潘展弘，萬(wàn)俊毅

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣東 廣州 510642）

一、引言

重農(nóng)固本是安民之基、治國(guó)之要。財(cái)政涉農(nóng)資金作為引導(dǎo)和集聚要素的關(guān)鍵資源，是“十四五”時(shí)期全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要抓手。近年來(lái)，廣東省積極落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，財(cái)政向“三農(nóng)”事業(yè)傾斜的力度持續(xù)加大，農(nóng)村居民福祉不斷增強(qiáng)，城鄉(xiāng)居民收入差距呈現(xiàn)縮小的態(tài)勢(shì)。目前，農(nóng)林水占一般公共預(yù)算支出比重與第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占總產(chǎn)值比重之間的剪刀差呈擴(kuò)大趨勢(shì)（圖1），表明其他產(chǎn)業(yè)向農(nóng)業(yè)反哺的格局漸已形成。 “十三五”期間，農(nóng)林水支出從2016年的715.44億元增加至2020年的1125.81億元，年均增長(zhǎng)率達(dá)到12.00%，占一般公共預(yù)算支出的比重從5.32%上漲至6.46%，相應(yīng)的農(nóng)村人均可支配收入從14512.2元增長(zhǎng)至20143.4元，城鄉(xiāng)人均可支配收入比從2.60降低至2.49。

圖1 廣東省農(nóng)林水支出占比與第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比情況（2007—2020年）

實(shí)際上，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)受本級(jí)財(cái)政限制，支農(nóng)投入很大程度上依賴(lài)上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付是分稅制改革以來(lái)因地方財(cái)力趨緊而采取的一種迂回的補(bǔ)償方式，其中就包括了專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。專(zhuān)項(xiàng)在自上而下轉(zhuǎn)移資金的同時(shí)附帶了上級(jí)政府的政策目標(biāo)，比如各類(lèi)支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金就是為推進(jìn)“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展而設(shè)立。項(xiàng)目制實(shí)施以來(lái)的很長(zhǎng)一段時(shí)間，涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金來(lái)源十分廣泛，從縱向看涵蓋了中央、省、市等各級(jí)政府，從橫向看包括了財(cái)政、農(nóng)林水、發(fā)改、交通等各部門(mén)[1]，由于涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng) “資出多門(mén)”，故而存在規(guī)范性不強(qiáng)、資金零散化等問(wèn)題[2]。在此背景下，2004年中央“一號(hào)文件”指出要整合支農(nóng)投資，提高財(cái)政支農(nóng)資金的使用效益。2017年，中央“一號(hào)文件”提出要改革財(cái)政支農(nóng)投入機(jī)制，多層次多形式整合涉農(nóng)資金，掀起了全國(guó)層面大范圍推進(jìn)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合改革的熱潮。

廣東是涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合改革的前沿陣地。2006年，廣東省開(kāi)啟以縣域?yàn)榛c(diǎn)的財(cái)政支農(nóng)資金整合探索，將德慶、清新、東源、封開(kāi)、大埔、五華劃定為財(cái)政支農(nóng)整合試點(diǎn)縣，為農(nóng)田基本建設(shè)類(lèi)資金、生產(chǎn)類(lèi)和產(chǎn)業(yè)類(lèi)資金、生態(tài)保護(hù)和治理資金搭建了整合平臺(tái)[2]，大埔、高州被遴選為國(guó)家級(jí)的支農(nóng)投資整合試點(diǎn)縣（市）。2012年，廣東清遠(yuǎn)開(kāi)啟了地市層面的涉農(nóng)資金整合改革探索。清遠(yuǎn)的試點(diǎn)推行從點(diǎn)到面逐漸鋪開(kāi)，從最初集中涉農(nóng)資金用于新農(nóng)村和農(nóng)村環(huán)境綜合整治示范村任務(wù)，過(guò)渡至整合中央、省、市、縣四級(jí)的財(cái)政、發(fā)改、農(nóng)林水等15個(gè)部門(mén)的涉農(nóng)資金，再到依照“一池一庫(kù)六類(lèi)別”的方式進(jìn)行管理。2016年，清遠(yuǎn)市被財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委等八部委確立為統(tǒng)籌整合改革的地級(jí)市試點(diǎn)，成為全國(guó)統(tǒng)籌整合改革的先行典范。2018年，廣東戰(zhàn)略部署全省層面的統(tǒng)籌整合改革，省政府印發(fā)《涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合實(shí)施方案（試行）》，以清遠(yuǎn)模式為改革藍(lán)本，貫徹國(guó)家政策，將涉農(nóng)資金依照“大專(zhuān)項(xiàng)+任務(wù)清單”的方式進(jìn)行管理，由上級(jí)政府下達(dá)約束性和指導(dǎo)性任務(wù)，并賦予市縣調(diào)劑使用資金的權(quán)力。2020年，廣東省財(cái)政廳印發(fā)《廣東省涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合管理辦法（2020年修訂）》，涉農(nóng)資金實(shí)行“大專(zhuān)項(xiàng)+考核清單+績(jī)效目標(biāo)”的管理模式，資金整體下達(dá)市縣，市縣在完成考核任務(wù)的基礎(chǔ)上可整合資金用于其他涉農(nóng)項(xiàng)目。2022年，廣東省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的實(shí)施意見(jiàn)（長(zhǎng)期有效）》，對(duì)改革過(guò)程中出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題加以規(guī)制，如明確應(yīng)單列管理駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村資金，面向農(nóng)民的政策性直接補(bǔ)貼資金不納入整合等。

多年的統(tǒng)籌整合探索歷程在一定程度上推動(dòng)了市縣政府的資金管理與項(xiàng)目謀劃的主動(dòng)性，有效緩解了以往涉農(nóng)資金投入“撒胡椒面”所造成的資源浪費(fèi)現(xiàn)象。然而，目前在長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建上仍存在一些艱難梗阻，課題組在2020年9月至2022年6月期間前往廣東省6市11縣（市、區(qū)），涵蓋珠三角與粵東西北地區(qū)，對(duì)財(cái)政、各涉農(nóng)部門(mén)、涉農(nóng)資金使用主體進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，深入了解廣東涉農(nóng)資金運(yùn)用的基本現(xiàn)狀、現(xiàn)存問(wèn)題，以期探索統(tǒng)籌整合改革的創(chuàng)新路徑。這不僅有助于廣東以“集中力量辦大事”的態(tài)勢(shì)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，同時(shí)對(duì)全國(guó)其他地區(qū)的改革具有一定的借鑒意義。

二、廣東省統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金現(xiàn)狀

（一）統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的運(yùn)作模式

從涉農(nóng)資金運(yùn)作流程看，盡管不同市縣規(guī)定有所不同，但基本都涉及涉農(nóng)項(xiàng)目謀劃與申報(bào)、項(xiàng)目審查與資金下?lián)?、資金分配與使用管理、資金績(jī)效與監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)，由此形成涉農(nóng)資金“自下而上”申報(bào)和“自上而下”劃撥的循環(huán)管理模式。

首先是由市縣進(jìn)行項(xiàng)目謀劃與申報(bào)。農(nóng)林水等業(yè)務(wù)主管部門(mén)組織有關(guān)單位做好項(xiàng)目申報(bào)及前期工作，選擇成熟度高、具備實(shí)施條件的項(xiàng)目，確定績(jī)效目標(biāo)并報(bào)送同級(jí)財(cái)政部門(mén)，由財(cái)政部門(mén)對(duì)業(yè)務(wù)主管部門(mén)報(bào)送的項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范性審核，如項(xiàng)目是否屬于負(fù)面清單的范疇。隨后，掛靠在財(cái)政部門(mén)的涉農(nóng)資金辦公室統(tǒng)一將項(xiàng)目上報(bào)到由本級(jí)政府和涉農(nóng)部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)組成的領(lǐng)導(dǎo)小組，由領(lǐng)導(dǎo)小組召開(kāi)會(huì)議進(jìn)行討論。

完成涉農(nóng)項(xiàng)目謀劃與申報(bào)后，需經(jīng)省級(jí)審查后才能下?lián)苜Y金。涉農(nóng)資金包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村人居環(huán)境整治、精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧、生態(tài)林業(yè)建設(shè)、農(nóng)業(yè)救災(zāi)應(yīng)急和農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)六類(lèi)，各類(lèi)資金的牽頭部門(mén)會(huì)同相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門(mén)聯(lián)合審查市縣涉農(nóng)項(xiàng)目，省財(cái)政廳按照因素法下?lián)苌孓r(nóng)資金，各業(yè)務(wù)主管部門(mén)謀劃年度考核任務(wù)，資金與考核事項(xiàng)同步下達(dá)。其中，因素法的參考依據(jù)包括市縣承擔(dān)考核任務(wù)的情況、項(xiàng)目聯(lián)合審查結(jié)果、往年涉農(nóng)資金使用情況以及地區(qū)財(cái)力狀況等。

項(xiàng)目通過(guò)審查與資金到位后，進(jìn)入市縣資金分配與使用管理階段。市縣涉農(nóng)辦將審核通過(guò)的項(xiàng)目報(bào)送領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)上級(jí)下達(dá)的涉農(nóng)資金與本級(jí)預(yù)算安排，依照考核事項(xiàng)、本縣工作重點(diǎn)確定實(shí)施的項(xiàng)目，涉農(nóng)辦組織本級(jí)部門(mén)向上級(jí)報(bào)備項(xiàng)目與績(jī)效目標(biāo)。完成報(bào)備程序后，各主管部門(mén)指導(dǎo)項(xiàng)目承擔(dān)單位開(kāi)展建設(shè)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、資金支出進(jìn)度、績(jī)效目標(biāo)實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)控，接受財(cái)政等部門(mén)監(jiān)督，定期向本級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組和上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)報(bào)送進(jìn)展，省級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)抽查與督促。

年度終了后，需要進(jìn)行市縣績(jī)效自評(píng)、省級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)自評(píng)與省財(cái)政廳重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)。市縣涉農(nóng)主管部門(mén)將績(jī)效自評(píng)報(bào)告提交給財(cái)政部門(mén)，財(cái)政部門(mén)開(kāi)展本級(jí)的報(bào)告核查與重點(diǎn)評(píng)價(jià)工作。省級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)收集匯總地級(jí)以上市政府的自評(píng)報(bào)告，形成行業(yè)領(lǐng)域自評(píng)報(bào)告，提交省財(cái)政廳。省財(cái)政廳根據(jù)自評(píng)情況，選擇部分涉農(nóng)資金或地區(qū)開(kāi)展重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)，包括政策綜合實(shí)施效果、地方政府監(jiān)管資金情況、項(xiàng)目完成情況和效益等。涉農(nóng)資金的支出進(jìn)度與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果將成為次年涉農(nóng)資金安排的重要依據(jù)。

（二）涉農(nóng)資金的投入現(xiàn)況

從涉農(nóng)資金的集聚情況看，省級(jí)涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金不再依照相互獨(dú)立的項(xiàng)目分散下達(dá)，而是采取整體下達(dá)的方式，使得市縣自主權(quán)得到充分發(fā)揮。近三年來(lái)，不僅涉農(nóng)資金總量連年增長(zhǎng)，從303億元增長(zhǎng)至328億元，市縣可統(tǒng)籌的資金總量也漸次攀升，分別為252億、260億、272億元（表1）。功能互補(bǔ)的涉農(nóng)資金集中投入到了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、田園綜合體試點(diǎn)等重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域。2021年，廣東省投入72.47億元推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，國(guó)家、省、市三級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園格局基本形成；投入179億元推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治和農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村衛(wèi)生戶(hù)廁普及率達(dá)到95%，新改建農(nóng)村公路超過(guò)3300公里，完成農(nóng)村公路危舊橋改造545座，自然村人居環(huán)境整治完成率達(dá)99.8%[4-5]。2022年，省財(cái)政安排25億元用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，31.95億元用于林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，150.08億元用于鞏固提升農(nóng)村人居環(huán)境整治成果，106.45億元用于推動(dòng)水利高質(zhì)量發(fā)展[4]。

音樂(lè)本來(lái)是一種較為輕快的聲音，但是在現(xiàn)階段進(jìn)行音樂(lè)教學(xué)的過(guò)程中，因?yàn)槠湔w教學(xué)模式更遵循傳統(tǒng)的應(yīng)試教育，導(dǎo)致在進(jìn)行教學(xué)的過(guò)程中，更多的是呆板化知識(shí)教學(xué)。這種教學(xué)忽視了音樂(lè)的本質(zhì)——情感共鳴，同時(shí)忽視了教學(xué)主體—初中生的教學(xué)體驗(yàn)，使音樂(lè)教學(xué)最終教學(xué)結(jié)果欠佳。在改善的過(guò)程中，因針對(duì)音樂(lè)的本質(zhì)、教學(xué)的主體進(jìn)行綜合性的教學(xué)題材的選取、引導(dǎo)，做到針對(duì)中學(xué)生的喜愛(ài)進(jìn)行教學(xué)音樂(lè)的選取，教學(xué)內(nèi)容的引導(dǎo)。

表1 廣東省涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模（2020—2022年）

從涉農(nóng)資金的分配情況看，在一定程度上起到了區(qū)域平衡的作用。統(tǒng)籌整合改革以來(lái)，省級(jí)涉農(nóng)資金向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜的力度不斷加大，2019年，投向粵東西北地區(qū)資金量占比為81.94%，2020年上升至86.15%（表2），近年來(lái)更是超過(guò)了九成[4]。然而，農(nóng)業(yè)大區(qū)的支農(nóng)投入依舊略顯緊拙，支農(nóng)投入與資金需求不匹配的局面沒(méi)有從根本上得到扭轉(zhuǎn)。比如，粵西農(nóng)業(yè)大市茂名2020年農(nóng)林牧漁業(yè)產(chǎn)值達(dá)1038.50億元，居全省之首，但農(nóng)林水投入僅44.04億元，而地處珠三角的深圳市農(nóng)林牧漁業(yè)產(chǎn)值48.85億元，農(nóng)林水支出卻達(dá)134.55億元（表2）。

表2 各地市農(nóng)林水支出與省級(jí)涉農(nóng)資金狀況（2019—2020年）

從涉農(nóng)資金撬動(dòng)社會(huì)資本的情況看，通過(guò)增強(qiáng)涉農(nóng)項(xiàng)目的配套率、成熟度和回報(bào)率，引導(dǎo)了更多社會(huì)資本流向縣域基礎(chǔ)設(shè)施和市場(chǎng)體系建設(shè)。2021年，廣東省投入粵東西北省級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)資金75億元，撬動(dòng)總投資362.2億元，撬動(dòng)比達(dá)到1：4.83[6]。各市縣充分發(fā)揮改革賦予的自主權(quán)，統(tǒng)籌地區(qū)資源，引導(dǎo)資金向特色產(chǎn)業(yè)流動(dòng)，如韶關(guān)市翁源縣整合3.4億涉農(nóng)資金，打造“蘭鄉(xiāng)古韻”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)園廊線(xiàn)，撬動(dòng)企業(yè)和社會(huì)投入25億元，實(shí)現(xiàn)年產(chǎn)值24.3億元[6]。

三、廣東統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金面臨的瓶頸制約

（一）財(cái)政分配機(jī)制欠妥，資金與任務(wù)有脫節(jié)

從涉農(nóng)資金的分配情況看，資金總量與區(qū)域不平衡問(wèn)題并存。從2020年開(kāi)始，省級(jí)不再指定具體涉農(nóng)項(xiàng)目，由市縣上報(bào)項(xiàng)目并經(jīng)省級(jí)聯(lián)合審查后按因素法下達(dá)涉農(nóng)資金。由于基期因素法涉及項(xiàng)目通過(guò)率、當(dāng)年貧困村數(shù)量等指標(biāo)，但部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)謀劃能力不強(qiáng)，改革初期項(xiàng)目審查通過(guò)率低，一些存在返貧風(fēng)險(xiǎn)的縣域完成脫貧任務(wù)時(shí)間較早，種種情況導(dǎo)致這類(lèi)市縣分配的資金量明顯減少，加之后續(xù)年份在分配資金過(guò)程中將基年作為參照，故而一些地區(qū)在改革后資金缺口較大。

從財(cái)政安排的前期費(fèi)用來(lái)看，盡管涉農(nóng)整合資金中安排了2%的前期經(jīng)費(fèi)，但由于存在使用上的約束限制，不少市縣變通采取從本級(jí)財(cái)政中劃出資金的方式進(jìn)行前期工作，對(duì)于本級(jí)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)較好的地區(qū)而言尚不構(gòu)成太大問(wèn)題，而財(cái)政緊缺的地區(qū)則存在較大的配套困難。另外，一些支付了前期費(fèi)用的項(xiàng)目最終沒(méi)有獲批入庫(kù)，這對(duì)財(cái)力緊缺的地區(qū)無(wú)異“雪上加霜”。

從考核任務(wù)來(lái)看，除了涉農(nóng)資金連帶了考核任務(wù)外，各級(jí)政府及行業(yè)部門(mén)亦有向市縣下發(fā)需要依賴(lài)涉農(nóng)資金解決的考核事項(xiàng)（如省十件民生實(shí)事涉農(nóng)領(lǐng)域事項(xiàng)），對(duì)于財(cái)力不足的地區(qū)而言，下達(dá)的涉農(nóng)資金能應(yīng)付考核事項(xiàng)就已不易，實(shí)際可由本級(jí)靈活支配的涉農(nóng)資金量就更少了。對(duì)此，一些市縣對(duì)非考核任務(wù)采取象征性安排資金的做法， “撒胡椒面”的投入方式未完全扭轉(zhuǎn)，一些地區(qū)還出現(xiàn)不得已擠占資金的現(xiàn)象。

（二）部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制不暢，謀劃項(xiàng)目能力較缺

前期論證不充分、缺乏長(zhǎng)期謀劃是致使項(xiàng)目質(zhì)量不高的主要原因。盡管統(tǒng)籌整合的通知發(fā)放較早，地方財(cái)政部門(mén)的傳達(dá)也較為及時(shí)，但部分涉農(nóng)單位的重視程度不高，領(lǐng)導(dǎo)小組召開(kāi)的會(huì)議亦有限，往往是在項(xiàng)目庫(kù)將要落實(shí)之時(shí)才匆忙上報(bào)項(xiàng)目，上報(bào)的項(xiàng)目有沒(méi)有深入調(diào)研無(wú)從考察，沒(méi)有形成全年整體謀劃的格局。此外，還有市縣反映2021年的部分類(lèi)別項(xiàng)目除需在涉農(nóng)庫(kù)申報(bào)外，還要在行業(yè)部門(mén)的項(xiàng)目庫(kù)申報(bào)（如四好農(nóng)村路），由于指引和謀劃欠妥，導(dǎo)致當(dāng)年該類(lèi)項(xiàng)目均未能通過(guò)。

而綜合性項(xiàng)目謀劃也存在一定難度。涉農(nóng)項(xiàng)目的開(kāi)展容易觸及建設(shè)用地、退耕還林、基本農(nóng)田等紅線(xiàn)，牽涉利益眾多，需要農(nóng)林水、國(guó)土、交通等部門(mén)協(xié)調(diào)配合，但目前各自為政的情況并沒(méi)有得到根本性改善。有基層人員表示，存在“國(guó)土說(shuō)是林地，林業(yè)說(shuō)是非林地”的情況，一些歷史遺留問(wèn)題并未得到妥善的解決，引致統(tǒng)籌工作開(kāi)展存在較大的困難。從協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)看，一些市縣的涉農(nóng)辦由財(cái)政局下屬的農(nóng)業(yè)股承擔(dān)相關(guān)工作，在工作任務(wù)較重時(shí)抽調(diào)人員，辦公室實(shí)則為上傳下達(dá)的“傳令兵”，有基層人員對(duì)此表述“掛靠在財(cái)政部門(mén)的辦公室沒(méi)有達(dá)到縣委層面的高度，人員、權(quán)限都不足”。

另外，涉農(nóng)項(xiàng)目“重硬輕軟”的現(xiàn)象依舊比較明顯，資金配置偏向基礎(chǔ)設(shè)施等“硬件”建設(shè)，而鄉(xiāng)村公共服務(wù)等“軟件”投入則相對(duì)忽視，即使是產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，也偏好農(nóng)旅、農(nóng)家樂(lè)等易于見(jiàn)效的項(xiàng)目，與農(nóng)民生產(chǎn)生活緊密相關(guān)的種養(yǎng)項(xiàng)目遭冷遇[7]。同時(shí)，一些項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中存在可持續(xù)性不足的問(wèn)題，如個(gè)別地方在農(nóng)房管控和鄉(xiāng)村風(fēng)貌帶建設(shè)的過(guò)程中，使用壽命較短的塑料建材，建設(shè)質(zhì)量并不高，后續(xù)的維護(hù)也較為困難[8]。

（三）資金使用能力不強(qiáng)，杠桿效益未充分發(fā)揮

部分地區(qū)資金使用進(jìn)度慢，主要是因?yàn)轫?xiàng)目在早期未合理謀劃， “錢(qián)等項(xiàng)目”問(wèn)題突出。一些市縣改革第一年的項(xiàng)目通過(guò)率不高，下達(dá)資金少，到了第二年不管項(xiàng)目有沒(méi)有完成前期工作也拼命向上申報(bào)，資金下達(dá)后，市縣再匆忙趕前期，結(jié)果是涉農(nóng)資金支出進(jìn)度緩慢，有工作人員反映“錢(qián)到位了，耗在那里都不知道用，沒(méi)人定奪項(xiàng)目好壞，財(cái)政就不敢撥錢(qián)”。某地植樹(shù)造林項(xiàng)目需要年前備耕，開(kāi)春后種，但對(duì)應(yīng)主管部門(mén)難以確定能到手的資金量，不敢枉然公開(kāi)招投標(biāo)，只能留待在資金下達(dá)后開(kāi)展，嚴(yán)重影響進(jìn)度。此外，少數(shù)項(xiàng)目還存在交叉申報(bào)的情況，除在涉農(nóng)資金中獲得支持以外，后續(xù)又獲得了中央專(zhuān)項(xiàng)支持，由于涉農(nóng)資金存在調(diào)劑空間，故而優(yōu)先使用中央專(zhuān)項(xiàng)資金。一些單位還存在“資金支出不出那就調(diào)整吧”的錯(cuò)誤思想，沒(méi)有深入探尋問(wèn)題根源，因此資金使用水平也不高。

與之相對(duì)的，部分涉農(nóng)資金存在使用進(jìn)度較快的情況。比如說(shuō)，2021年9月下達(dá)的駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村資金，由于下達(dá)之初資金使用指引不明晰，某縣就選擇將該部分資金投入到已實(shí)施但資金不夠，并且符合駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村要求的涉農(nóng)項(xiàng)目，到10月底出臺(tái)詳細(xì)指引時(shí)資金已經(jīng)分配完成，只能通過(guò)后續(xù)的調(diào)劑進(jìn)一步規(guī)范。

在撬動(dòng)社會(huì)資本方面，亮點(diǎn)項(xiàng)目尚可以通過(guò)引進(jìn)企業(yè)投資的方式拉動(dòng)杠桿，但一些位于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，較為分散的普惠性公共服務(wù)項(xiàng)目則難以實(shí)現(xiàn)。比如說(shuō)，某縣的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園進(jìn)行規(guī)劃，依托產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)的涉農(nóng)項(xiàng)目由于具有收益，企業(yè)有愿意投資，不過(guò)也依舊存在土地等要素制約問(wèn)題。而對(duì)于一些投資需求大、公共性強(qiáng)的項(xiàng)目，如農(nóng)村供水，人口密度較大的地區(qū)尚可以通過(guò)與企業(yè)合作建立小型水庫(kù)予以解決，邊遠(yuǎn)地區(qū)則由于人口分散，社會(huì)力量參與意愿弱，涉農(nóng)資金量少，本級(jí)財(cái)政緊缺，只能單純依賴(lài)債券資金投入。

（四）績(jī)效管理體系不佳，支出考核層層加碼

目前，綜合考核評(píng)價(jià)制度尚未建立完全，資金的使用效益難以保證。從績(jī)效反饋來(lái)看，2021年市縣已經(jīng)通過(guò)績(jī)效自評(píng)的方式，對(duì)照考核目標(biāo)總結(jié)資金使用情況和任務(wù)完成情況，不過(guò)，不少市縣反映目前績(jī)效情況與次年資金安排的掛鉤不深，目前依然以支出進(jìn)度作為考核的主要依據(jù)。

而在監(jiān)控支出進(jìn)度方面也存在部分不合理之處。首先，以支出進(jìn)度作為資金分配的主要標(biāo)準(zhǔn)，資金支付較快的地區(qū)次年獲得的扶持就多。其次，在涉農(nóng)資金支出進(jìn)度把關(guān)較嚴(yán)的背景下，市、縣就將支出進(jìn)度的時(shí)間約束依次前挪，故而使得在資金劃撥階段，就已經(jīng)將資源向易于快速支出的項(xiàng)目?jī)A斜，而對(duì)項(xiàng)目的可持續(xù)性、長(zhǎng)期效益的考慮有所欠缺。另外，支出進(jìn)度督促采取一刀切的方式會(huì)對(duì)特殊行業(yè)造成一定負(fù)面后果：比如森林保險(xiǎn)由林農(nóng)購(gòu)買(mǎi)，購(gòu)買(mǎi)時(shí)間往往跨越全年，支出進(jìn)度截止時(shí)間前移的后果便是部分保費(fèi)需要等到下一年的資金到位后才能支付；又如植樹(shù)造林項(xiàng)目，從3月開(kāi)始謀劃，經(jīng)歷設(shè)計(jì)、招標(biāo)等環(huán)節(jié)，11月驗(yàn)收成活率后才支付資金，早已超出資金支出進(jìn)度要求。

四、推進(jìn)廣東涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的對(duì)策建議

（一）優(yōu)化資金配置機(jī)制

在資金下達(dá)的總量上看，上級(jí)在保證縣域基層民生事項(xiàng)資金足額到位的情況下，有必要建立涉農(nóng)資金的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，避免下達(dá)臨時(shí)性考核任務(wù)，持續(xù)加大土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，以資金穩(wěn)步增長(zhǎng)激發(fā)縣域自主謀劃項(xiàng)目的動(dòng)力。另外，將政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全及動(dòng)植物疫病體系建設(shè)等民生類(lèi)項(xiàng)目列入今后的省級(jí)涉農(nóng)資金重點(diǎn)政策任務(wù)，確保民生事項(xiàng)資金足額到位。從資金在地區(qū)間的分配看，不僅要加大粵東西北地區(qū)的涉農(nóng)資金傾斜力度，還要把握粵東西北地區(qū)內(nèi)部的區(qū)域平衡和獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)的關(guān)系，避免因涉農(nóng)資金分配懸殊引發(fā)的新一輪縣域發(fā)展不平衡局面。從地區(qū)涉農(nóng)資金的具體投向看，應(yīng)根據(jù)市縣發(fā)展規(guī)劃逐步調(diào)整涉農(nóng)資金支持鄉(xiāng)村振興的投入結(jié)構(gòu)，逐年提高涉農(nóng)資金向產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目?jī)A斜的比例，鼓勵(lì)資金用于與農(nóng)民生活息息相關(guān)的種養(yǎng)項(xiàng)目。

（二）深化組織體系改革

省級(jí)層面在組建以省政府領(lǐng)導(dǎo)和各分管部門(mén)負(fù)責(zé)人為主的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合領(lǐng)導(dǎo)小組的基礎(chǔ)上，推進(jìn)各資金牽頭部門(mén)、業(yè)務(wù)主管部門(mén)在項(xiàng)目聯(lián)合審查、任務(wù)下達(dá)等領(lǐng)域的聯(lián)動(dòng)性。而市縣政府應(yīng)參照省級(jí)做法，組建以市縣一把手、各涉農(nóng)部門(mén)、財(cái)政部門(mén)主要負(fù)責(zé)人為成員的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合領(lǐng)導(dǎo)小組，將涉農(nóng)資金分配、項(xiàng)目申報(bào)等事項(xiàng)納入“三重一大”事項(xiàng)清單，定期召開(kāi)涉農(nóng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議研究審議。市縣涉農(nóng)資金辦公室除通過(guò)抽調(diào)人手的形式組建工作團(tuán)隊(duì)外，可單獨(dú)設(shè)立一個(gè)組織單位，另外聘請(qǐng)一定數(shù)量的專(zhuān)職人員，處理好不同分管部門(mén)之間的矛盾與糾紛，銜接業(yè)務(wù)主管部門(mén)與本級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組，聘請(qǐng)高質(zhì)量的第三方中介進(jìn)行前期規(guī)劃，由涉農(nóng)辦組織各單位涉農(nóng)資金工作聯(lián)絡(luò)員參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)部門(mén)間溝通協(xié)商。

（三）提高統(tǒng)籌項(xiàng)目水平

省級(jí)層面，可根據(jù)成功地區(qū)案例經(jīng)驗(yàn)對(duì)薄弱縣提供細(xì)化的指引，為市縣政府提供前期論證和項(xiàng)目申報(bào)指導(dǎo)。而對(duì)于市縣政府而言，從早期的政策研究上，應(yīng)密切關(guān)注鄉(xiāng)村振興工作形勢(shì)的發(fā)展變化，提高涉農(nóng)資金整合政策的前瞻性和針對(duì)性，根據(jù)鄉(xiāng)村振興的不同階段制定不同的資金分配方案，切實(shí)做好涉農(nóng)資金整合使用的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。從項(xiàng)目?jī)?chǔ)備環(huán)節(jié)看，涉農(nóng)項(xiàng)目在入庫(kù)前應(yīng)確保完成前期準(zhǔn)備，倡導(dǎo)在縣域本級(jí)預(yù)算中列支涉農(nóng)整合資金入庫(kù)項(xiàng)目前期論證經(jīng)費(fèi)，依據(jù)前期工作復(fù)雜程度，對(duì)不同類(lèi)型項(xiàng)目計(jì)取不同比例的財(cái)政涉農(nóng)資金前期工作經(jīng)費(fèi)，用于支持各涉農(nóng)單位及早開(kāi)展項(xiàng)目的立項(xiàng)申請(qǐng)、可行性研究、初步設(shè)計(jì)等工作。另外，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立項(xiàng)目評(píng)審專(zhuān)家?guī)?，保障偏遠(yuǎn)縣域項(xiàng)目的論證，提前1年儲(chǔ)備高質(zhì)量項(xiàng)目，因地制宜編制分年度實(shí)施計(jì)劃和中長(zhǎng)期規(guī)劃。在項(xiàng)目庫(kù)動(dòng)態(tài)管理方面，聘請(qǐng)具有公信力的第三方開(kāi)展項(xiàng)目論證、監(jiān)理與驗(yàn)收工作，實(shí)行入庫(kù)項(xiàng)目按照輕重緩急和成熟度的“階梯式”動(dòng)態(tài)管理模式。在涉農(nóng)資金審批流程簡(jiǎn)化方面，可采取大額支出才需最高領(lǐng)導(dǎo)簽字的方式，充分將權(quán)力授之基層。此外，市縣在項(xiàng)目申報(bào)過(guò)程中根據(jù)往年本級(jí)績(jī)效考評(píng)情況限制涉農(nóng)單位申報(bào)項(xiàng)目的額度，形成“項(xiàng)目做好，才能爭(zhēng)取更多資金”的共識(shí)。

（四）健全績(jī)效考核體系

一是加快推進(jìn)考核評(píng)價(jià)體系由單項(xiàng)任務(wù)向行業(yè)綜合績(jī)效考核轉(zhuǎn)變，推進(jìn)指標(biāo)體系從重“數(shù)量和規(guī)模”向重“質(zhì)量和效益”轉(zhuǎn)變，建立行業(yè)綜合績(jī)效考核，更加重視財(cái)政支農(nóng)資金經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性等指標(biāo)，將項(xiàng)目前期調(diào)研、執(zhí)行和后期管理納入績(jī)效考核體系。二是在兼顧區(qū)域平衡的基礎(chǔ)上，將績(jī)效情況作為資金分配的重要因素，保障鄉(xiāng)村振興資金安全和使用效果的提升。三是采取第三方中介機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)分作為重要參考依據(jù)，及時(shí)跟進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度和解決項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的困難和問(wèn)題。四是改變層層加碼的項(xiàng)目資金使用進(jìn)度考評(píng)，充分考慮不同類(lèi)型的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特性，側(cè)重評(píng)價(jià)項(xiàng)目為農(nóng)戶(hù)賦能增收的效果，適度允許特色種養(yǎng)殖業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效不佳。五是部分后支付的項(xiàng)目可推進(jìn)按照周期考核的方式進(jìn)行，加大資金使用彈性。六是加快推進(jìn)智慧化涉農(nóng)資金管理平臺(tái)建設(shè)，全面掌握涉農(nóng)資金使用動(dòng)向，全面監(jiān)控項(xiàng)目實(shí)施流程。