和高科技產(chǎn)業(yè)的高額補貼。

其二,國內(nèi)立法國際化。自1998年美國制定國家標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略以來,使國際標(biāo)準(zhǔn)反映美國技術(shù)就是其戰(zhàn)略核心(韓可衛(wèi),2006)。這種“美國標(biāo)準(zhǔn)國際化”的戰(zhàn)略風(fēng)格也反映在貿(mào)易、投資等多個領(lǐng)域,最初的WTO條款也來源于美國國內(nèi)立法和其所簽署的雙邊貿(mào)易協(xié)定(李巍等,2019)。近年來,美國以國內(nèi)成熟的立法為基礎(chǔ),積極參與數(shù)字經(jīng)濟等新興技術(shù)的國際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的制定。盡管這些條款部分反映了技術(shù)和社會進步的客觀需要,但主要服務(wù)于美國的國家利益,并非適用于所有國家。

(三) 價值觀競爭: 尋求理念認同,宣揚美式價值觀

1.價值觀競爭的主要舉措

其一,打造基于價值觀壁壘的聯(lián)盟。美方發(fā)動的價值觀競爭傾向于通過價值觀引導(dǎo)和輿論宣傳,為政策主張?zhí)峁┖侠淼霓q護,以此彰顯經(jīng)濟和政治活動的正義性。這一“價值觀聯(lián)盟”通常與“供應(yīng)鏈聯(lián)盟”和“技術(shù)聯(lián)盟”協(xié)同發(fā)揮作用。如2022年2月,美國白宮發(fā)布的《美國印太戰(zhàn)略》正是以“民主”“開放”“互聯(lián)”等價值觀認同為基礎(chǔ),在印太地區(qū)建立排他性的數(shù)字經(jīng)濟、供應(yīng)鏈安全和公平貿(mào)易等合作關(guān)系①具體內(nèi)容請參閱美國白宮于2022年2月發(fā)布的戰(zhàn)略文件:https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf。。

其二,將價值觀議題延伸至經(jīng)濟制裁的適用范圍。近年來,美國針對中國的經(jīng)濟制裁逐漸向“民主”“人權(quán)”“公平”等價值觀議題延伸。例如,自2018年以來,美國海關(guān)和邊境保護局(CBP)積極響應(yīng)美國聯(lián)邦政府的輿論引導(dǎo),針對中國的棉織品、計算機零部件、太陽能電池板等產(chǎn)品發(fā)布數(shù)項暫扣令。截至2022年9月,CBP的暫扣令列表共有54項產(chǎn)品,其中來自中國的產(chǎn)品就有35項①詳細清單請參閱CBP官方網(wǎng)站:https://www.cbp.gov/trade/forced-labor/withhold-release-orders-and-findings。。

2.價值觀競爭的主要特征

其一,具有政策延續(xù)性。以“民主”認同為紐帶,借助非軍事化手段聯(lián)合盟友的政策布局在特朗普時期就可見端倪。2020年10月,特朗普政府頒布的《關(guān)鍵與新興技術(shù)國家戰(zhàn)略》就曾提出將建設(shè)“世界范圍的、能反映民主價值和利益的技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和治理模式”。2020年4月,美國國務(wù)卿蓬佩奧也曾提出“5G清潔路徑”(5G Clean Path),宣稱要在5G領(lǐng)域構(gòu)建以“民主”為紐帶的聯(lián)盟,并督促其盟友放棄以華為和中興為代表的中國IT供應(yīng)商的設(shè)備。拜登政府延續(xù)了這一政策趨向,通過政府、智庫和媒體等各部門在國內(nèi)外廣泛動員,構(gòu)建基于“民主”價值觀的“技術(shù)聯(lián)盟”。

其二 ,美國政府對中美關(guān)系的輿論引導(dǎo)存在黨派特征。相比共和黨執(zhí)政時期,拜登政府更傾向于以“競爭”描述中美關(guān)系,而非零和博弈的“敵對”關(guān)系。皮尤研究中心在2021年3月于美國做的抽樣問卷調(diào)查結(jié)果顯示,80%的民主黨受訪者并不認為中美兩國是“敵對”關(guān)系,而持反對意見的共和黨受訪者則超過半數(shù)②具體調(diào)查結(jié)果請參閱皮尤研究中心網(wǎng)站:https://www.pewresearch.org/global/2021/03/04/most-americans-support-tough-stance-toward-china-on-human-rights-economic-issues/pg_2021-03-04_us-views-china_0-06-1/。。 自拜登政府執(zhí)政后,截至2022年3月,認為中美兩國是“競爭”而非“敵對”關(guān)系的美國(問卷)受訪者比例由2021年的54%上升到62%(Huang et al.,2022),這表明美國政黨的輿論引導(dǎo)對美國民眾的個人觀念也存在一定程度的影響。美國政府對中美關(guān)系的“定性”,也將在一定程度上影響中美民間的經(jīng)貿(mào)互動和技術(shù)交流。

總體而言,美國在實力競爭層面的舉措以具有針對性和聯(lián)動性的國內(nèi)制度體系為主,在秩序競爭層面更側(cè)重于在國際制度環(huán)境中體現(xiàn)美國的國家利益,而在價值觀競爭層面則著重于確立美式價值觀的“普世化”。表1總結(jié)了美國在以上三個層面采取的對華技術(shù)競爭的主要舉措、特征和代表性措施。

表1 美國對華技術(shù)競爭三個層面采取的主要舉措、特征和代表性措施

三、 美國對華技術(shù)競爭面臨的困境

依托美國長期以來積累的技術(shù)和經(jīng)濟優(yōu)勢,以及新興技術(shù)領(lǐng)域治理赤字和規(guī)則缺位的現(xiàn)狀(黃日涵等,2022),美國才得以從以上三個層面發(fā)動對華技術(shù)競爭,但因受內(nèi)外形勢的制約,未必能達到其預(yù)期效果。

(一)美國國內(nèi)利益分歧難以調(diào)解

其一,冗雜的官僚體系影響政府部門政策執(zhí)行效率。由于分管事項的重疊,美國行政部門不時出現(xiàn)工作協(xié)調(diào)的問題(威爾遜,2019)。拜登政府上臺后,新設(shè)數(shù)個行政部門,各機構(gòu)的職能范圍更加模糊,工作摩擦難以避免。如《2022年芯片和科學(xué)法案》提出:由國防部推動在美國國家標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)研究院新設(shè)芯片計劃辦公室和研發(fā)辦公室,而新設(shè)部門需要與貿(mào)易代表辦公室、商務(wù)部、國防部、能源部和國土安全部等部門緊密協(xié)調(diào),政策執(zhí)行效率下降。

其二,政黨內(nèi)部分裂導(dǎo)致法案擱淺。隨著拜登政府上臺,民主黨內(nèi)部的派系分裂再次顯現(xiàn)。較為激進的進步派和極左派在預(yù)算的投入和分配議題上與溫和派對立,導(dǎo)致《無盡前沿法案》一再擱淺。2022年8月通過的《2022年芯片和科學(xué)法案》正是數(shù)次博弈和談判后妥協(xié)的結(jié)果。。

其三,利益集團的博弈限制政策推行。美國科技行業(yè)內(nèi)部并非鐵板一塊,即使同一行業(yè)的不同企業(yè)也會因產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)惠的分配不均而產(chǎn)生沖突,導(dǎo)致相關(guān)政策和法案進展停滯。對華為的銷售“限制令”就曾引發(fā)作為芯片重要供應(yīng)商的美國高通、AMD等跨國企業(yè)及美國半導(dǎo)體行業(yè)協(xié)會的反對,甚至在政府機構(gòu)內(nèi)部也出現(xiàn)了分歧意見(Davis,2020)。在《2022年芯片和科學(xué)法案》通過前夕,英偉達、高通和AMD等企業(yè)考慮反對該議案,因為該法案偏袒以英特爾公司為首的芯片制造商,而少有對芯片設(shè)計商的政策支持。

(二)美國技術(shù)“硬脫鉤”難以實現(xiàn)

其一,“硬脫鉤”將導(dǎo)致巨大的商業(yè)損失和就業(yè)流失。據(jù)波士頓咨詢公司估計,若完全禁止美國半導(dǎo)體企業(yè)向中國出售芯片,美國企業(yè)將損失市場份額的18%,收入將下降37%,還將損失約1.5萬到4萬個就業(yè)崗位(Varas et al.,2020)。

其二,“硬脫鉤”提升了科技研發(fā)成本。在剝離了中國市場和來自中國的投資后,僅憑來自美國聯(lián)邦政府的補貼政策難以支撐美國高校和科研機構(gòu)的資金需求,最終可能導(dǎo)致研發(fā)成本增加,延緩市場化進度。

其三,“硬脫鉤”堅定了中國推動產(chǎn)業(yè)自主化的決心。2020年10月,十九屆五中全會提出將“堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位”。同年年底,中央經(jīng)濟工作會議首次提出了產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈“自主可控”的概念,并將其作為八項重點任務(wù)之一。這些政策的提出表明中國并未因美國的“脫鉤”政策而轉(zhuǎn)變戰(zhàn)略方向,美國的戰(zhàn)略目的并未實現(xiàn)。

(三)美國產(chǎn)業(yè)政策扶持效果有限

其一,美國現(xiàn)已實行的產(chǎn)業(yè)政策并未有效限制企業(yè)以追求股東利益為目的的投資行為。一方面,企業(yè)可能利用政府補貼,通過股票回購而非生產(chǎn)型投資來獲取短期收益。SIAC成員在2011年到2020年間,總共花費6330億美元用于股票回購(Lazonick and Hopkins,2021),是《2022年芯片和科學(xué)法案》所承諾給予美國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)補貼總額的12倍以上。另一方面,跨國企業(yè)并不希望完全放棄中國市場。一旦補貼資金斷裂,這些企業(yè)依然存在轉(zhuǎn)向中國市場的可能性。

其二,資金支持是產(chǎn)業(yè)政策實施的掣肘。一方面,《2022年芯片和科學(xué)法案》所提供的補貼難以支撐美國建立完全自給自足的本土供應(yīng)鏈,也低估了行業(yè)轉(zhuǎn)移所需要的人才、能源、材料等支撐因素;另一方面,增設(shè)廠房和生產(chǎn)線有較高的固定成本,無法在短期內(nèi)產(chǎn)生回報,但卻需要大量的資金持續(xù)不斷投入。以半導(dǎo)體行業(yè)為例,英特爾公司計劃在俄亥俄州建造的巨型晶圓廠預(yù)計要到2025年才能開始生產(chǎn)芯片(Robinson,2022),一旦政府補貼無法如實兌現(xiàn),投資計劃將有流產(chǎn)風(fēng)險。

其三,“供應(yīng)鏈安全問題”難以根除。以半導(dǎo)體行業(yè)為例,美國現(xiàn)有的科技補貼政策“重研發(fā)”“輕生產(chǎn)”的取向?qū)е缕髽I(yè)過早淘汰大量舊型芯片產(chǎn)能,使半導(dǎo)體供給與需求嚴重脫節(jié),最終不得不通過進口緩解“芯片荒”問題。因此,新的產(chǎn)業(yè)政策對美國國內(nèi)制造業(yè)生產(chǎn)能力和供應(yīng)鏈韌性的作用效果仍然是未知的。

(四)盟友集團利益不一致

其一,美國提倡的排外的“技術(shù)聯(lián)盟”損害了盟友的經(jīng)濟利益。例如,《2022年芯片和科學(xué)法案》的出臺就使三星和臺積電在中國大陸的擴產(chǎn)計劃受阻。事實上,盟友的跨國企業(yè)與美國企業(yè)同樣存在競爭替代關(guān)系,且并未得到相應(yīng)補償。商業(yè)利益的損失打擊了盟友響應(yīng)美國的積極性。

其二,美國的“聯(lián)盟信譽”正在被透支。一方面,美國聯(lián)邦政府拮據(jù)的財政收入無法支撐其維持霸權(quán)地位的成本,使得美國對盟友的承諾呈現(xiàn)一種“口惠而實不至”的境地,難以長期吸引法國、德國等外圍盟友;另一方面,不穩(wěn)定的政治局勢使盟友對其政策的連貫性持懷疑態(tài)度。盟友為避免政治和經(jīng)濟損失,也不希望完全失去中國的市場和機遇(馬骦,2021),對與美國的合作通常留有余地。

其三,“美國優(yōu)先”的政策方針招致盟友的不滿。例如,2021年9月美國商務(wù)部以應(yīng)對全球芯片危機為口號,強制三星等盟友企業(yè)披露機密數(shù)據(jù)①詳情請見BIS于美國聯(lián)邦公告網(wǎng)站上發(fā)布的通知:https://www.federalregister.gov/documents/2021/09/24/2021-20348/notice-of-requestfor-public-comments-on-risks-in-the-semiconductor-supply-chain。,并稱將對不合作的企業(yè)動用政策工具箱。這類以美國國家利益優(yōu)先的政策方針動搖了“技術(shù)聯(lián)盟”的 穩(wěn)定性。

四、 中國應(yīng)對美國技術(shù)競爭的對策

越是面臨封鎖打壓,越不能搞自我封閉、自我隔絕,而是要實施更加開放包容、互惠共享的國際科技合作戰(zhàn)略。這也是中國應(yīng)對美國技術(shù)競爭的基本思路。

(一)秉持相互尊重原則,避免“全面脫鉤”

由于中美兩國在全球價值鏈和制造業(yè)體系的地位在短時間內(nèi)都難以撼動,合作共存和互利共贏將遠勝于全面脫鉤。中國一方面應(yīng)避免全方位的“硬脫鉤”,尋求互惠互利的合作空間,另一方面也應(yīng)當(dāng)警惕美國對科技創(chuàng)新領(lǐng)域針對性的打擊,不能樂觀盲目地以讓步換合作,導(dǎo)致中國在“膽小鬼博弈”中落入弱勢(張杰,2020)。在制造業(yè)領(lǐng)域,美國在交通、能源等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃為中美合作提供了機會,來自中國的消費需求也可緩解美國制造業(yè)的沖擊。在雙邊合作層面,應(yīng)尋求恢復(fù)戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話的機會,共同維護國際秩序互動的穩(wěn)定。在談判時,應(yīng)堅定發(fā)展中國家的政策立場,闡明產(chǎn)業(yè)政策對中美雙方的必要性和合理性,通過磋商對產(chǎn)業(yè)政策的合規(guī)性做出界定,共同改善補貼方式。需要注意的是,談判順利進行的前提是雙方秉持相互尊重的原則,而要達成這一條件,必須令美方對中方在國家利益和主權(quán)方面的底線和原則有清晰的認知,因此,需要花費較高的政治成本向美方投送戰(zhàn)略決心信號,使中美關(guān)系回到“可管理的有序狀態(tài)”。在區(qū)域合作方面,以開放的態(tài)度應(yīng)對美國返回CPTPP或加入RCEP等區(qū)域合作協(xié)定,努力重建兩國之間的信任關(guān)系,展現(xiàn)中國對待多邊主義和全球治理的積極態(tài)度,以堅定立場應(yīng)對國際輿論和質(zhì)疑。

(二)打造技術(shù)合作平臺,疏通技術(shù)突破的“堵點”

解決“卡脖子”技術(shù)問題仍是與他國發(fā)展對等合作關(guān)系的基礎(chǔ)。一方面,參考北斗一號系統(tǒng)研究的成功案例,應(yīng)重視新型舉國體制和重大科技工程對企業(yè)、科研院所、行業(yè)協(xié)會等下游技術(shù)力量的引導(dǎo)和組織作用(宋立豐等,2022);另一方面,應(yīng)主動擴大開放,改善科技合作生態(tài)。首先,著力打造國內(nèi)—國際技術(shù)交流平臺。如依托重大科技工程、國際進口博覽會、自貿(mào)區(qū)、自貿(mào)港等戰(zhàn)略和平臺,對接國際會議,建立雙邊、多邊形式的研究協(xié)會和研究基金會,積極推動關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的科技項目合作,主動構(gòu)建和打造高標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)交流平臺。其次,應(yīng)充分利用民間和行業(yè)組織的功能,引導(dǎo)社會組織在跨國技術(shù)合作中發(fā)揮積極作用,注重人才交流,強化人才培育,積極舉辦創(chuàng)新研討會和科技競賽,為優(yōu)秀的技術(shù)性人才提供展示的平臺,優(yōu)化高校和科研機構(gòu)的資源。再次,鼓勵企業(yè)采取“競合”戰(zhàn)略,尋找適當(dāng)?shù)木惩夂献骰锇?建立合作共贏的學(xué)習(xí)機制,加強自身的知識吸收能力和學(xué)習(xí)水平。最后,應(yīng)尋求與境外非競爭機構(gòu)的合作機會,如上下游企業(yè)、跨行業(yè)企業(yè)、高等院校和研究機構(gòu)等等,在提升技術(shù)創(chuàng)新能力方面,境外非競爭者同樣具有優(yōu)勢(Frame et al.,1979)。

(三)堅定維護多邊主義,推進達成利益共識

在美國霸權(quán)信譽透支以及俄烏局勢造成的經(jīng)濟問題難以疏解的情況下,美國的盟友不得不應(yīng)對其國內(nèi)積攢的政治和經(jīng)濟壓力,其他經(jīng)濟體也在尋求戰(zhàn)略合作機遇。在此背景下,中國應(yīng)把握時機,尋求達成最大利益共識。第一,對美國拉攏的“盟友”,中國應(yīng)在雙邊和多邊交涉中靈活處理自身立場,借助貿(mào)易地位尋求戰(zhàn)略支持,及時發(fā)送“合作信號”。例如,中歐在數(shù)字經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟、網(wǎng)絡(luò)安全、維護多邊主義和第三方市場等議題上存在合作潛力,對于日本和韓國,“東盟+中日韓產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈合作倡議”具備戰(zhàn)略吸引力。第二,積極團結(jié)發(fā)展中國家,合作探討在WTO框架下實行經(jīng)濟和技術(shù)制裁的適用性和合規(guī)性,開展反干預(yù)合作,建立反干預(yù)聯(lián)盟,增加發(fā)展中國家在多邊經(jīng)濟談判中的整體議價能力。第三,繼續(xù)深化與發(fā)展中國家在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的交流與合作,堅持新冠肺炎疫苗的國際公共產(chǎn)品性質(zhì),通過新冠肺炎疫苗實施計劃(COVAX)等方式加強國際協(xié)作。

(四)共同維護國際秩序,積極參與全球技術(shù)治理

維護國際秩序穩(wěn)定是中美兩國的共同利益所在。中國有必要聯(lián)合包括美國在內(nèi)的經(jīng)濟體,完善國際秩序的利益分享和補償機制,避免出現(xiàn)相互爭奪有限資源、推卸責(zé)任和不正當(dāng)市場競爭的情況。針對市場準(zhǔn)入和補貼機制問題,要在多邊貿(mào)易體制的框架下進行,確保流程機制的透明和公平。具體來說,在多邊框架下,中國可通過G20、中美商貿(mào)聯(lián)委會、中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話等高層對話機制參與全球治理議題的討論,加強與新興經(jīng)濟體的協(xié)作,關(guān)切最不發(fā)達國家,團結(jié)利益攸關(guān)國家,避免出現(xiàn)被美國的“好友圈”圍攻的局面。在規(guī)則建設(shè)上,一方面中國應(yīng)了解各參與成員的意愿和國情,重視非正式制度安排的應(yīng)用,以包容性增長作為基本目標(biāo),尋求互利共贏,推動構(gòu)建“人類命運共同體”“人類衛(wèi)生健康共同體”,妥善處理國際管轄權(quán)和域外管轄權(quán)的沖突,而不是單方面地將貿(mào)易“自由化”“法制化”“工具化”,強迫參與成員接受“一攬子承諾”,從而對發(fā)展中國家較為脆弱的幼稚產(chǎn)業(yè)造成嚴重沖擊;另一方面,應(yīng)督促發(fā)達國家承擔(dān)技術(shù)轉(zhuǎn)讓的義務(wù),并貫徹落實透明度原則和非歧視性原則,填補WTO在爭端解決機制和貿(mào)易救濟合規(guī)性方面的漏洞,避免發(fā)達國家通過不斷發(fā)起貿(mào)易救濟調(diào)查、使用臨時性關(guān)稅保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。