□賀俞菲

（廣東海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，廣東 湛江 524088）

目前，我國(guó)農(nóng)村人口老齡化程度加深，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，實(shí)際耕地面積不斷減少，同時(shí)農(nóng)村的居住用地被大量閑置。但與此同時(shí)，我國(guó)要“堅(jiān)守18 億畝耕地紅線”，保證基本農(nóng)田數(shù)量。面對(duì)土地資源稀缺的境況，土地的閑置問(wèn)題應(yīng)得到足夠重視并予以解決。

土地資源浪費(fèi)影響著農(nóng)業(yè)的集約發(fā)展和利用，同時(shí)要考慮到碎片化土地的利用程度。20 世紀(jì)以來(lái)，城市高速發(fā)展，大量人才不斷向城市流動(dòng)，農(nóng)村中進(jìn)城務(wù)工的人員有相當(dāng)一部分選擇將土地轉(zhuǎn)租給個(gè)人或是合作社經(jīng)營(yíng)，還有一部分將零散不好出租的土地直接荒廢閑置。

大量閑置的土地使農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到抑制，農(nóng)村閑置土地的開發(fā)和利用，直接影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。文章通過(guò)對(duì)鞏義市董陵村的閑置土地情況進(jìn)行調(diào)查，研究如何充分合理利用有限的土地資源，包括對(duì)可利用土地的規(guī)劃、地方交通的分配、政府補(bǔ)貼政策等方面，對(duì)發(fā)展閑置土地問(wèn)題具有可實(shí)操性的理論和實(shí)踐意義。

1 董陵村土地資源的現(xiàn)狀

文章采用實(shí)地調(diào)查和觀察相結(jié)合的方法，對(duì)董陵村居民實(shí)際利用土地的情況進(jìn)行調(diào)查。

1.1 當(dāng)?shù)乜衫猛恋孛娣e情況

董陵村在鞏義市大峪溝鎮(zhèn)的東北部，位于東侯山、西侯山、伏山三山之間，轄區(qū)面積約500 hm，其中耕地面積為126.6 hm，非耕地面積為40 hm，林地面積為80 hm，退耕還林面積約23 hm，荒山荒坡面積為166 hm，河道面積約6.6 hm。董陵村距離大峪溝鎮(zhèn)7 km，全村有15 個(gè)村民組，2 020 口人，670 戶。其中，外出務(wù)工有400 余人，10～18 歲有220 人，一般勞動(dòng)力有650 人，老年人有250 人。2014 年農(nóng)用地面積為89.03 hm，占可耕種土地面積的70.29%。到2020 年面積調(diào)整為85.34 hm，占可耕種土地面積的67.37%。到2021 年面積調(diào)整為87.26 hm，占農(nóng)用地面積的68.89%。以上數(shù)據(jù)表明，董陵村的可利用土地占全部面積的1/2 以上，說(shuō)明開展農(nóng)業(yè)再開發(fā)事業(yè)的土地資源基礎(chǔ)非常牢固。同時(shí)，由于這些年鄭州及周邊城市的快速崛起，吸引著大量的農(nóng)村年輕人，不僅是董陵村，鞏義市其他農(nóng)村的年輕人也在不斷地流失，導(dǎo)致如今的農(nóng)村土地以出租的形式轉(zhuǎn)讓給他人，還有一部分土地由于老人年邁或土地面積太小不便于耕種，使得大多土地被直接閑置。加之目前董陵村安置房的有序推進(jìn)，村民也都陸續(xù)入住，導(dǎo)致村落里的土地大面積閑置。

1.2 當(dāng)?shù)乜煞N植的農(nóng)作物

董陵村的主要農(nóng)作物有小麥、玉米、谷子、大豆、紅薯等，基本處于“靠天吃飯”。目前，董陵村的農(nóng)民已全部居住在新建的社區(qū)樓房中，此前農(nóng)戶耕種的土地大多離居住的地方不遠(yuǎn)，便于耕種，但在新型城鎮(zhèn)化的驅(qū)使下，農(nóng)戶面臨的問(wèn)題便是耕種的土地與居住地方較遠(yuǎn)，不便于農(nóng)戶農(nóng)作。據(jù)調(diào)查，搬遷之前董陵村居民的耕種率在78.85%，搬遷后農(nóng)戶的耕種率僅有43.25%。同時(shí)，耕種的農(nóng)作物種類也由小麥、大豆、玉米、谷子、紅薯等減少為玉米、谷子、紅薯，產(chǎn)量也從售賣到只供自家食用，銷售農(nóng)作物的農(nóng)戶已下降至零星幾戶。

1.3 當(dāng)?shù)亟煌ㄟ\(yùn)輸線路分布情況

交通是地方事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石?？v觀主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，其配套發(fā)展的交通體系必不可少。鄭州市是河南省中心，古時(shí)兵家必爭(zhēng)之地的洛陽(yáng)市位于國(guó)家的中心，鞏義市坐落于鄭州市與洛陽(yáng)市之間，是兩地之間的必經(jīng)之地，交通發(fā)達(dá)，是連接全國(guó)各地交通的中心，同時(shí)還連接了我國(guó)兩個(gè)主要經(jīng)濟(jì)區(qū)域。

董陵村的交通也有優(yōu)勢(shì)，有鄭州—西客線、中原西路、108 國(guó)道、310 國(guó)道高速公路，還有連通景觀和區(qū)（縣）之間的路線，構(gòu)成了暢通便捷的交通網(wǎng)絡(luò)。其中，中原西路是連接眾多城市的重要道路。鞏義市擁有比其他地區(qū)完善的道路交通系統(tǒng)，2 h 以內(nèi)就可以抵達(dá)鞏義市及其周邊其他縣（市）。

1.4 特大洪水對(duì)當(dāng)?shù)赝恋氐挠绊?/h3>

2021 年7 月，河南省發(fā)生特大暴雨，17 日08：00到21 日08：00，鄭州市平均降水量高達(dá)458.2 mm。鞏義市也因此受到了不小的影響，因?yàn)殪柫x市多山地，出現(xiàn)長(zhǎng)時(shí)間的大暴雨天氣，造成多地出現(xiàn)了山體滑坡和泥石流，不僅使莊稼土地被摧毀，還給當(dāng)?shù)氐奈萆嵩斐闪瞬豢赡孓D(zhuǎn)的損傷。據(jù)實(shí)地勘察，山體上的村落都已經(jīng)不復(fù)存在，許多房屋都出現(xiàn)了不可修復(fù)的坍塌，一些村民的房屋修建在山洞中，因?yàn)槟嗍?，多?shù)窯洞都已坍塌，給當(dāng)?shù)卮迕裨斐闪瞬恍〉膿p失。

2 閑置土地問(wèn)題

2.1 閑置的耕地資源

董陵村與其他村落的情況大致相同，外出打工的人員逐漸增加。截至2021 年，外出打工的人員達(dá)到了1 146 名。一部分農(nóng)戶把整塊便于耕種的閑置土地租給個(gè)人或合作社承包，有的占地面積較小、分布較零散不利于集約經(jīng)營(yíng)的土地則會(huì)被閑置。據(jù)實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，董陵村耕種的土地大多分布在山上，錯(cuò)落有致，目前山地放眼望去大多是雜草，耕種農(nóng)作物的土地極少，導(dǎo)致了大量耕地資源被閑置。

2.2 閑置的宅基地

《中華人民共和國(guó)土地管理法》頒發(fā)后，很多農(nóng)戶搬離農(nóng)村尋找新的住所。但是條例的頒布與實(shí)際的實(shí)施之間有著較長(zhǎng)的時(shí)間差，有的兩三年，有的則五六年才具體實(shí)施，使多數(shù)農(nóng)戶的宅基地被閑置?，F(xiàn)階段，閑置宅基地的情況主要有以下幾種存在形式：長(zhǎng)時(shí)間不得使用的宅基地、原有的居民離開使宅基地空閑、宅基的建造超過(guò)了規(guī)定的范圍和不允許居住的危險(xiǎn)老宅。

2.3 閑置的房屋資源

處理閑置住宅用地，會(huì)發(fā)現(xiàn)很多閑置住宅資源是廣義上的閑置土地資源。部分家庭整年都在其他地方工作或定居，導(dǎo)致住房資源閑置。董陵村中的閑置房屋資源大多是位于山頂部或半山腰位置的住宅，大多被閑置時(shí)間較長(zhǎng)。

2.4 邊角的荒地化

董陵村當(dāng)前還存在一定量的邊角荒地，據(jù)實(shí)地調(diào)查，這些荒地坐落的位置較特殊，大多是在傾斜的山邊，其開發(fā)成耕地資源的可能性很小。董陵村的大多數(shù)耕地分布根據(jù)山地走向進(jìn)行分割，耕地的邊緣部分種植的農(nóng)作物比較稀疏，收割操作難度較大，邊角荒地化成為不可忽視的問(wèn)題。勘察其土質(zhì)情況，雖地處的位置比較特殊，但是年降水量處于平穩(wěn)狀態(tài)，可以利用這一特點(diǎn)種植果樹或其他具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的農(nóng)作物，有利于盤活土地資源。

3 開發(fā)閑置土地的對(duì)策及建議

3.1 開發(fā)閑置土地的對(duì)策

3.1.1 完善災(zāi)后重建的機(jī)制體系

首先，政府應(yīng)保障受災(zāi)村民的基本利益，給予一定的補(bǔ)償，安撫村民。

其次，對(duì)受災(zāi)的土地進(jìn)行勘驗(yàn)，盡快清除田間垃圾沙石，深翻耕地，因地制宜修復(fù)重建，恢復(fù)土地活性，可再次進(jìn)行耕種。

再次，對(duì)土地進(jìn)行重新規(guī)劃，制訂出有利于規(guī)?；C(jī)械化農(nóng)耕的體制機(jī)制。

最后，種植抗熱耐澇能力強(qiáng)、抗病性能好、生育周期較短的速生蔬菜。

3.1.2 充分利用閑置耕地資源

根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，建議在土地確權(quán)后，外出務(wù)工的農(nóng)民將耕地轉(zhuǎn)讓給種糧大戶或農(nóng)業(yè)合作社，簽訂具有法律效力的合同，確認(rèn)雙方利益、權(quán)利和責(zé)任。如此，99%以上的耕地將被用作大型商業(yè)大米基地，從而確保配給基地的糧食供應(yīng)。董陵村的農(nóng)作物多數(shù)以玉米和紅薯為主，政府應(yīng)鼓勵(lì)種糧大戶運(yùn)用其地理優(yōu)勢(shì)，形成規(guī)模種植。

3.1.3 利用閑置宅基地

有關(guān)文件明確，如因原址不適合居住等原因需要另謀新地基或擴(kuò)張的，原則上不予批復(fù)；非法占用耕地資源的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令恢復(fù)。若原居民離開，住宅用地閑置，將收回集體進(jìn)行統(tǒng)一處理。超過(guò)規(guī)定金額的住宅用地，可以拆除恢復(fù)原貌；不能恢復(fù)原貌的，可以簽訂集體用地租賃合同，承擔(dān)一定費(fèi)用后集體使用。據(jù)此次現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，自2004 年以來(lái)董陵村共處理了72 起有關(guān)用地的案件。

3.1.4 利用閑置房屋資源

為了盤活閑置土地資源，可以采取以下政策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以利用建設(shè)新農(nóng)村的政策，給予房主一些幫助，修復(fù)或重建住房，利用舊住房有效解決住房用地不足的問(wèn)題。

對(duì)于閑置的房屋資源要采取扶持措施，可以發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)或以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園的形式改善閑置房屋，例如特色旅游、紅色旅游、主題樂(lè)園等形式，把握當(dāng)?shù)靥厣浞掷卯?dāng)?shù)刭Y源。

3.1.5 利用邊角荒地的資源

邊角類的荒地應(yīng)由政府投資改建為建設(shè)用地。其他散亂的邊角荒地，通過(guò)集體公開招標(biāo)的方式租賃給農(nóng)民，種植經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高的農(nóng)作物，形成規(guī)模化種植，為農(nóng)民帶來(lái)增收，同時(shí)租賃戶每年要支付一定的收入。目前，董陵村面對(duì)邊緣化土地種植了大面積的向日葵，形成了黃色花海，使其成為了鄉(xiāng)村旅游的一道風(fēng)景線，這就是充分利用了土地邊角的特色。

3.2 開發(fā)閑置土地的建議

3.2.1 確保土地平衡補(bǔ)償機(jī)制，優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)

依法落實(shí)城鄉(xiāng)征地用地的平衡補(bǔ)償機(jī)制，保障被征用占用耕地的補(bǔ)償平衡，嚴(yán)格把控非農(nóng)業(yè)用地的增長(zhǎng)。在建筑行業(yè)快速增長(zhǎng)的情況下，應(yīng)提高建筑用地的審核標(biāo)準(zhǔn)，控制審批通過(guò)的數(shù)量，保障每個(gè)地區(qū)的基本耕地標(biāo)準(zhǔn)。

與此同時(shí)，還要促進(jìn)建筑行業(yè)房地產(chǎn)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，鼓勵(lì)企業(yè)在保障耕地占地要求的同時(shí)，建設(shè)滿足人們居住的高質(zhì)量建筑。要用高標(biāo)準(zhǔn)的要求滿足耕地和建設(shè)用地的平衡補(bǔ)償機(jī)制，提高耕地土地和居住用地的利用率。

3.2.2 加強(qiáng)法律法規(guī)的宣傳，完善相關(guān)法律制度

加大對(duì)農(nóng)戶相關(guān)農(nóng)用耕地法律法規(guī)知識(shí)的科學(xué)普及力度，增強(qiáng)農(nóng)戶的法律觀念和法律意識(shí)，建立完善的體制，鼓勵(lì)民眾積極參與其中。同時(shí)，加強(qiáng)相關(guān)工作人員的法制觀念，明確責(zé)任制度，將自身工作與績(jī)效考核相掛鉤，給予不負(fù)責(zé)任的工作人員處罰；對(duì)嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地制度等方面作出顯著貢獻(xiàn)和成績(jī)的個(gè)人和地區(qū)要予以表彰、獎(jiǎng)勵(lì)。

3.2.3 加強(qiáng)農(nóng)村土地綜合整治

首先，整合農(nóng)村閑置的農(nóng)耕用地，對(duì)當(dāng)前閑置土地的所有權(quán)問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)計(jì)確認(rèn)，對(duì)于長(zhǎng)期不耕種且未來(lái)也不打算耕種或?qū)Ξ?dāng)前土地的位置等問(wèn)題有限制的，進(jìn)行重新確權(quán)和分配，重新規(guī)劃閑置農(nóng)耕用地，確保被閑置的土地重新被盤活，保證資源的充分利用。

其次，以閑置宅基地為目標(biāo)，對(duì)農(nóng)村土地的情況進(jìn)行全面盤查和了解，重建具有完備生活體系的居住環(huán)境，重新規(guī)劃土地資源，保護(hù)現(xiàn)有的自然環(huán)境資源，從而保證閑置的宅基地得到有效規(guī)劃，提高閑置土地的使用效率。

再次，擴(kuò)大城鄉(xiāng)閑置土地，規(guī)劃區(qū)域面積較大的閑置土地，充分利用當(dāng)?shù)氐奶厣N植業(yè)，建立系統(tǒng)完整的大棚技術(shù)或可循環(huán)農(nóng)業(yè)技術(shù)，能有效提高土地的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。在實(shí)際操作的過(guò)程中，要依據(jù)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)情況，進(jìn)行技術(shù)改良創(chuàng)新或優(yōu)化當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村、新城鄉(xiāng)的全新局面。

最后，對(duì)規(guī)劃不適合耕作的土地，例如土質(zhì)稀松不利于種植農(nóng)作物的將不再用于農(nóng)業(yè)用地，可以將其規(guī)劃于其他用途，減少農(nóng)村閑置土地，提高農(nóng)村閑置土地整治成效。

3.2.4 支持新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)

通過(guò)合并措施利用農(nóng)村荒廢土地，運(yùn)用整合公平的手段，例如入股、聯(lián)營(yíng)和投標(biāo)的合資公司，盤活閑置土地的同時(shí)可以將新興產(chǎn)業(yè)投入到土地的盤活中，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園可以帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益，還能促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，新農(nóng)人不斷涌現(xiàn)，新一波互聯(lián)網(wǎng)的新農(nóng)人不僅提高了農(nóng)產(chǎn)品的品牌和影響力，同時(shí)帶動(dòng)了物流產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不僅促進(jìn)了新型產(chǎn)業(yè)的升級(jí)，提高村莊產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平，而且還增加了農(nóng)民的收入水平，有利于閑置土地的盤活工作。鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)民利用閑置土地發(fā)展水果、玉米、棉花等經(jīng)濟(jì)作物，形成區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。支持引進(jìn)技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)和資本密集型產(chǎn)業(yè)進(jìn)入，合理利用閑置土地，吸引人才的同時(shí)，還能減少外出務(wù)工人員的數(shù)量，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)生態(tài)、民生、經(jīng)濟(jì)等方面有突出貢獻(xiàn)的項(xiàng)目，國(guó)家應(yīng)給予支持。

4 結(jié)束語(yǔ)

在對(duì)待董陵村閑置土地開發(fā)利用的問(wèn)題上，要運(yùn)用精準(zhǔn)對(duì)標(biāo)、切實(shí)有效的方法確保政策推進(jìn)。政策的落實(shí)十分關(guān)鍵，在開發(fā)規(guī)劃的過(guò)程中，各村要將公開全面的操作方式與政策標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，保證公平、公正地解決閑置土地的利用問(wèn)題。與此同時(shí)，農(nóng)村閑置土地的開發(fā)中，應(yīng)將提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、改善閑置農(nóng)耕土地的問(wèn)題放在首位，運(yùn)用土地高效利用的原則，發(fā)揮創(chuàng)新精神，更好地解決農(nóng)村閑置土地的問(wèn)題，為提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和數(shù)量作出貢獻(xiàn)。