◆劉 鳳 黃麗萍 明翠琴

立足新發(fā)展階段，作為國家經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展載體的都市圈已逐漸成為推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與實現(xiàn)創(chuàng)新優(yōu)化的主力?！蛾P于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》中明確提出“培育建設現(xiàn)代化都市圈”的要求，積極推進公共服務共建共享，促進都市圈公共服務均衡普惠、協(xié)同提升。為實現(xiàn)我國共同富裕戰(zhàn)略目標，中央在《關于推動高質(zhì)量發(fā)展的意見》中提出要構建“基本公共服務一體化實現(xiàn)程度評價指標”，作為衡量經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展核心指標體系之一。推進公共服務一體化是實現(xiàn)區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展的核心途徑，有利于為促進都市圈創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展提供可持續(xù)的內(nèi)生動力機制。

成都都市圈作為西部地區(qū)唯一的國家級都市圈，對承接成渝城市群區(qū)域創(chuàng)新協(xié)同、引領西部經(jīng)濟高質(zhì)量一體化發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。本文選取成都都市圈為研究案例，在明晰公共服務一體化與都市圈發(fā)展的內(nèi)在作用機制基礎上，構建都市圈公共服務一體化指標體系，以期從多角度、多方面細化都市圈公共服務水平的變化趨勢與幅度，并提出提升成都都市圈公共服務一體化水平的對策建議，從而為構建都市圈公共服務協(xié)同一體發(fā)展的新模式提供一定的經(jīng)驗借鑒。

一、理論模型與文獻綜述

（一）公共服務一體化與都市圈發(fā)展之間的關系

都市圈發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的必然結(jié)果，城市之間避免過度的資源不協(xié)調(diào)，以促進區(qū)域資源聚集與輻射，加快區(qū)域資源普惠共享，進而帶動實現(xiàn)區(qū)域一體化。推進公共服務一體化是將區(qū)域范圍內(nèi)的公共資源可獲得性、便利性以及均等性推進到區(qū)域之間[1]，進而實現(xiàn)公共教育、基本社保、醫(yī)療衛(wèi)生、文化服務等公共服務一體化，為都市圈發(fā)展提供重要的要素基礎支撐，利于發(fā)揮核心城市輻射作用，帶動周邊城市激活資源，進而促進都市圈市場、經(jīng)濟以及產(chǎn)業(yè)等方面的一體化[2]。同時，都市圈的創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展要求區(qū)域公共服務資源共享、推動地方實現(xiàn)公共服務標準統(tǒng)一、水平趨衡、便利共享與政策協(xié)同，以助力實現(xiàn)都市圈可持續(xù)性高質(zhì)量發(fā)展的目標。公共服務一體化與都市圈發(fā)展的邏輯關系可見圖1。

圖1 公共服務一體化與都市圈發(fā)展的內(nèi)在邏輯關系

（二）公共服務一體化內(nèi)涵與水平測度

梳理相關文獻發(fā)現(xiàn)，學術界主要圍繞公共服務一體化概念蘊含以及評價指標體系構建與測度方面展開。Chao[3]認為公共服務一體化是公共服務均等化的進階目標，都市圈各城市秉持“共同體”發(fā)展理念，推動區(qū)域內(nèi)公共資源實現(xiàn)“無差別”的共享與利用?？到『徒獣云糩4]以羅爾斯正義三要素論為基礎，構建了“起點—過程—結(jié)果”公共服務均等化三維評價模型，提出公共服務一體化需平衡好均等化價值目標與過程管理政策工具屬性的內(nèi)在關系。孫悅和項松林[5]基于合肥都市圈的發(fā)展歷程，將公共服務一體化概括為教育服務、社保就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與公共文化服務領域的一體化，總體體現(xiàn)地方學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、文體有獲等方面的民生愿景。關于都市圈公共服務一體化指標體系構建與測度研究，多數(shù)學者采用熵值法進行賦權評價，從客觀角度衡量區(qū)域公共服務一體化綜合水平[6，7]；另一部分學者結(jié)合泰爾系數(shù)法[8]、基尼系數(shù)法[9]等多種方法試圖找出影響都市圈公共服務一體化發(fā)展水平的原因以及優(yōu)化方向。既有研究針對公共服務一體化做出了豐富成果，但仍存在擴展空間：一是在研究內(nèi)容上，在都市圈建設與區(qū)域一體化發(fā)展背景下，公共服務一體化被賦予了新內(nèi)涵，其評價指標體系有待拓展與深化；二是在研究范圍上，圍繞公共服務一體化測度的研究大多聚焦于南京、合肥等東部發(fā)展較為成熟的都市圈，而缺乏對西部成長型都市圈的關注；三是在研究視角上，較少研究基于空間變化角度分析區(qū)域公共服務一體化的動態(tài)變化過程。鑒于此，本文基于都市圈公共服務一體化發(fā)展背景，試圖構建都市圈公共服務一體化指標體系，選取西部地區(qū)最具代表性的國家級都市圈成都都市圈為研究對象，對都市圈公共服務一體化及其區(qū)域差異進行科學測度，進一步考察公共服務一體化變化態(tài)勢與內(nèi)在機理，以豐富對西部成長型都市圈公共服務一體化發(fā)展機理的認識，并從區(qū)域質(zhì)量發(fā)展角度提出推進都市圈公共服務一體化的對策建議。

二、都市圈公共服務一體化指標體系構建

（一）指標體系

本文在彭迪云等人[10]研究基礎上，結(jié)合都市圈發(fā)展實際，將公共服務基本要素內(nèi)容確定為公共教育一體化、社保就業(yè)一體化、醫(yī)療衛(wèi)生一體化以及公共文化服務一體化等4個一級指標，并依據(jù)4個維度將評價內(nèi)容進一步細化，具體如表1所示。

表1 都市圈公共服務一體化指標體系

（二）研究對象與數(shù)據(jù)來源

本文以西部成長型都市圈成都都市圈為研究對象，具體原因在于：成都都市圈于2021年由國家發(fā)改委正式批復成立，是初創(chuàng)型國家級都市圈，選取近5年發(fā)展數(shù)據(jù)有利于剖析都市圈在正式批復成立之前及之后的對比，有利于動態(tài)觀察成都都市圈各城市公共服務一體化的發(fā)展演化過程，以深刻理解公共服務一體化與都市圈創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展的內(nèi)在機理。根據(jù)《成都都市圈發(fā)展規(guī)劃》，成都都市圈涵蓋城市為成都市、德陽市、眉山市與資陽市，文本數(shù)據(jù)來源于2017～2021年成都都市圈各城市《統(tǒng)計年鑒》以及對應年份《衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》《教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》與《國民經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

（三）研究方法

1.熵權法。采用客觀賦權法熵值法以確定評價指標權重，在都市圈公共服務發(fā)展實際基礎上，觀察都市圈公共服務一體化綜合評價結(jié)果。需進行無量綱標準化處理，Xij表示第i年的第j個評價指標值。X＇ij為標準化值，取值為[0，1]。計算公式如下：

計算第j個指標下在第i年的特征比重或貢獻度：

對第j個指標進行熵值算：

2.基本標準差分級方法。以都市圈內(nèi)各城市公共服務一體化綜合水平均值為標準點，進而定義都市圈公共服務一體化相對發(fā)展差異指數(shù)，計算公式如下：

為了更好觀察區(qū)域間公共服務一體化的差異情況，本文參考許莉和萬春的研究[11]，將D定義為相對發(fā)展差異指數(shù)，σ為標準差。為了更加細致地觀察各城市的發(fā)展變化，本文將相對發(fā)展差異指數(shù)（D）劃分為4個等級，分別為相對富集區(qū)（D≥0.5）、相對均衡區(qū)（0≤D＜0.5）、相對短缺區(qū)（-0.5≤D＜0）以及嚴重短缺區(qū)（-1≤D＜-0.5），以此體現(xiàn)都市圈內(nèi)各城市公共服務一體化發(fā)展的差異。

3.基尼系數(shù)法。基尼系數(shù)法最早用于測度社會居民收入分配差異[12]，是反映離散程度的重要測量指標，現(xiàn)已廣泛應用于目標維度下均等化的評價測度分析。一般而言，G值介于0與1之間，其值越大，表示差距越大。本文采用基尼系數(shù)法客觀反映都市圈各城市公共服務一體化總體均衡程度以及各維度的細分差異，參照王雪晴和田家華[13]相關研究，將G進行劃分。G＜0.2公共服務一體化水平測度指標體系表示發(fā)展相對平衡；0.2≤G＜0.4表示處于正常狀態(tài)；0.4≤G≤0.6表示發(fā)展差距較大；G＞0.6表示發(fā)展差距過于懸殊。計算公式如下：

其中，G表示都市圈各城市公共服務差異水平；n為樣本容量，本文為都市圈內(nèi)城市數(shù)量4為樣本均值；Y1，Y2，Y3，…，Yn為從大到小的樣本值。

三、成都都市圈公共服務一體化水平分析

（一）成都都市圈公共服務一體化綜合水平分析

根據(jù)熵值法計算得出成都都市圈公共服務一體化水平發(fā)展情況，公共教育、社保就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與公共文化服務均呈現(xiàn)增長趨勢，但不同公共服務增長速度不同，導致基本公共服務一體化水平在不同年份出現(xiàn)位次變化。具體而言，公共教育一體化、醫(yī)療衛(wèi)生一體化與社保就業(yè)一體化處于較高水平的發(fā)展趨勢，尤其是在醫(yī)療衛(wèi)生一體化方面，2019年至2021年有著明顯增長，增福為26.41%。公共文化服務一體化對比公共服務一體化其余3個維度而言，發(fā)展水平較低，存在一定程度上的發(fā)展差距。但總體上看，隨著都市圈各城市互動作用效應的發(fā)揮，公共服務正在加速一體化進程，見圖2。

圖2 成都都市圈公共服務一體化一級指標維度變化趨勢

從成都都市圈成員城市來看，僅成都市公共服務發(fā)展水平較為突出，遠領先于德陽、眉山、資陽；德陽與資陽公共服務發(fā)展水平存在細微下降趨勢，呈現(xiàn)出“追趕”態(tài)勢。造成都市圈地方公共服務水平差異的原因可能在于地區(qū)間橫向財政資源差異[14]。以2021年為例，成都市公共服務綜合水平較德陽、眉山與資陽分別高73.78%、69.81%、66.41%。從2021年教育支出占財政支出比例數(shù)據(jù)來看，成都市為15.98%，處于領先水平，德陽、眉山、資陽僅為13.54%、6.27%、13.79%。這一定程度上反映出地方經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收入等因素的差異導致成都都市圈公共服務供給能力不協(xié)同，區(qū)域公共資源差異較大，具體可見表2。

表2 成都都市圈公共服務發(fā)展水平綜合評價值

（二）成都都市圈公共服務一體化各維度指標均衡性分析

運用基尼系數(shù)法對成都都市圈公共教育一體化、社保就業(yè)一體化、醫(yī)療衛(wèi)生一體化與公共文化服務一體化等各具體維度發(fā)展情況進行均衡性測度。從表3的結(jié)果來看，成都都市圈公共服務一體化各維度基尼系數(shù)均小于0.3，屬于相對正常的發(fā)展狀態(tài)。從各維度均衡性綜合對比來看，社保就業(yè)一體化發(fā)展水平在各城市間的發(fā)展差距相對較大，與均值發(fā)展距離較遠。這表明，應針對完善都市圈各城市異地社保機制，營造良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍，極力促進社保就業(yè)領域的公共資源普惠提升。

表3 成都都市圈公共服務一體化各維度均衡性測度結(jié)果

具體到一級指標各維度，通過時間縱向?qū)Ρ瓤梢园l(fā)現(xiàn)，2017年至2021年間，公共文化服務一體化指數(shù)基尼系數(shù)在0.5～0.6區(qū)間，說明都市圈內(nèi)公共文化服務發(fā)展差距較大，具體表現(xiàn)在例如都市圈內(nèi)公共圖書館藏量，成都市均值在2000萬冊以上，而德陽、資陽均值僅百萬冊，眉山均值僅有60.19萬冊；社保就業(yè)一體化指數(shù)基尼系數(shù)在0.3～0.4之間，且存在下降趨勢，表明一體化發(fā)展態(tài)勢良好；醫(yī)療衛(wèi)生一體化指數(shù)存2018年到2021年存在“斷崖式”下降趨勢，2021年基尼指數(shù)為0.195247，小于臨界值0.2，表明都市圈內(nèi)在基本醫(yī)療服務方面存在靠齊趨勢，發(fā)展相對均衡；而在公共教育一體化方面，基尼指數(shù)存在上升趨勢，都市圈各城市教育資源還需進一步加大共享力度。具體可見表4。

表4 2017年～2021年成都都市圈公共服務一體化一級指標維基尼系數(shù)

（三）成都都市圈公共服務一體化空間演化趨勢

根據(jù)基本標準差分級方法計算都市圈內(nèi)各城市公共服務一體化發(fā)展的差異，并根據(jù)等級進行劃分，利用ArcGIS10.8軟件繪制2017年至2021年成都都市圈公共服務一體化水平發(fā)展的空間演化圖，如圖3所示。整體上看，近五年成都都市圈公共服務一體化水平變化不大，成都市公共服務一體化水平處于絕對領先水平；2017年至2020年間，眉山市與資陽市受中心城市的輻射帶動作用有限，公共資源較為匱乏，公共服務發(fā)展水平處于較低的發(fā)展狀態(tài)；2018年德陽市在公共服務領域的財政投入較2017年有所增長，取得了較好的成效，公共服務水平有所上升，隨著2019年起財政投入的減少，公共服務成效水平存在下降趨勢。

圖3 2017年～2020年成都都市圈公共服務一體化空間分布

隨著成都都市圈的正式批復設立，對加快圈內(nèi)公共服務一體化起到了積極的促進作用，雖德陽市與眉山市公共服務水平等級未有變化，但在區(qū)間數(shù)據(jù)上有所上升；其中，資陽市積極融入成都都市圈取得了較好的成效，在對比都市圈公共服務資源差異方面，實現(xiàn)了區(qū)間等級的提升。整體而言，都市圈內(nèi)各城市公共服務一體化存在向好的發(fā)展趨勢，具體可見圖4。

圖4 2021年成都都市圈公共服務一體化空間分布

四、成都都市圈公共服務一體化水平提升對策建議

本研究基于構建的都市圈公共服務一體化指標體系，運用熵權法測算2017年至2021年成都都市圈公共服務一體化水平，都市圈內(nèi)各城市公共服務發(fā)展水平呈現(xiàn)上升趨勢，但城市之間公共服務一體化發(fā)展較不均衡，成都市處于絕對領先地位，而德陽、眉山、資陽等城市公共服務發(fā)展水平還有待進一步提高。此外，本文利用差異系數(shù)法具體計算了各城市的發(fā)展差異，運用ArcGIS從空間變化視角直觀顯示了近5年成都都市圈各城市公共服務一體化的發(fā)展程度。為推進成都都市圈公共服務區(qū)域整體化協(xié)同一體發(fā)展，加快建設具有國際影響力和區(qū)域帶動力的新型智慧都市圈，提出以下三點建議，以期提供實踐參考。

（一）樹立“都市圈共同體”理念，創(chuàng)新公共服務協(xié)同發(fā)展機制

建立健全公共服務一體化發(fā)展機制與規(guī)劃，注重以整體性規(guī)劃引領和指導性合作，為都市圈提供持續(xù)的制度化發(fā)展動力?，F(xiàn)今，由于都市圈各市公共服務一體化標準不統(tǒng)一且其改革舉措所涉及公共服務領域單位較多，缺乏相對應決策部署與操作參考，比如出現(xiàn)異地“多跑路、瞎折騰”等情況。因此，還需著力打造教育發(fā)展、社會保障與就業(yè)服務、衛(wèi)生醫(yī)療協(xié)作、公共文化服務都市圈共同體，推進公共資源在都市圈內(nèi)共建共享、互利共享，發(fā)揮成都市這一核心城市的輻射帶動作用，進一步推進各城市公共服務具體領域均衡化、協(xié)同化、整體化發(fā)展，積極建設創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展都市圈。

（二）優(yōu)化多元主體參與機制，共建多元共融服務網(wǎng)

加快提升都市圈公共服務一體化既是一項重要的民生工程，又是促進區(qū)域高效能治理的關鍵環(huán)節(jié)，涉及社會發(fā)展的各個維度層面，必須堅持可持續(xù)性高質(zhì)量發(fā)展的基本原則。但由于地方財政實力存在差異，僅依靠政府端整合各方面資源難以滿足區(qū)域一體化實現(xiàn)進程以及公眾對服務質(zhì)量的高標準要求[15]，因此，需積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、社會組織以及公益團體在公共服務供給的參與作用，建立政府、市場、社會三方共建、共治、共享的公共服務體系，提升公共服務供給效率與效益，以形成都市圈多元主體參與完善公共服務一體化機制的新格局，進一步整體提升公共服務水平，共同打造充滿創(chuàng)新活力的優(yōu)質(zhì)生活圈。

（三）依托大數(shù)據(jù)技術手段，實現(xiàn)公共服務跨市融合

充分利用大數(shù)據(jù)的運轉(zhuǎn)與傳輸能力，積極解決都市圈內(nèi)“數(shù)據(jù)煙囪”與“信息孤島”等問題，借力“互聯(lián)網(wǎng)+”，建立公共信息數(shù)據(jù)庫，促進區(qū)域信用信息、醫(yī)療信息、教育信息的共享互認[16]，推動食用農(nóng)產(chǎn)品、消費品互認互通互監(jiān)，加強養(yǎng)老保險待遇資格協(xié)助認證合作、異地就醫(yī)結(jié)算合作、工傷保險合作等，促進形成智慧教育、智慧醫(yī)療、智慧養(yǎng)老等公共服務領域的智慧化、精準化與高效化發(fā)展，共建數(shù)字化、便捷化與品質(zhì)化都市圈。