王雅楠，高傳勝，劉競龍

(1.南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210023；2.加泰羅尼亞理工大學信號理論與通信學院，西班牙 巴塞羅那 08028)

一、問題提出

我國在面臨持續(xù)深化的人口老齡化的同時，少子化形勢日益突顯，盡管少子化在2010年全國人口普查之后才發(fā)現(xiàn)，比老齡化晚了約10年。第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年我國少兒比重已經(jīng)降至16.6%，進入15%～18%的“嚴重少子化”水平[1]，盡管最近幾年的比重有所上升，根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，2020年少兒比重已經(jīng)升至17.9%，但根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《中華人民共和國2021年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2021年又略有下降，降為17.5%，兩年均低于18%，仍然處于“嚴重少子化”水平。如果進一步看總和生育率和人口出生率，2020年我國這兩項指標的值分別為1.3‰、8.52‰，分別低于1.5‰、11‰，屬于“超少子化”水平[2]，而且國家統(tǒng)計局通告稱，2021年這兩項指標又有進一步的下降。因此，就總體而言，我國處于嚴重甚至超少子化時代的特征非常明顯。

為了應(yīng)對少子化形勢，國家已經(jīng)調(diào)整了生育政策，決定全面實施三孩生育政策并研究制定相應(yīng)的配套支持措施。從國際經(jīng)驗看，發(fā)達國家主要通過時間支持(帶薪產(chǎn)假、父母育兒假等)、經(jīng)濟支持(兒童津貼、稅收減免等)、服務(wù)支持(托育服務(wù))與就業(yè)支持(累積休假制度、彈性工作時間等)政策來應(yīng)對少子化。多項研究表明，托育服務(wù)對生育產(chǎn)生的影響更為積極，其中包括提振生育率、降低女性的初育年齡等[3-5]。而我國的托育服務(wù)發(fā)展則嚴重不足。根據(jù)國家衛(wèi)生健康委員會人口監(jiān)測與家庭發(fā)展司司長楊文莊在2021年7月的新聞發(fā)布會上提供的數(shù)據(jù)，全國現(xiàn)有4 200萬左右0～3歲的嬰幼兒，其中1/3有比較強烈的托育服務(wù)需求，但是實際供給只有5.5%左右①，托育服務(wù)供需缺口非常之大。有數(shù)據(jù)顯示，2016年OECD成員國的入托率平均為33.2%，其中有10個國家超過了50%，而最高的丹麥已經(jīng)達到61.8%，比利時、冰島、法國、以色列、荷蘭、挪威等國家則接近60%[6]。因此，我國也應(yīng)該加快托育服務(wù)發(fā)展，并以此遏止生育率持續(xù)下降，促進我國人口長期均衡發(fā)展。更何況，實現(xiàn)托育服務(wù)有效供給還是實現(xiàn)“幼有所育”的重要舉措[7]。

2019年4月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》(下文簡稱《意見》)作為新時代引導(dǎo)托育服務(wù)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，強調(diào)地方政府應(yīng)充分調(diào)動社會力量發(fā)展托育服務(wù)的積極性、加大對社區(qū)托育的支持，并指出托育服務(wù)應(yīng)與常住人口規(guī)模(需求)相適應(yīng)。同年10月，發(fā)改委和衛(wèi)健委下發(fā)的《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項行動實施方案(試行)》提出，要通過社會力量增加“質(zhì)量有保障、價格可承受、方便可及”的普惠性托育服務(wù)有效供給，并對營利與非營利機構(gòu)實行一視同仁的政策。因此，民辦托育機構(gòu)是我國推進托育服務(wù)實現(xiàn)以需求為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展、包容性發(fā)展的重要力量。那么，社會力量(社會組織與市場)在托育服務(wù)發(fā)展中到底發(fā)揮怎樣的作用，政府與之如何分工協(xié)作、互補互動，共同促進不同性質(zhì)的托育服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展？上海作為國內(nèi)最早探索托育服務(wù)供給模式、制定托育機構(gòu)設(shè)置標準的試點城市[8]，存在可供其他地方借鑒學習的經(jīng)驗。

生存是空間性的[9]，是研究社會問題的重要維度[10]，托育服務(wù)作為提升社會福祉的重要途徑和手段自然也具有空間性。一方面，“可及”作為普惠性托育服務(wù)的重要特征之一，本身就意味著家庭能夠比較方便地獲得，也即具有地理可達性(accessibility)[11]。可達性作為評價社會服務(wù)設(shè)施空間分布公平的關(guān)鍵指標[12]，是評價普惠導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)程度的關(guān)鍵指標之一。另一方面，在人口、勞動力市場結(jié)構(gòu)和生育政策發(fā)生改變，以及托育需求迅速上升的背景下，還需要考慮托育服務(wù)與人口密度的空間適配度，即服務(wù)供給效率。然而，在托育服務(wù)發(fā)展中，服務(wù)的規(guī)劃主體(政府)與主要供給主體(社會力量)實際上存在不同的行動邏輯，政府更強調(diào)社會福利與社會公平，社會力量則更講求效率。鑒于此，本研究借助Python語言和QGIS軟件，引入“等時圈分析”方法，對上海托育機構(gòu)空間分布的公平和效率進行操作化處理，嘗試回答社會力量與政府在托育服務(wù)發(fā)展中如何發(fā)揮作用。

二、上海市民辦托育機構(gòu)空間分布的特征分析

根據(jù)上海市教育委員會主導(dǎo)建設(shè)的“上海市3歲以下幼兒托育服務(wù)信息管理平臺”公布的民辦托育機構(gòu)信息，截至2022年1月1日共計獲得337個機構(gòu)信息。對此進行空間分布分析，發(fā)現(xiàn)如下重要特征。

(一)以營利性機構(gòu)為主，中心城區(qū)與郊區(qū)存在著明顯的結(jié)構(gòu)性差異

在337個民辦托育機構(gòu)中，僅在閔行區(qū)有1所免費福利性托育點，其余的托育機構(gòu)性質(zhì)均為非營利性或營利性，具體的類型結(jié)構(gòu)分析結(jié)果如表1所示：總體上看，一是民辦托育機構(gòu)的類型以營利性為主，非營利性機構(gòu)占比相對較低。全市營利性機構(gòu)有242所，占比達71.81%，而非營利性機構(gòu)有94所，僅占27.89%。二是區(qū)域間供給結(jié)構(gòu)存在差異②，主要表現(xiàn)為：浦東新區(qū)、中心城區(qū)的營利性托育機構(gòu)占比均超過80%，營利性傾向最高；遠郊區(qū)次之，營利性托育機構(gòu)占比為52.32%，與非營利性機構(gòu)占比基本相當；近郊區(qū)托育服務(wù)呈現(xiàn)非營利化傾向，非營利性機構(gòu)占比達52.99%[13]。

表1 上海民辦托育機構(gòu)的數(shù)量與類型

(二)布點與人口密度空間匹配度較高，中心城區(qū)較密，郊區(qū)較疏

借助百度地圖API反向抓取各個民辦托育機構(gòu)的經(jīng)緯度并利用QGIS繪制布點圖層，再將機構(gòu)布點圖層與2020年上海市人口密度進行疊加，得出的分析結(jié)果如圖1所示：一是民辦托育機構(gòu)主要分布在中心城區(qū)，由“中心城區(qū)—近郊區(qū)—遠郊區(qū)”逐漸遞減。中心城區(qū)共計(楊浦、長寧、靜安、虹口、徐匯、黃浦、普陀7個區(qū))139所，占41.24%；浦東新區(qū)97個，占28.73%；近郊區(qū)(寶山、閔行、嘉定3個區(qū))64所，占18.99%；遠郊區(qū)(松江、金山、青浦、奉賢、崇明5個區(qū))37所，僅占10.98%。二是布點與人口密度空間匹配度較高，呈“中心密、郊區(qū)疏”的基本特征。布點基本與人口密度相一致，人口密度越高的地區(qū)、民辦托育機構(gòu)分布越密集。由此，進一步形成了民辦托育機構(gòu)的空間分布差異，即中心城區(qū)主要呈“大聚集”的特征，而郊區(qū)與浦東新區(qū)則主要呈現(xiàn)出“小聚集，大分散”的特征。

圖1 托育機構(gòu)與人口密度疊加分布注：①基于自然資源部標準地圖服務(wù)網(wǎng)站下載審圖號為GS(2019)3333號標準地圖制作，下同；②上海市人口密度的數(shù)據(jù)來源為：美國宇航局社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)和應(yīng)用中心(https://sedac.ciesin.columbia.edu/data/set/gpw-v4-population-density-rev11)。

(三)托育機構(gòu)集聚于辦公區(qū)，社區(qū)托育尚未形成氣候

為考察民辦托育機構(gòu)的主要分布特征，并進一步回答社區(qū)托育是否已經(jīng)成為主要的供給模式，需獲取民辦托育機構(gòu)與主要房屋類型之間的距離分布情況。為統(tǒng)一信息來源，本研究利用上海房屋管理局所認可的專業(yè)網(wǎng)站“網(wǎng)上房地產(chǎn)”發(fā)布的一手房交易信息，獲取已經(jīng)發(fā)展成熟的住宅點、商業(yè)點與辦公點的地理信息。首先，利用Python語言爬取各區(qū)已售完的三類房屋類型的地址，再利用百度地圖API反算每個地址的經(jīng)緯度，從而獲取已經(jīng)發(fā)展成熟的3 626個住宅點、507個辦公點以及1 748個商業(yè)點的地理信息。其次，將三類房屋類型點的百度經(jīng)緯度導(dǎo)入QGIS中，并使用GEohey工具與經(jīng)緯度轉(zhuǎn)換工具將其轉(zhuǎn)化為投影坐標系。再次，利用QGIS的“最近樞紐點功能”將辦公點、居民點與商業(yè)點按最近距離分配到最鄰近的民辦托育機構(gòu)，并測算每個房屋類型點到最鄰近托育機構(gòu)的絕對地理距離③。最后，利用QGIS中的“柵格圖層3D散點圖”功能將計算出的距離與機構(gòu)對應(yīng)的經(jīng)緯度結(jié)合，繪制成三維圖，得出如圖2所示的結(jié)果：一是相對集聚于辦公區(qū)。絕大多數(shù)辦公區(qū)分布在托育機構(gòu)5 000米以內(nèi)，而大分部商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)分布在托育機構(gòu)15 000米以內(nèi)。二是總體分布不均衡，離散程度高。三類房屋類型到最鄰近民辦托育機構(gòu)直線距離的標準差均較大，其中住宅點與最鄰近民辦托育機構(gòu)的標準差最大，為3 425.99米。

圖2 住宅點、辦公點與商業(yè)點與民辦托育機構(gòu)距離的空間分布數(shù)據(jù)來源：網(wǎng)上房地產(chǎn)(http://www.fangdi.com.cn/new_house/new_house.html)。

進一步地，定量統(tǒng)計辦公點、住宅點與商業(yè)點到民辦托育機構(gòu)的具體分布情況，得出如表2所示的分析結(jié)果：一是民辦托育機構(gòu)500米以內(nèi)的辦公點、商業(yè)點與住宅點分布占比均較低，分別為18.50%、17.40%、14.50%；二是當民辦托育機構(gòu)的服務(wù)半徑擴大至1 000米以內(nèi)時，可輻射51.87%的辦公點、41.76%的商業(yè)點和35.14%的住宅點；三是布點分布呈“先辦公，再商業(yè)，后住宅”的趨勢，社區(qū)托育發(fā)展顯著不足，仍有58.24%的商業(yè)點與64.86%的住宅點分布在1 000米服務(wù)半徑外。

表2 三類房屋類型點與最鄰近民辦托育機構(gòu)的距離

三、民辦托育機構(gòu)空間分布的公平分析：基于地理可達性

公平取向(equity-orientated)，主要以社會效益和福利均衡分配為目標，從這一取向出發(fā)，需要考慮服務(wù)的地理可達性，地理可達性水平越高、公平程度越高，反之越低。本研究以《上海市托育服務(wù)三年行動計劃(2020—2022年)》中“打造15分鐘社區(qū)托育服務(wù)圈”④為標準計算可達性指標，并將1 000米視為合理服務(wù)半徑⑤。

(一)可達性水平總體較低，空間差異顯著

以合理服務(wù)半徑為標準衡量可達性水平是一種基于“點數(shù)據(jù)”的分析方法，關(guān)注的是“從目標點到終點之間的絕對地理距離”[14]。借助QGIS中的“最近樞紐點功能”計算每個住宅點到最鄰近民辦托育機構(gòu)的直線距離，并以1 000米為分類標準實現(xiàn)距離可視化，結(jié)果如圖3所示：一是可達性總體水平較低，公平程度較低。有1 274個住宅點落在合理服務(wù)半徑內(nèi)，僅占35.14%。二是由中心城區(qū)向郊區(qū)，可達性水平逐漸降低。合理服務(wù)半徑內(nèi)，住宅點集中分布在中心城區(qū)與浦東新區(qū)，中心城區(qū)到郊區(qū)逐漸“由密轉(zhuǎn)疏”。經(jīng)統(tǒng)計，中心城區(qū)中分布在合理服務(wù)半徑內(nèi)的住宅占比為60.85%，浦東新區(qū)占比為39.77%，近郊區(qū)占比32.90%，遠郊區(qū)僅為17.19%。三是可達性水平呈顯著的空間分異特征，同一區(qū)域內(nèi)可達性差異顯著。進一步統(tǒng)計可知，在中心城區(qū)中，黃浦區(qū)有87.30%的住宅點分布在托育機構(gòu)合理服務(wù)半徑內(nèi)，是普陀區(qū)的4.16倍；在近郊區(qū)中，閔行區(qū)有41.05%的住宅點分布在托育機構(gòu)合理服務(wù)半徑內(nèi)，是嘉定區(qū)的1.71倍；在遠郊區(qū)中，青浦區(qū)有23.58%的住宅點分布在民辦托育機構(gòu)合理服務(wù)半徑內(nèi)，是崇明區(qū)的2.40倍。由此可知，民辦托育機構(gòu)的可達性水平的空間差異不僅表現(xiàn)為中心城區(qū)和郊區(qū)之間的差異，更進一步表現(xiàn)為同屬中心城區(qū)、近郊區(qū)與遠郊區(qū)內(nèi)的各個市轄區(qū)間的差異。也即是，從托育距離的公平性角度來看，總體公平程度不高且存在顯著空間差異，公平程度由中心城區(qū)向郊區(qū)遞減、同一區(qū)域內(nèi)的市轄區(qū)之間公平程度差異顯著。

(二)可達性集聚效應(yīng)明顯，存在多層次的公平性

為分析民辦托育機構(gòu)的可達性集聚效應(yīng)，進一步引入等時圈(Isochrones)分析方法。等時圈分析是一種基于“面數(shù)據(jù)”的方法，等時圈指從某一特定的點出發(fā)，以某種交通方式在特定時間內(nèi)能達到的范圍，是由目標點與最遠可到達距離點連成的不規(guī)則平面[15]。在“15分鐘社區(qū)托育服務(wù)圈”的規(guī)定下，測算以托育機構(gòu)為中心15分鐘步行時間內(nèi)可以覆蓋的范圍，即借助15分鐘等時圈所覆蓋的面積占對應(yīng)市轄區(qū)行政區(qū)域土地面積(15分鐘等時圈面積占比)情況分析可達性，等時圈內(nèi)為可達地區(qū)，等時圈外為不可達地區(qū)，等時圈面積占比越高可達性越高、公平程度越高，反之越低。

圖3 托育機構(gòu)合理服務(wù)半徑內(nèi)住宅點分布情況

本研究主要借助Mapbox Isochrones API工具、Python語言與QGIS軟件實現(xiàn)等時圈分析，具體步驟如下：首先，借助Mapbox Isochrones API工具進行參數(shù)設(shè)置，主要包括托育機構(gòu)的經(jīng)緯度、出行方式(步行)及時間范圍(15分鐘)，從而獲取任意一個民辦托育機構(gòu)的等時圈范圍。其次，通過Python語言實現(xiàn)上述步驟的批量操作，從而獲取337個托育機構(gòu)的等時圈地理信息，并保存為json文件。最后，將json文件加載入QGIS中，獲取15分鐘等時圈分布情況并實現(xiàn)可視化。為借助等時圈分析可達性水平，需進一步計算等時圈面積占比，具體為公式(1)。

(1)

其中，i為市轄區(qū)的序號，ICP為等時圈面積占比，ICA為等時圈所覆蓋的面積，AD為市轄區(qū)面積。

表3為15分鐘等時圈面積占比情況，從表3中可知，可達性水平差異顯著，呈較大的空間分異特征，與上述基于“點數(shù)據(jù)”的公平性分析結(jié)果與趨勢基本相同。具體來看：一是地區(qū)間15分鐘等時圈面積占比差異顯著，黃浦區(qū)的等時圈面積占比最高、達71%，崇明區(qū)的等時圈占比最低、僅為0.1%；二是15分鐘等時圈面積占比由中心城區(qū)向郊區(qū)迅速遞減，中心城區(qū)內(nèi)15分鐘等時圈面積占比為41.24%，遠郊區(qū)僅占1.34%。

進一步地，基于上述各個市轄區(qū)15分鐘等時圈面積占比劃定公平性等級：當?shù)葧r圈面積占比在50%以上時，公平程度較高；面積占比在30%～50%，公平程度較低；面積占比在30%以下時，公平程度極低。由此，借助QGIS繪制等時圈面積占比柵格圖，分析托育機構(gòu)可達性的集聚效應(yīng)。

結(jié)果如圖4所示：一是中心城區(qū)內(nèi)可達性集聚效應(yīng)顯著，以黃埔區(qū)、虹口區(qū)為代表的中心城區(qū)具有明顯的“擴散中心”的特征，由此形成了民辦托育機構(gòu)空間結(jié)構(gòu)的“單中心”模式，即以中心城區(qū)為集聚中心向近郊區(qū)、遠郊區(qū)逐漸輻射，可達性水平遞減。二是存在多層次的公平性，公平程度從中心向外快速遞減，形成“核心-過渡-邊緣”的等級結(jié)構(gòu)。第一層次的公平性表現(xiàn)為“可達與不可達”區(qū)域之間的不公平，即等時圈內(nèi)居民與等時圈外居民之間的不公平；第二層次的公平性表現(xiàn)為“可達性水平在地區(qū)間的差異性”，即各個市轄區(qū)之間等時圈面積占比差異顯著，形成三級公平性等級結(jié)構(gòu)：等時圈面積占比較大、公平程度較高區(qū)域(黃浦區(qū)、虹口區(qū))——核心區(qū)，等時圈面積占比較小、低公平程度區(qū)域(長寧、徐匯、楊浦、靜安)——過渡區(qū)，以及等時圈面積占比小、極低公平程度區(qū)域(普陀區(qū)、浦東新區(qū)、近(遠)郊區(qū))——邊緣區(qū)。

表3 15分鐘等時圈面積占比情況

圖4 15分鐘等時圈面積占比

四、民辦托育機構(gòu)空間分布的效率分析：基于供需匹配度

效率取向(efficiency-orientated)，以利用有限的資源提供更多、更有效的服務(wù)為目標，其判斷依據(jù)為民辦托育機構(gòu)在一定服務(wù)范圍內(nèi)的利用率與承載力，即供需匹配度。研究從等時圈原理出發(fā)，對民辦托育機構(gòu)的承載力以及利用率進行測算。首先，需計算15分鐘等時圈內(nèi)所覆蓋的人口數(shù)，具體為公式(2)；其次，由公式(3)計算出15分鐘等時圈內(nèi)各個市轄區(qū)平均每個民辦托育機構(gòu)承載的總?cè)丝跀?shù)；最后，借助2019年各個市轄區(qū)的出生率測算15分鐘等時圈內(nèi)平均每個民辦托育機構(gòu)所需服務(wù)的3歲以下幼兒數(shù)⑥，具體計算見公式(4)。

(2)

(3)

Totali=3×ICKi×Ratei

(4)

其中，i為市轄區(qū)的序號，j為等時圈所覆蓋的像素序號，n為像素總數(shù)，ICM為等時圈所覆蓋的人口數(shù)，Pop為人口密度，ICK為等時圈內(nèi)平均每個民辦托育機構(gòu)承載的人口總數(shù)，Num為民辦托育機構(gòu)的數(shù)量，Rate為市轄區(qū)2019年的出生率，Total為等時圈內(nèi)平均每個民辦托育機構(gòu)所需承載的3歲以下幼兒數(shù)。

在計算出各個市轄區(qū)中平均每個民辦托育機構(gòu)15分鐘等時圈所覆蓋的幼兒數(shù)后，需綜合考慮入托率與服務(wù)壓力閾值來判定供給效率評價標準。

其一，計算在當前入托率水平下，平均每個民辦托育機構(gòu)實際需要服務(wù)的幼兒數(shù)。由2019年全國人口監(jiān)測和家庭發(fā)展抽樣調(diào)查可知，上海入托率總體略低于15%⑦。因而，本文以15%的入托率為標準，計算平均每個民辦托育機構(gòu)實際需要服務(wù)的幼兒數(shù)，具體結(jié)果見表4：首先，考察區(qū)域之間的差異。在15%的入托率水平下，15分鐘等時圈內(nèi)中心城區(qū)、浦東新區(qū)與近(遠)郊區(qū)的民辦托育機構(gòu)所需服務(wù)的幼兒數(shù)差距顯著，呈現(xiàn)由中心城區(qū)向郊區(qū)逐漸遞減的趨勢，平均每個民辦托育機構(gòu)所需服務(wù)的幼兒數(shù)量依次為：中心城區(qū)(111人)、浦東新區(qū)(55人)、近郊區(qū)(47人)以及遠郊區(qū)(32人)。其次，考察市轄區(qū)間民辦托育機構(gòu)的利用率差異。由表4可知，市轄區(qū)間民辦托育機構(gòu)的利用率差異顯著，其中，黃浦區(qū)的利用率最高、平均每個民辦托育機構(gòu)需服務(wù)的幼兒數(shù)為146人，金山區(qū)的利用率最低、平均每個民辦托育機構(gòu)所需服務(wù)的幼兒數(shù)僅為8人。

其二，測算服務(wù)壓力閾值。上海市人民政府印發(fā)的《關(guān)于促進和加強本市3歲以下幼兒托育服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》中規(guī)定“托育機構(gòu)建筑面積不得低于360 m2，人均建筑面積不低于8 m2”，且“全日制和半日制托育機構(gòu)不宜超出6個班，2～3歲幼兒不超過20人/班，2歲以下幼兒不超過15人/班”。也即是，最低建筑面積標準下托育機構(gòu)應(yīng)招收45個幼兒才可以使空間利用率達到最高，且托育機構(gòu)招收的幼兒總數(shù)不宜超過120人?；诖耍?5%的入托率標準下，研究將45個幼兒數(shù)設(shè)為服務(wù)壓力閾值下限、100個幼兒數(shù)設(shè)為閾值上限⑧。即托育服務(wù)供給效率被分為三個等級：當平均每個托育機構(gòu)服務(wù)幼兒數(shù)低于45個幼兒數(shù)時，效率低；當平均服務(wù)的幼兒數(shù)在45～100個之間時，效率高且服務(wù)壓力適中；當平均服務(wù)的幼兒數(shù)高于100人時，效率高但服務(wù)壓力過大、入托難。至此，借助QGIS實現(xiàn)托育機構(gòu)承載力與利用率可視化，結(jié)果見圖5：一是從總體上看，在15分鐘等時圈內(nèi)上海民辦托育機構(gòu)的供給效率總體較高。經(jīng)統(tǒng)計，平均每個民辦托育機構(gòu)服務(wù)的幼兒數(shù)為71人。二是民辦托育機構(gòu)供給效率被分為三類，以黃浦區(qū)、虹口區(qū)為代表的黑色區(qū)域，主要表現(xiàn)為服務(wù)效率高、入托難；以長寧區(qū)、普陀區(qū)等中心城區(qū)和部分近郊區(qū)城市為代表的深灰色區(qū)域，主要表現(xiàn)為服務(wù)效率高、服務(wù)壓力適中；以嘉定區(qū)、寶山區(qū)等為代表的淺灰色區(qū)域，主要表現(xiàn)為服務(wù)效率低、利用率低。三是三類供給效率實際反映了托育服務(wù)的三種供需現(xiàn)象：第一，供不應(yīng)求、利用率高；第二，供需匹配、利用率高；第三，供過于求、利用率低。

表4 15分鐘等時圈平均每個民辦托育機構(gòu)服務(wù)的幼兒數(shù)

五、基于空間分布結(jié)果的兩個關(guān)鍵性問題再討論

(一)空間取向評價與成因分析

基于上述民辦托育機構(gòu)空間分布的公平與效率分析可知，第一，從總體上看，當前上海民辦托育機構(gòu)的空間分布具有明顯的效率取向(efficiency-orientated)。對比圖4等時圈面積占比柵格圖與圖5等時圈效率柵格圖，不難發(fā)現(xiàn)多數(shù)區(qū)域基本實現(xiàn)了較高的供給效率，但僅有兩個區(qū)達到了較高水平的公平性，供給效率顯著高于公平程度。究其根本，托育服務(wù)供給問題上效率與公平原則之間的對比關(guān)系，是社會力量(社會組織、市場)與政府力量形塑的結(jié)果。由于托育機構(gòu)的供給主體為社會力量，政府僅承擔有限責任、主要為社會力量提供稅收優(yōu)惠、減免租金等，以社會力量為主導(dǎo)的服務(wù)供給面對市場競爭會激發(fā)經(jīng)營者以利潤最大化(或者至少要維持經(jīng)營可持續(xù)化)而非以增進社會福祉作為衡量自身行動的標準。進一步地，在“強社會力量，弱政府力量”的作用下，民辦托育機構(gòu)呈現(xiàn)非均衡的空間結(jié)構(gòu)，進而在地區(qū)間形成了三類效率與公平組合：“低公平、低效率”區(qū)域(嘉定、寶山、青浦、金山、奉賢、崇明區(qū))；“低公平，高效率”區(qū)域(普陀、閔行、松江、浦東新區(qū))；“高公平，高效率”區(qū)域(除普陀區(qū)以外的中心城區(qū))。

圖5 15分鐘等時圈民辦托育機構(gòu)效率

第二，托育機構(gòu)的空間集聚效應(yīng)加劇了空間不均衡。經(jīng)濟演化的過程本身就是市場潛力與經(jīng)濟區(qū)位共同作用的結(jié)果[16]，以社會力量為主導(dǎo)供給托育資源，其空間分布更多受制于資本流動和市場選擇，更傾向于選擇潛在目標群體多、區(qū)位優(yōu)越的區(qū)域進行投資。當資本以空間為依據(jù)尋求增值時，就會形成資本的空間集聚效應(yīng)，使得市場形成高效率調(diào)動社會資源的整體性秩序[17]。因而，在投資潛力較大(經(jīng)濟發(fā)展水平較高)的區(qū)域會形成空間集聚效應(yīng)，可以在追求效率的同時兼顧空間公平。并且，由于空間的資本集聚存在累加性以及“集聚-擴散”效應(yīng)的存在[18]，靠近中心城區(qū)的區(qū)域(近郊區(qū))也可能在發(fā)展中達到托育服務(wù)供給的空間均衡。也即是，在經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高的區(qū)域持續(xù)依靠社會力量完全可以有效平衡空間公平與資源有效配置這兩者之間的關(guān)系。然而，這種空間集聚效應(yīng)的存在，不僅是資本非均衡的空間分布的表現(xiàn)，還反映了公共資源配置不合理。資本不愿進入的區(qū)域更需要政府介入加以補償，而由于政府對托育服務(wù)的發(fā)展(至少在社會化托育供給方式中)仍處在低水平投資階段，相對欠發(fā)達地區(qū)(遠郊區(qū))不僅尚未實現(xiàn)供給效率，資源空間公平配置更是難以實現(xiàn)，這加劇了經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與相對欠發(fā)達地區(qū)之間的空間不均衡。

(二)社區(qū)托育發(fā)展不足的成因

盡管依托社區(qū)發(fā)展托育服務(wù)、建設(shè)社區(qū)化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，已經(jīng)成為當前政界、學界的共識[19-21]。但是對上海民辦托育機構(gòu)的空間分析結(jié)果顯示，民辦托育機構(gòu)實際上更傾向于沿辦公點分布，商業(yè)點次之，住宅點最次，而社區(qū)托育尚未形成氣候。究其根本，服務(wù)規(guī)劃主體與服務(wù)供給主體實際存在兩種不同的決策動機。從社會政策角度看，社會服務(wù)作為福利給付主要手段之一，強調(diào)服務(wù)的普遍可及。因而，政策主張發(fā)展社區(qū)托育成為服務(wù)主要供給模式，意在促進居民能夠很方便地獲得服務(wù)，更強調(diào)公平原則。而從服務(wù)供給主體角度看，社會力量作為社會化托育主要供給主體，在選址上有較高的自主權(quán)，可依托住宅、商業(yè)辦公等建筑綜合設(shè)置。由于資源配置的地理效應(yīng)，經(jīng)濟主體的區(qū)位決策行為通常以效率為首要原則，主要與成本、收益、需求導(dǎo)向等特征直接相關(guān)[22]。服務(wù)供給主體在選址時，會綜合考慮區(qū)位的服務(wù)輻射面積、客流量、交通便利程度與目標群體等特征，選址靠近住宅區(qū)的托育機構(gòu)目標服務(wù)群體多以周邊居民為主、更關(guān)注托育便利性、可達性，靠近辦公區(qū)的托育機構(gòu)服務(wù)群體主要為附近職工、平衡工作與生活的功能突出、較容易篩選出潛在服務(wù)群體，靠近商業(yè)區(qū)的托育機構(gòu)則主要占據(jù)交通便利程度、吸引客群能力等方面的優(yōu)勢。在有效篩選出潛在需求群體、保持適度營利以維持長期發(fā)展等目標的綜合作用下，上海以社會力量為主導(dǎo)的托育服務(wù)供給呈現(xiàn)出“先辦公，后商業(yè)，住宅最次”的趨勢。也就是說，政策目標與供給主體(社會力量)的決策動機存在一定程度的偏差。由于這種偏差的存在，導(dǎo)致發(fā)展中所形成的托育服務(wù)供給模式與政策規(guī)劃的供給模式存在偏差。

而若以社區(qū)托育作為主要發(fā)展模式，則可能更需要突出政府的主導(dǎo)性作用。因為社區(qū)托育發(fā)展的成熟度本身就與政府對社區(qū)建設(shè)的支持程度息息相關(guān)，尤其是在當前我國多數(shù)社區(qū)發(fā)育程度仍然較低、公共場地及配套設(shè)施發(fā)展不足、資源配置能力有限的情況下[23]，更需要加大政府的支持力度：一方面，加大財政補貼、減免租金、稅收優(yōu)惠等力度，鼓勵社會力量提供社區(qū)托育；另一方面，也可通過積極探索公辦民營、公助民營等公共托育服務(wù)供給方式，直接推動社區(qū)托育發(fā)展。

六、主要結(jié)論與政策建議

(一)主要結(jié)論

本文借助Python語言和QGIS對上海民辦托育機構(gòu)進行了空間分析，旨在從民辦托育機構(gòu)的空間分布模式中考察當前托育服務(wù)的公平與效率表現(xiàn)，進而回答政府與社會力量應(yīng)如何分工協(xié)作、互補互動，共同促進不同性質(zhì)的托育服務(wù)包容性發(fā)展這一核心問題。分析結(jié)果顯示，民辦托育機構(gòu)總體呈非均衡的空間分布結(jié)構(gòu)、效率取向明顯、社區(qū)托育尚未形成主體。歸根結(jié)底，這種現(xiàn)象是“強市場力量，弱行政力量”形塑的結(jié)果。更具體地分析結(jié)果為：

第一，上海民辦托育機構(gòu)空間分布的基本特征為：總體上以營利性為主，類型結(jié)構(gòu)存在著明顯的空間差異。中心城區(qū)營利性機構(gòu)占絕大多數(shù)，遠郊區(qū)則以非營利性機構(gòu)為主。布點與人口密度空間匹配度高，中心城區(qū)較密，郊區(qū)較疏。托育機構(gòu)主要集聚于辦公區(qū)，社區(qū)托育發(fā)展不足。

第二，對民辦托育機構(gòu)分布的公平與效率分析顯示：①公平分析?？傮w可達性水平較低、可達性集聚效應(yīng)顯著，公平性不足。存在多層次公平性，公平程度從中心向外快速遞減，形成“核心-過渡-邊緣”的等級結(jié)構(gòu)。其中，第一層次的公平性表現(xiàn)為“可達與不可達”居民之間的差異，第二層的公平性表現(xiàn)為“地區(qū)間可達性水平”的差異，并進一步形成“核心-過渡-邊緣”的三層公平等級結(jié)構(gòu)。②效率分析。供給效率水平較高，市轄區(qū)間差異較大，形成三類供需關(guān)系：供不應(yīng)求、利用率高；供需匹配、利用率高；供過于求、利用率低。民辦托育機構(gòu)的空間分布呈明顯的效率取向，中心城區(qū)供給效率顯著高于遠郊區(qū)，效率取向帶來的空間集聚效應(yīng)加劇了地區(qū)間的不公平。③呈非均衡的空間分布結(jié)構(gòu)，形成了地區(qū)間的三類效率與空間公平組合，即“低公平、低效率”區(qū)域、“低公平，高效率”區(qū)域與“高公平，高效率”區(qū)域。

(二)政策建議

第一，轉(zhuǎn)變政府職能，退越位、補缺位。充分調(diào)動社會力量參與托育服務(wù)供給，是我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展水平的必然選擇。而要想充分發(fā)揮社會力量的參與積極性，則應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能。首先，從越位中退出來。一方面當前托育機構(gòu)需經(jīng)歷諸多繁雜的注冊登記和備案程序，無形中提高了辦托的成本、挫傷社會資本參與的積極性，加劇了社會資本依托空間的逐利傾向。另一方面，過多的條件設(shè)置限制了民辦托育機構(gòu)的發(fā)展，以托育機構(gòu)的建筑面積(總面積不少于360 m2、人均不低于8 m2)為例，機構(gòu)最少應(yīng)招收45名幼兒才能夠?qū)崿F(xiàn)空間利用率最大化。這導(dǎo)致了在經(jīng)濟發(fā)展水平高、場租高的區(qū)域經(jīng)營者成本的攀升，小型民辦托育機構(gòu)難以發(fā)展；而在經(jīng)濟發(fā)展水平低、人口密度低的區(qū)域經(jīng)營者不僅直接面臨場租成本，而且還可能由于空間過大、利用率不足進一步加劇經(jīng)營成本。其次，補齊缺位。通常，政府會對市場上的最少受惠者和境況最差者以資源再分配的方式給予相應(yīng)的補償[24]。進一步地，從空間角度看，這種處在最不利地位的個體不僅具有社會階層結(jié)構(gòu)特征，還應(yīng)有空間分布特征，經(jīng)濟發(fā)展水平更低的區(qū)域?qū)嶋H上更需要政府“補位”。然而政府財政支持和經(jīng)濟增長水平本身就高度相關(guān)[25]，經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低的區(qū)域政府財政支持能力可能也相對較低。因此，至少要強化省級政府對經(jīng)濟發(fā)展水平相對較弱地區(qū)的財政支持水平。

第二，支撐多元化發(fā)展，即不同經(jīng)濟發(fā)展水平的地區(qū)采取不同的發(fā)展模式。在經(jīng)濟發(fā)展水平較高的區(qū)域，應(yīng)充分發(fā)揮中心城區(qū)的“集聚—擴散”效應(yīng)，以此帶動臨近城市的托育服務(wù)充分發(fā)展，從而借助社會力量兼顧效率與空間公平。也即是，在資本主動愿意進入的區(qū)域，應(yīng)給社會力量充分的發(fā)展空間，降低社會資本參與托育服務(wù)供給的行政性障礙、充分發(fā)揮市場對資源的配置作用，政府則主要發(fā)揮監(jiān)管作用。而在經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低、資本不愿進入的區(qū)域，則需要依靠政府通過財政手段來完成托育資源的空間再分配，一方面可以通過公辦民營、公助民營等供給方式提高供給總量，另一方面也可以通過政府購買服務(wù)、加大對機構(gòu)的補貼力度等方式提高社會力量參與供給的積極性。

第三，明確各類托育機構(gòu)的功能定位，建立多層次服務(wù)供給體系。為防止享受諸多優(yōu)惠政策的公辦托育機構(gòu)(包括開設(shè)托班的公辦園)與民辦托育機構(gòu)產(chǎn)生不公平競爭問題，需盡快明確各類托育機構(gòu)的功能定位。以政府為主導(dǎo)的公共托育服務(wù)應(yīng)該更多地發(fā)揮兜底保障作用，為確實有照顧困難與經(jīng)濟困難的家庭提供福利性照顧服務(wù)。以社會力量為主導(dǎo)的社會化托育服務(wù)更應(yīng)面向中(低)收入與高收入家庭，其中，可以著重通過政府補貼、稅收減免、提供場地等一系列措施來支持非營利性機構(gòu)發(fā)展，減輕其運營成本，使之提供面向中(低)收入家庭為主的服務(wù)，并推動該類機構(gòu)與公辦托育機構(gòu)共同促進普惠性托育服務(wù)的發(fā)展。并且，也應(yīng)給予市場充分的發(fā)展空間、政府僅需履行規(guī)制職能，使營利性機構(gòu)主要滿足高收入家庭的高層次需求。

實質(zhì)上，推動托育機構(gòu)分布公平與效率配置的過程，不僅能解決“地理可達”“與需求相適應(yīng)”的問題，也能逐漸實現(xiàn)價格可及、質(zhì)量有保障。一方面，通過政府職能轉(zhuǎn)變、建立多層次服務(wù)供給體系來充分發(fā)揮社會力量參與服務(wù)供給的積極性，所形成的良性競爭最終會指向“供需平衡”與“質(zhì)量提高”。另一方面，政府通過財政手段在扭轉(zhuǎn)空間資源配置的過程，既可以通過補貼、稅收減免等手段為舉辦者“讓利”，也可以通過發(fā)放“消費者使用券”、政府購買服務(wù)等方式回應(yīng)需求者。由此，政府與社會力量在“各司其職，各安其位，各盡其責”的過程中形成良性互動，最終實現(xiàn)不同層次的多樣化托育服務(wù)的有效供給與包容性發(fā)展。

[注 釋]

① 數(shù)據(jù)來源：國新辦舉行優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展新聞發(fā)布會圖文實錄，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/44687/46355/wz46357/Document/1709111/1709111.htm。

② 按照上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會給定標準進行區(qū)域分類，參見：石憶邵、楊鳳龍的《上海星巴克咖啡店的空間分布特征及影響因素》，《經(jīng)濟地理》2018年第5期。

③ 最近樞紐點功能：在給定原點(本文指辦公點、住宅點和商業(yè)點)和目標圖層(托育機構(gòu))的情況下，該算法基于原點要素中心計算與其最鄰近目標圖層之間的直線距離。

④ “15分鐘社區(qū)生活圈”的概念源于2016年8月上海市規(guī)劃和國土資源管理局下發(fā)《上海15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則(試行)》，強調(diào)應(yīng)在15分鐘步行可達范圍內(nèi)，配備生活所需的基本服務(wù)功能與公共活動空間。

⑤ 以每4.5千米/小時的步行速度進行測算，成年人15分鐘通過的距離為1 125米。實際上，《上海市3歲以下幼兒托育機構(gòu)設(shè)置標準(試行)》規(guī)定托育機構(gòu)服務(wù)半徑宜為300～500米，兩個政策文件對于托育機構(gòu)合理服務(wù)半徑(范圍)的界定有所不同。由下文分析可知，按照1 000米合理服務(wù)半徑進行測算，可達性水平已經(jīng)很低，300～500米服務(wù)半徑很難實現(xiàn)。故，本文以更為可行的“15分鐘社區(qū)服務(wù)圈”為標準測算可達性。

⑥ 2019年出生率主要源于各個市轄區(qū)統(tǒng)計年鑒，由于各個市轄區(qū)統(tǒng)計年鑒更新速度不一致，很多市轄區(qū)尚未公布2020年與2021年的出生率，故這里以2019年出生率為依據(jù)，進行測算當前上海市3歲以下嬰幼兒數(shù)量。

⑦ 數(shù)據(jù)來源：余宇。加快發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，http://www.drcnet.com.cn/www/Train Interview/TrainInterviewDetail.aspx?interviewid=215。

⑧ 考慮到不同年齡段幼兒所在班級的最大容納量不同，且15%的入托率水平仍然較低，本研究將閾值上線調(diào)整至100人。