□鄒浩存，印俊杰，徐 靜，鄭凱軒

（揚(yáng)州大學(xué)，江蘇 揚(yáng)州 225127）

黨的十七屆三中全會決議指出，要保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系“穩(wěn)定”并且“長久不變”。對于農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營，中央農(nóng)村政策一直保持趨向穩(wěn)定。2019 年，中共中央、國務(wù)院就二輪承包到期后如何延包提出綱領(lǐng)性指導(dǎo)意見（下文簡稱“二輪到期延包政策”）：“繼續(xù)提倡增人不增地、減人不減地”“對少數(shù)存在承包地因自然災(zāi)害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調(diào)地的村組，屆時可按照大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則在個別農(nóng)戶間作適當(dāng)調(diào)整”。

既然“長久不變”是我國當(dāng)前和未來一個時期土地承包制度建設(shè)的基本方向，現(xiàn)有土地承包關(guān)系就勢必會被鎖定。需要注意的是，如果新增人口，以及無地、少地農(nóng)戶通過集體途徑獲得或調(diào)整承包地的預(yù)期就無法達(dá)成，勢必會帶來耕地占有不公問題，從而產(chǎn)生土地承包矛盾。

2006 年農(nóng)業(yè)稅取消，國家出臺并實(shí)施了一系列惠農(nóng)政策。土地作為農(nóng)民優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的屬性越來越明顯，隨之而來的土地承包矛盾呈現(xiàn)出高發(fā)態(tài)勢。據(jù)《中國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計(jì)年報》顯示，截至2018 年底，農(nóng)村土地承包及流轉(zhuǎn)糾紛總數(shù)為347 346 件，其中土地承包糾紛比例高達(dá)72.20%。土地承包矛盾呈現(xiàn)出范圍大、易敏感、難化解等特點(diǎn)，一旦處理不當(dāng)，極易激化矛盾，甚至引發(fā)群體性事件或積累群眾“怨氣”，影響社會和諧穩(wěn)定的秩序。如何恰當(dāng)處理土地承包矛盾，將成為這一時期深化農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化的關(guān)鍵問題，更是關(guān)系到鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定的重要因素。

1 土地承包矛盾的產(chǎn)生原因

土地是我國農(nóng)耕文明的重要載體，既是農(nóng)民生產(chǎn)生活的場所，又是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動對象，具備多重功能，承包矛盾也隨著土地功能的演化呈現(xiàn)出加劇的態(tài)勢。有關(guān)研究將土地功能劃分為生產(chǎn)功能、保障功能、財產(chǎn)功能、心理功能。分析農(nóng)民對這些功能的依賴狀況、這些功能的替代途徑以及這些因素引致土地承包矛盾的機(jī)制有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1.1 生產(chǎn)功能

土地生產(chǎn)功能是指農(nóng)民在承包地上進(jìn)行生產(chǎn)，以獲得生產(chǎn)經(jīng)營性收入。在我國農(nóng)地細(xì)碎化經(jīng)營的傳統(tǒng)模式下，個體農(nóng)戶無法單獨(dú)完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的諸多環(huán)節(jié)，需要集體統(tǒng)籌調(diào)度。需要注意的是，延長土地承包期后，農(nóng)民的承包權(quán)得到增強(qiáng)，相對之下，村集體對于土地的調(diào)配權(quán)力一定程度上被削弱，村民與村集體的溝通障礙在此期間很可能會增加，“家庭經(jīng)營”與“集體經(jīng)營”的矛盾被進(jìn)一步激化，使得土地的生產(chǎn)功能無法得到充分發(fā)揮。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期以來都是農(nóng)民獲取收入的基本方式。對于大多數(shù)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民來說，務(wù)工的收入較難維持農(nóng)民工在城市的生活，依然需要繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)耕作補(bǔ)貼家用。并且對于非農(nóng)人力資本較弱的農(nóng)民來說，進(jìn)城務(wù)工的門檻較高，需要額外學(xué)習(xí)專業(yè)方面的技能，務(wù)工的收入相對于務(wù)農(nóng)來說很不穩(wěn)定，回鄉(xiāng)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)始終是他們的重要收入。所以大多數(shù)農(nóng)民并不會因?yàn)閾碛袆?wù)工渠道就輕視承包地相關(guān)的變動，當(dāng)承包關(guān)系受到侵?jǐn)_時，他們依然會捍衛(wèi)自己的承包權(quán)，容易產(chǎn)生承包矛盾。

1.2 保障功能

土地保障功能主要是農(nóng)民因擁有土地的承包權(quán)而享有的養(yǎng)老保障和非農(nóng)勞動失業(yè)保障功能。改革開放以來，我國一直以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，但是農(nóng)村的社會保障體系并不完善，沒有和經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成良好的配合。相比之下，土地成為了農(nóng)村社會保障體系缺口的良好替代。

當(dāng)農(nóng)民遇到非農(nóng)勞動失業(yè)、亟須養(yǎng)老等情況，失去基本的非農(nóng)收入或養(yǎng)老能力時，土地起到了“退可謀生”的基本保障功能。對于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民來說，土地是他們失業(yè)的良好緩沖。延長土地承包期對于面臨潛在非農(nóng)失業(yè)風(fēng)險的人員來說無疑是利好的，他們會堅(jiān)決反對調(diào)整承包地，這就加劇了承包矛盾發(fā)生的可能性。

土地是農(nóng)民養(yǎng)老的重要保障，土地之外的養(yǎng)老保障很難維持老年農(nóng)民的基本生活水平。目前來看，我國農(nóng)村社會保障制度的構(gòu)建面臨著諸多困難，主要包括社會化水平低、保障水平低、法制化建設(shè)不完善、思想觀念不同步、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約等。一方面，養(yǎng)老保險尚未成為農(nóng)村養(yǎng)老的有效手段。多數(shù)農(nóng)民對社會統(tǒng)籌職工養(yǎng)老保險、商業(yè)養(yǎng)老保險的保險手段缺乏支付能力，甚至在觀念中抵觸購買保險，導(dǎo)致養(yǎng)老體系無法在保險制度上順利推進(jìn)。另一方面，“養(yǎng)兒”逐漸不能有效“防老”。隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)，農(nóng)村青年更傾向于進(jìn)城務(wù)工，回鄉(xiāng)照顧父母的成本相較以往明顯增加，部分村莊甚至出現(xiàn)只有老人留守的狀況，兒女難以及時妥善地照顧老人。這一形勢加強(qiáng)了農(nóng)民對土地養(yǎng)老的依賴性，也增加了由于養(yǎng)老依賴產(chǎn)生土地承包矛盾的可能性。

1.3 財產(chǎn)功能

財產(chǎn)功能是指農(nóng)戶因持有承包地而享有經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等收益的權(quán)利。長期以來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一直存在因承包權(quán)不明確而受限的問題。承包期的延長使得原本缺乏承包地流轉(zhuǎn)權(quán)利的農(nóng)戶沒有達(dá)到調(diào)整承包地的心理預(yù)期，增加了承包地的不穩(wěn)定性，加劇了原本的承包矛盾。

對于大多數(shù)農(nóng)民來說，土地之外諸如城市商品房的增值性財產(chǎn)很稀缺，財產(chǎn)功能還是主要依賴于土地。土地的財產(chǎn)功能目前難以找到其他的替代途徑，是大多數(shù)農(nóng)民的主要依賴方向，缺乏經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)利引發(fā)的承包矛盾也因此難以調(diào)和。

1.4 心理功能

土地的心理功能是指土地帶給農(nóng)民的鄉(xiāng)土情結(jié)、占有、依戀等無法用貨幣價值衡量的情愫。農(nóng)民依靠土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得經(jīng)濟(jì)利益和物質(zhì)保障，在長期的受惠之下，農(nóng)民對土地產(chǎn)生有別于經(jīng)濟(jì)收益的依賴，在將土地作為經(jīng)濟(jì)來源和社會保障的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生依戀土地的情結(jié)，于是土地又衍生出了“情感寄托”功能，不同于一般的個人財產(chǎn)，還包含了農(nóng)民對其寄托的依戀情愫。

由于農(nóng)耕文化的歷史因素，這種農(nóng)民與土地的情結(jié)還包括農(nóng)民對農(nóng)耕文化的認(rèn)同，將農(nóng)耕活動作為一種樂趣，又將土地作為承載耕作記憶、懷念祖輩的載體。土地作為農(nóng)民與農(nóng)耕的情結(jié)載體，也是農(nóng)民在鄉(xiāng)村構(gòu)造社會關(guān)系網(wǎng)的基礎(chǔ)。費(fèi)孝通提出，中國的鄉(xiāng)村社會關(guān)系更多的是以個人為中心散發(fā)出的“漣漪狀”向外發(fā)散的結(jié)構(gòu)網(wǎng)，波紋和中心的距離代表人情的親疏關(guān)系，形成了“差序格局”。對于以社會關(guān)系為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村社會來說，農(nóng)民進(jìn)城融入城市社會關(guān)系基礎(chǔ)薄弱，遇到突發(fā)性困難也很難得到及時有效的幫助。長期來看，以土地為基礎(chǔ)的人情關(guān)系會是農(nóng)民依賴土地的關(guān)鍵因素。

隨著承包期的延長，這種既定的人情關(guān)系只會更加趨于穩(wěn)固，難以撼動，對于關(guān)系疏遠(yuǎn)的其他人員，農(nóng)戶原本的承包地完全沒有調(diào)整或出讓的理由，導(dǎo)致延期后承包地的合理配置更加困難，加大了承包矛盾的預(yù)防和調(diào)節(jié)難度。

2 土地承包矛盾治理的對策建議

對農(nóng)民而言，土地既是重要的生產(chǎn)資料，也是養(yǎng)老、失業(yè)保障的穩(wěn)定器，更是農(nóng)民低成本生活、發(fā)展的重要依托。之所以會產(chǎn)生土地承包矛盾，根本原因在于農(nóng)民需要土地提供的功能性利益保障難以替代。因此，從理論上分析可知，如果土地所提供的這些功能性保障能被很好地替代，即土地對農(nóng)民所提供的這些功能性好處對農(nóng)民可有可無，土地承包矛盾將不易產(chǎn)生，即使產(chǎn)生了土地承包矛盾，此時的土地承包矛盾也比較容易化解。據(jù)此，本研究從如何切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)民擺脫土地束縛的視角，提出兩點(diǎn)政策建議，從根源上化解土地承包矛盾。

2.1 加強(qiáng)農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)能力建設(shè)

首先，為農(nóng)村青少年提供高質(zhì)量教育，切實(shí)提高其未來在非農(nóng)就業(yè)市場上的競爭力。一方面，在繼續(xù)發(fā)展和完善農(nóng)村基礎(chǔ)義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注留守兒童、貧困兒童的義務(wù)教育。盡管隨著我國教育水平的普遍提高，農(nóng)村基礎(chǔ)教育已經(jīng)有了極大的提高，但是這些農(nóng)村兒童群體的基礎(chǔ)教育質(zhì)量往往不盡如人意。如果不能很好地解決其基礎(chǔ)教育質(zhì)量問題，勢必會影響他們的非農(nóng)就業(yè)能力，不利其家庭擺脫對土地的束縛，增加未來土地矛盾發(fā)生的概率和化解難度。另一方面，針對不能進(jìn)入中專、大專上學(xué)的農(nóng)村學(xué)齡青年，要為其提供職業(yè)教育。基礎(chǔ)義務(wù)教育是通用型教育，一般缺乏針對性和專業(yè)性，不能完全滿足用人單位的需要。應(yīng)加大職業(yè)教育資金和資源投入力度，積極引導(dǎo)適齡農(nóng)村青年就讀專業(yè)技能較強(qiáng)的職業(yè)院校，并提高其非農(nóng)就業(yè)能力，切實(shí)提高其人力資本的流動性，從根本上擺脫對土地的依賴性。

其次，為農(nóng)村勞動力提供適用性強(qiáng)的非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)，提高其職業(yè)技能在非農(nóng)就業(yè)市場中的實(shí)用性。一方面，國家應(yīng)加大農(nóng)村勞動力非農(nóng)職業(yè)培訓(xùn)的投資力度，積極引導(dǎo)社會資金進(jìn)入農(nóng)民非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)市場，并進(jìn)行針對性強(qiáng)、多層次技能培訓(xùn)。另一方面，針對貧困戶要采取特別的扶持政策，不僅從物資上幫扶，提高其非農(nóng)職業(yè)技能參與度，還應(yīng)采取多種形式幫助其“思想脫貧”，幫助其樹立正確的就業(yè)觀，拓寬其就業(yè)選擇渠道。

再次，為在職農(nóng)民工提供高質(zhì)量的在職崗位技能培訓(xùn)，提高其在城市的就業(yè)競爭力。對開展職業(yè)技能培訓(xùn)的企業(yè)實(shí)施鼓勵政策，有效促進(jìn)農(nóng)民從“干中學(xué)”中增加非農(nóng)的人力資本積累，從而切實(shí)降低其對土地的依賴性。對文化程度較高或接受新鮮事物能力較強(qiáng)的農(nóng)民工，可通過多媒體、在線課程等手段對其進(jìn)行全日制或非全日制培訓(xùn)。對以實(shí)際操作為主導(dǎo)培訓(xùn)形式的農(nóng)民工，可以采取現(xiàn)場集中實(shí)習(xí)、老師傅“傳幫帶”等形式進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)。對主要從事服務(wù)類職業(yè)的農(nóng)民工，可以采取經(jīng)驗(yàn)交流、相互學(xué)習(xí)等方式提高在崗就業(yè)技能。

2.2 加快農(nóng)民市民化步伐

首先，為農(nóng)民工建立有效的利益表達(dá)渠道和權(quán)益保護(hù)平臺，強(qiáng)化農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)，使其能安心在城市工作，盡可能降低土地作為農(nóng)民在城市務(wù)工失業(yè)后所承擔(dān)的失業(yè)保障功能作用?，F(xiàn)階段，國家很難為所有進(jìn)城的農(nóng)民提供穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會、全面的社會保障等，土地是在城市務(wù)工失敗人員的退路，是社會穩(wěn)定器。土地提供的失業(yè)保障功能在相當(dāng)長的時間內(nèi)不太可能弱化，應(yīng)通過維護(hù)農(nóng)民工維權(quán)，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工和城市工人平等的就業(yè)待遇和機(jī)會，才能弱化土地相關(guān)的功能，從根本上化解土地承包矛盾。因此，政府應(yīng)繼續(xù)運(yùn)用公共權(quán)力對社會重新分配資源，給予農(nóng)民工群體特別的物資保障，或運(yùn)用公共權(quán)力，給予農(nóng)民工群體特別的精神、道義保障，或雙管齊下，兩者兼而有之。比如，政府全力為農(nóng)民工尋找就業(yè)渠道，確保農(nóng)民工能享受合法的勞動者權(quán)益，嚴(yán)格勞動者權(quán)益相關(guān)執(zhí)法等。只有切實(shí)強(qiáng)化農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工與城市就業(yè)者無差別對待，才能降低農(nóng)民對土地所提供的失業(yè)保障功能的依賴性，降低土地承包矛盾發(fā)生的概率或弱化土地矛盾發(fā)生時的強(qiáng)度和烈度。

其次，努力為所有進(jìn)城農(nóng)民構(gòu)建與城市居民一致的社會保障體系，使其融入城鎮(zhèn)成為市民。農(nóng)民只有從心理和社會關(guān)系上融入城市，才有可能徹底擺脫土地的束縛，從根本上化解土地承包矛盾。因此，政府應(yīng)繼續(xù)在教育、醫(yī)療、社保和就業(yè)服務(wù)等方面構(gòu)建與城市居民同質(zhì)化的社會保障體系，使其順利地融入城市安居樂業(yè)，而不是讓他們“懸浮”于其工作和生活的城市。就當(dāng)前形勢而言，教育、醫(yī)療、社保和就業(yè)服務(wù)等城市福利均是有形或無形地附著在住房上。即使經(jīng)過多輪戶籍制度改革，越來越多的城市福利已經(jīng)成為普惠制福利，僅憑居住證可以享有。但如果沒有住房，農(nóng)民工也難以享受城市福利。要切實(shí)讓農(nóng)民在城市安居樂業(yè)，在解決農(nóng)民工與城市就業(yè)者同工同酬的基礎(chǔ)上，更應(yīng)解決好進(jìn)城農(nóng)民的住房問題。

3 結(jié)束語

解決農(nóng)地承包矛盾，有利于貫徹中央對于農(nóng)村政策穩(wěn)定的一貫要求。文章先從土地功能的角度分析了土地承包矛盾產(chǎn)生的原因，詳細(xì)論述了生產(chǎn)功能、保障功能、財產(chǎn)功能和心理功能對土地承包矛盾的影響機(jī)制，為解決承包矛盾提供了解決方案，即加強(qiáng)農(nóng)民非農(nóng)能力建設(shè)和加快農(nóng)民市民化步伐，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、建立和諧新鄉(xiāng)村提供經(jīng)驗(yàn)參考。