□黃 慧

（中共紫云苗族布依族自治縣委黨校，貴州 安順 550800）

2015 年6 月，習(xí)近平總書記在貴州調(diào)研時指出：“黨的工作最堅實的力量支撐在基層，經(jīng)濟社會發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長遠之計和固本之策，絲毫不能放松。”在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，基層尤為重要，不僅涉及到政策的落實實施，還涉及到執(zhí)行效果的檢驗和人民獲得感的綜合考量。鄉(xiāng)村作為國家基層治理的一部分，其治理能力的提高關(guān)系到國家治理現(xiàn)代化的全局。以基層治理現(xiàn)代化保障鄉(xiāng)村振興的有效實施，對維護基層團結(jié)穩(wěn)定，提升基層群眾幸福感、獲得感、安全感具有不可小覷的作用。

1 關(guān)于基層治理的相關(guān)概述

通過梳理基層治理相關(guān)文獻發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于基層鄉(xiāng)村治理的觀點主要集中在以下幾個方面。

首先，資源轉(zhuǎn)移觀點。部分學(xué)者提出，國家每年應(yīng)向農(nóng)村提供大量的財力、物力，通過合理的機制運行，讓這些投入變成充分調(diào)動鄉(xiāng)村治理各要素的動力，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村治理的積極性、主動性，形成自上而下資源拉動與農(nóng)民自下而上需求力之間的有效對接。其次，利益認同觀點。部分學(xué)者認為，在鄉(xiāng)村社會演進的歷史進程中，鄉(xiāng)村社會經(jīng)歷了“原子化”的時代，社會大眾的合理訴求難以得到有效回應(yīng)，社會認同感喪失，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會治理出現(xiàn)一盤散沙的情況，治理者要加強社會成員對社會的認同。再次，鄉(xiāng)村精英觀點。部分學(xué)者將目光集中于鄉(xiāng)村中的鄉(xiāng)賢和精英群體，他們認為由于歷史等諸多原因，鄉(xiāng)村社會大多發(fā)展水平相對落后，僅依賴引進外界精英來實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的跨越存在許多現(xiàn)實問題，因此，加強本土化的鄉(xiāng)村精英和鄉(xiāng)賢的選拔與培養(yǎng)，使他們成為現(xiàn)在和未來鄉(xiāng)村治理的中堅力量是較好的選擇。最后，多渠道提供充分的公共服務(wù)觀點。部分學(xué)者認為，基本服務(wù)均等化是我國目前在公共服務(wù)提供領(lǐng)域存在的一個大的短板，特別是在條件相對落后的鄉(xiāng)村，公共服務(wù)的缺失使鄉(xiāng)村社會缺少“匯聚人心”的土壤。人們長期生存在這樣的環(huán)境中，互相交流的機會較少，陌生感隨之增加，群體之間服務(wù)的機會相對變少，隔閡也隨之增多?？梢酝ㄟ^向鄉(xiāng)村提供有效的公共服務(wù)，讓鄉(xiāng)村要素充分參與到公共服務(wù)的全過程，來實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的有效治理。上述學(xué)者的觀點從不同角度探討了鄉(xiāng)村治理的途徑與方法，為鄉(xiāng)村治理提供了有益的借鑒。

2 當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀

中華人民共和國成立以來，我國鄉(xiāng)村治理大致經(jīng)歷了合作社、高級合作社、人民公社和現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理模式，取得了巨大成績。

首先，基礎(chǔ)設(shè)施有了質(zhì)的飛躍，我國的鄉(xiāng)村治理取得了長足進步。隨著鄉(xiāng)村治理的進一步深入，鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施得到較快發(fā)展，鄉(xiāng)鄉(xiāng)通、村村通的路面硬化快速推進，移動通信、廣播電視、高速寬帶等設(shè)施實現(xiàn)了村村通，這些基礎(chǔ)設(shè)施的推進為鄉(xiāng)村進一步發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)，也使鄉(xiāng)村治理有了更多的載體。其次，鄉(xiāng)村環(huán)境得到改善，垃圾處理、安裝太陽能路燈、房屋“三改”等措施使鄉(xiāng)村更加宜居。與此同時，國家政策向鄉(xiāng)村傾斜，多年“中央一號文件”的發(fā)布與實施，使鄉(xiāng)村治理得到很多政策的支持，帶動了人、財、物向鄉(xiāng)村傾斜，使鄉(xiāng)村治理堅實發(fā)展。

基層鄉(xiāng)村治理的加速推進使鄉(xiāng)村的勞動生產(chǎn)率提高，催生了許多新業(yè)態(tài)，如旅游業(yè)、餐飲業(yè)等服務(wù)業(yè)，促進了鄉(xiāng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進了鄉(xiāng)村勞動力充分就業(yè)，使多渠道增收成為鄉(xiāng)村勞動力穩(wěn)定收入的重要來源。

在教育方面，隨著國家加大對鄉(xiāng)村教育、職業(yè)培訓(xùn)的投入力度，鄉(xiāng)村人口的受教育程度得到提高，不僅提高了人口的勞動技能，也提高了人口的綜合素質(zhì)，為鄉(xiāng)村治理注入了強勁動力。隨著基層設(shè)施的日趨便利和群眾聯(lián)系的加強，在社會主義市場經(jīng)濟大環(huán)境下，鄉(xiāng)村各項資源逐漸得到激活并逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本，從而被投入到社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)中。農(nóng)村資源得到優(yōu)化配置，促進了改革成果的共享和鄉(xiāng)村人口的增收，極大地提升了農(nóng)民群眾的獲得感。

在以人民為中心發(fā)展理念的指引下，鄉(xiāng)村治理取得巨大成績。鄉(xiāng)村治理過程也存在著一些不足，如鄉(xiāng)村治理缺乏持續(xù)的推動力、鄉(xiāng)村治理的主體缺乏有效參與、鄉(xiāng)村治理的多元主體參與格局尚未真正形成等。應(yīng)根據(jù)各地的具體情況，因地制宜探索有效的治理模式，使鄉(xiāng)村治理健康有序發(fā)展，為百年奮斗目標和中華民族偉大復(fù)興的實現(xiàn)提供持續(xù)的動力。

3 鄉(xiāng)村治理存在的問題及原因分析

從我國鄉(xiāng)村發(fā)展的歷史進程來看，鄉(xiāng)村社會經(jīng)過土地改革以后，鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了合作社、高級合作社以及現(xiàn)在的鄉(xiāng)政村社模式。在整個發(fā)展過程中，政府部門針對存在的問題不斷進行調(diào)整和優(yōu)化，人民至上的理念得到了充分體現(xiàn)和彰顯。而制約鄉(xiāng)村發(fā)展的因素主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

3.1 農(nóng)村管理者與村民認可度的危機

根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府與村民委員會不是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的上下級關(guān)系，而是工作中指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府對村民委員會不是下命令式的行政關(guān)系。但是在實際工作中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府在接受上級人民政府的行政命令后，為了更好地開展工作，習(xí)慣性把自己接受的任務(wù)向下分解給村民委員會，而村民委員會實質(zhì)上成為了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的下級組織。村民委員會這個組織的自治功能發(fā)生了微妙的變化，導(dǎo)致村民委員會組成人員的政府化傾向。村民委員會這個村民自治組織的功能、定位發(fā)生改變，可能使村民委員會陷入著名的政治學(xué)定律“塔西佗陷阱”中，公共權(quán)力容易遭受公信力危機。

3.2 村中自治與資源依賴的沖突

《村民委員會組織法》第二條規(guī)定：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。從相關(guān)規(guī)定中可以發(fā)現(xiàn)，村民委員會是建立在農(nóng)村的基層群眾性自治組織，并不是國家基層政權(quán)組織，更不是政府部門的下設(shè)單位，也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的派出機構(gòu)。村民委員會作為一個自治組織，其自身能否正常開展工作、是否有穩(wěn)定的經(jīng)費來源往往成為關(guān)鍵。對于大多數(shù)相對落后地區(qū)的村民委員會而言，仍處于無資金可用、無人員正常值班的狀態(tài)。很多地方的村民委員會只能依靠政府的投入維持工作的開展，導(dǎo)致村民委員會對政府的資源高度依賴。如果村民委員會沒有獨立的經(jīng)濟發(fā)展能力，就成了無源之水、無本之木。

3.3 資源同質(zhì)與特色挖掘的矛盾

對于相對偏遠的鄉(xiāng)村，資源匱乏、生存環(huán)境惡劣、人口素質(zhì)相對較低等原因仍是影響鄉(xiāng)村發(fā)展的主要癥結(jié)。對于鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)的挖掘，從政策上看確實具有很強的帶動性和發(fā)展?jié)摿?，但具體落實中往往不盡人意。

鄉(xiāng)村中資源在區(qū)域范圍內(nèi)存在一定程度的同質(zhì)性，各地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)發(fā)展差異相對較小，這對集中連片的相對落后地區(qū)挖掘地方特色進而尋找發(fā)展出路形成較大難度的挑戰(zhàn)。在相鄰的地區(qū)，村與村之間由于氣候、土壤、溫度、民族傳統(tǒng)、生活習(xí)慣、交通條件等差異較小，在農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展方面往往具有很強的趨同性。資源同質(zhì)與鄉(xiāng)村特色挖掘存在矛盾，單純的鄉(xiāng)村小規(guī)模產(chǎn)業(yè)發(fā)展難以整體改善鄉(xiāng)村經(jīng)濟條件，甚至在具體的發(fā)展過程中容易形成村與村之間產(chǎn)業(yè)的惡性競爭，主要表現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品的供求及價格方面。

3.4 成果共享與個體能力差異的沖突

對于農(nóng)民而言，由于每個個體的自身學(xué)習(xí)能力、技術(shù)應(yīng)用等方面存在差異，在耕種理念、投入產(chǎn)出等方面的差異往往也比較明顯，同樣的政策扶持最后卻呈現(xiàn)出不一樣的結(jié)果。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展好的地方，黨組織的戰(zhàn)斗力、凝聚力較強。走訪部分民族村寨發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一個重要特點是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)主體有其自身特有的特殊性，家庭作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的承擔(dān)者，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)“家長式”管理在一定程度上限制了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。盡管政策具有非排他性，但對于獨立的家庭而言，政策運行后的差異也十分明顯。一些農(nóng)民由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營增收困難，紛紛選擇外出務(wù)工。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分外出務(wù)工的農(nóng)民生活狀況并沒有太多改善。很多外出農(nóng)民主要從事磚工、瓦工、泥水工等體力勞動，男性勞動力每天的收入平均在100～175 元，女性主要從事一些建筑行業(yè)的附屬勞動，每天的收入平均在80～120 元，很多人的工作不穩(wěn)定，變動較大，沒有穩(wěn)定的務(wù)工收入。部分管理相對較好的鄉(xiāng)村基層黨組織在鄉(xiāng)村集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展中搶占了先機，并將不能充分把握政策的個體團結(jié)在黨組織周圍，積極帶動其增收。但不是每個地方的集體經(jīng)濟都能給困難群眾帶來收益，發(fā)展成果共享與農(nóng)民個體能力的差異仍舊存在。

4 主體重塑促進基層鄉(xiāng)村治理健康發(fā)展

盡管鄉(xiāng)村社會在原本的基礎(chǔ)上有了質(zhì)的提高，很多舉措讓人民群眾享受到了實惠，但是這些舉措僅是鄉(xiāng)村外在的一些改變，并沒有觸及鄉(xiāng)村發(fā)展滯后的根本問題，即人的問題。人是發(fā)展的主體，也是發(fā)展的關(guān)鍵。中央提出社會治理而非社會管理，就是看到了社會秩序的維護需要全體人民的共同參與，而非政府單方面的事情，不是政府一廂情愿就可以做好。同樣，在鄉(xiāng)村振興的過程中，鄉(xiāng)村的發(fā)展也離不開全體村民的積極、主動參與。

4.1 創(chuàng)新治理理念，整合優(yōu)勢資源

任何一種管理和保障都不可能全部交由政府單方面負擔(dān)，而是需要社會多方力量的參與和形成合力?；鶎余l(xiāng)村盡管地理位置、地質(zhì)地貌千差萬別，但其與族群的聯(lián)系具有普遍性、客觀性，隱藏于民族內(nèi)部自發(fā)形成的社會組織中。這種隱藏的“社會資源”是這個群體所特有的社會資本，體現(xiàn)在這一群體的社會網(wǎng)絡(luò)、族群、信任以及群體與群體之間、群體與社會之間的規(guī)范中。社會資本的流失和不足往往會影響和制約基層的和諧和可持續(xù)發(fā)展。

對于民族地區(qū)發(fā)展來說，老百姓自身的社會參與積極性對個體自身發(fā)展起到了積極的推動作用。在充分發(fā)揮基層黨組織作用的同時，有些村落開始探索以宅基地為基礎(chǔ)的住房改革和統(tǒng)一規(guī)劃，在引入市場機制的同時保障民族地區(qū)居民住房，讓農(nóng)民盡量聚居在一起，使他們在自發(fā)的交流中逐步開闊視野。以宅基地為基礎(chǔ)的住房改革可以讓部分群眾得到一定的經(jīng)濟補貼，改善其住房條件，強化他們的社會認同感，提高他們適應(yīng)社會發(fā)展的能力。

4.2 發(fā)動群眾參與，強化治理監(jiān)督

一個系統(tǒng)自組織功能越強，其保持和產(chǎn)生新功能的能力就越強。現(xiàn)在的鄉(xiāng)村治理關(guān)鍵是村級治理。村級治理的組織主要為村民委員會。要充分發(fā)揮村民委員會的職能，就要充分認識到其自組織性質(zhì)。這就要求在一系列合理制度的安排下，充分發(fā)揮村民在鄉(xiāng)村治理過程中的主人翁作用。探索建立更加完備的城鄉(xiāng)基層群眾自治制度形式和內(nèi)容，有序推進基層民族改革步伐，增強村、社干部選拔的公開性、競爭性，逐步建立以農(nóng)民群眾為主導(dǎo)、自下而上的問責(zé)監(jiān)督方式。積極推進基層黨內(nèi)民主建設(shè)，以黨內(nèi)民主帶動基層民主、社會民主的發(fā)展，形成市（區(qū)）、縣、鄉(xiāng)、村各級民主聯(lián)動發(fā)展的局面。構(gòu)建開放、流動和城鄉(xiāng)一體化相適應(yīng)的基層治理體系，進一步改革和完善基層群眾自治機制，加快推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度。做到一切依靠群眾，一切為了群眾，鄉(xiāng)村發(fā)展成果要讓村民共享，使老百姓了解“鄉(xiāng)村治理是為了自己、是自己的事，沒有理由不把事情做好”，提升群眾的認可度和基層管理體系的公信力。

4.3 加強人員培訓(xùn)，提高群眾參與質(zhì)量

課題組在走訪中發(fā)現(xiàn)，近幾年鄉(xiāng)村強農(nóng)惠農(nóng)政策非常之多，但仍有部分群眾抓不住機會，其中一個主要原因是其缺乏相關(guān)知識。費孝通在《鄉(xiāng)土中國》中提到了農(nóng)村人與城里人的區(qū)別，農(nóng)村人世世代代在農(nóng)村居住，對城市生活不熟悉，導(dǎo)致農(nóng)村人在城市見到車不知道怎么避讓。部分群眾缺乏必要的知識，無法很好地參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)增收等強農(nóng)惠農(nóng)政策中。例如，政府為幫扶對象提供了小額擔(dān)保貸款。為了盡量減小風(fēng)險，政府找來種養(yǎng)殖大戶或大公司來經(jīng)營這筆貸款，將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給養(yǎng)殖大戶或大公司。困難戶以貸款作為資金入股，每年坐享分紅即可。部分困難戶不明其理，擔(dān)心公司老板經(jīng)營不好，自己卻無端欠下巨額債務(wù)，堅持不參與政策中，白白錯失機會。也有群眾缺乏相應(yīng)的種植、養(yǎng)殖知識，不能高質(zhì)量地參與到政策扶持的種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)中，不僅錯失了發(fā)展機會，還造成了產(chǎn)業(yè)扶持資金的浪費。近些年，為了積極幫助農(nóng)村貧困對象剩余勞動力就業(yè)，基層政府組織了大量的技能培訓(xùn)，水電工、焊工、廚師等方面的培訓(xùn)為農(nóng)村群眾外出務(wù)工創(chuàng)造了機會，成效顯著。

4.4 引入社會組織參與鄉(xiāng)村治理，提高治理綜合效能

積極發(fā)揮鄉(xiāng)賢理事會等社會組織在鄉(xiāng)村、社區(qū)治理中的積極作用。通過走訪后發(fā)現(xiàn)，在部分鄉(xiāng)村發(fā)展的過程中，鄉(xiāng)賢理事會職能逐步向多個領(lǐng)域擴展，包括動員村民廣泛參與村莊公共事業(yè)建設(shè)事務(wù)、推動鄉(xiāng)村文化資源開發(fā)、促進鄉(xiāng)村和諧建設(shè)和協(xié)助村莊經(jīng)濟發(fā)展等，解決了當(dāng)前鄉(xiāng)村治理面臨的諸多問題。與此同時，在鄉(xiāng)村治理中社會組織投入成本少，在群眾動員和應(yīng)對突發(fā)事件等方面具有動作快、權(quán)威性強、凝聚力大等特點。激發(fā)社會組織參與鄉(xiāng)村社區(qū)治理的積極性、主動性，不僅能給鄉(xiāng)村、社區(qū)治理提供發(fā)展支撐，也能為未來的鄉(xiāng)村、社區(qū)建設(shè)培養(yǎng)人才。