周永祥 張春玲

（甘肅省慶陽(yáng)市人民檢察院 甘肅 慶陽(yáng) 745000）

2018年10月修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》（以下簡(jiǎn)稱《組織法》），正式將檢察建議確立為人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)的方式之一。2019年2月最高檢公布施行《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），較之于最高檢2009年11月發(fā)布施行的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定（試行）》），《規(guī)定》將社會(huì)治理檢察建議正式確立為一種獨(dú)立的檢察建議類型。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)治理檢察建議在檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)、提升社會(huì)治理水平、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面有了新定位、新使命，取得了新成效。但目前社會(huì)治理檢察建議制發(fā)工作中還存在一些不容忽視的問(wèn)題，值得我們審視并積極改進(jìn)。為此本文通過(guò)對(duì)Y市檢察機(jī)關(guān)2020—2021年制發(fā)的146份社會(huì)治理檢察建議進(jìn)行全面梳理，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，分析原因，尋找對(duì)策，以期對(duì)全面提升檢察機(jī)關(guān)社會(huì)治理檢察建議工作質(zhì)量有所幫助。

一、工作情況及取得的成效

Y市檢察機(jī)關(guān)共轄Y市院和8個(gè)基層院（1區(qū)7縣）共9個(gè)檢察院，2020年1月至2021年12月共制發(fā)社會(huì)治理檢察建議146份，其中2020年46份、2021年100份。

（一）工作情況（見(jiàn)表1、表2①）

表1 社會(huì)治理檢察建議書制發(fā)情況（2020.1-2021.12）

表2 社會(huì)治理檢察建議書不規(guī)范之處（2020.1-2021.12）

（二）取得成效

2019年2月最高檢公布施行的《規(guī)定》，對(duì)社會(huì)治理檢察建議性質(zhì)及適用范圍作出明確界定，決定了社會(huì)治理檢察建議的“柔性”監(jiān)督屬性，即較之于其他剛性的法律監(jiān)督方式，社會(huì)治理檢察建議能夠有效降低被建議單位的對(duì)抗和抵觸情緒，使建議內(nèi)容更易得到被建議單位采納、整改、落實(shí)落地。通過(guò)“柔性”監(jiān)督措施，實(shí)現(xiàn)剛性監(jiān)督效果，社會(huì)治理檢察建議已然成為檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理、促進(jìn)訴源治理的有效方式之一。

一是有力督促被建議單位及行業(yè)主管部門及時(shí)履行職責(zé)，完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范措施及監(jiān)督管理機(jī)制，依法消除違法犯罪隱患。2020—2021年Y市檢察機(jī)關(guān)制發(fā)的146份社會(huì)治理檢察建議中，被建議單位采納138份（被建議單位提出異議8份，未采納），采納率94.5%，有13份檢察建議助推被建議單位形成長(zhǎng)效機(jī)制、出臺(tái)規(guī)范性文件。如HS縣檢察院在辦案中發(fā)現(xiàn)HS縣司法局在社區(qū)矯正工作中存在諸如“未根據(jù)需要依法依規(guī)向有關(guān)部門提出設(shè)立社區(qū)矯正委員會(huì)的意見(jiàn)；擅自違法委托司法所開展社區(qū)矯正工作”等12項(xiàng)違法違規(guī)之處，遂向HS縣司法局制發(fā)“H檢建〔2021〕2號(hào)”檢察建議書。HS縣司法局對(duì)照檢察建議書提出的問(wèn)題，逐條分析，逐一整改：成立HS縣社區(qū)矯正委員會(huì)，修訂出臺(tái)調(diào)查評(píng)估制度、報(bào)到制度等21項(xiàng)有關(guān)社區(qū)矯正工作制度，建立社區(qū)矯正調(diào)查評(píng)估登記冊(cè)，印發(fā)社區(qū)矯正檔案樣卷，全面規(guī)范了社區(qū)矯正工作。Y市檢察院在集中辦理8件因農(nóng)村祭祖失火引發(fā)的民事公益訴訟案件時(shí)發(fā)現(xiàn)，因掃墓祭祖引發(fā)的失火案件在Y市并非個(gè)別現(xiàn)象，Y市檢察院遂通過(guò)公安、法院等部門調(diào)取2016年以來(lái)Y市因掃墓祭祖引發(fā)的所有失火案件，經(jīng)調(diào)研分析，形成《Y市祭祖失火調(diào)研報(bào)告》，并以該報(bào)告為基礎(chǔ)，向Y市政府制發(fā)加強(qiáng)祭祖安全管理和森林草原防火工作的“Y檢建〔2020〕1號(hào)”檢察建議書，Y市檢察院檢察長(zhǎng)親自向Y市政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)宣告送達(dá)。Y市政府組織相關(guān)職能部門認(rèn)真研究檢察建議內(nèi)容，及時(shí)安排部署文明祭祀和防火工作，修訂完善《Y市殯葬管理辦法》《Y市森林草原防滅火工作規(guī)則》等制度，倡導(dǎo)生態(tài)文明祭祀，加強(qiáng)源頭治理預(yù)防和宣傳教育，取得良好效果。2020年以來(lái)Y市再未出現(xiàn)因掃墓祭祖引發(fā)的失火事件，有力地維護(hù)了林草資源和人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全?！陡拭C檢察簡(jiǎn)報(bào)》以“Y市檢察院一份檢察建議助推政府加強(qiáng)源頭治理消除祭祖失火隱患”為題，做了專題報(bào)道[1]。

二是經(jīng)建議處理有關(guān)涉案責(zé)任人員46人，促進(jìn)相關(guān)部門改進(jìn)工作、完善治理。如H縣檢察院在辦理王某涉嫌妨害公務(wù)罪一案中發(fā)現(xiàn)，辦理此案的H縣公安局干警呂某等3人存在出具虛假情況說(shuō)明等問(wèn)題，遂向H縣公安局制發(fā)“H檢建〔2021〕7號(hào)”檢察建議書，建議對(duì)呂某等3人作出紀(jì)律處分。H縣公安局依據(jù)《甘肅省公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任規(guī)定實(shí)施細(xì)則》，對(duì)呂某等3人進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，并責(zé)令3人作出書面檢查，同時(shí)責(zé)令H縣公安局開展為期一個(gè)月的執(zhí)法規(guī)范化專項(xiàng)整治活動(dòng)。XF區(qū)檢察院在辦理王某等人涉嫌騙取貸款罪一案時(shí)發(fā)現(xiàn)，中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行股份有限公司Y市分行工作人員在辦理貸款中存在對(duì)貸款人的貸款用途、償還能力等未進(jìn)行嚴(yán)格審查等失職行為，導(dǎo)致貸款到期不能收回，遂向Y市分行制發(fā)“X檢建〔2021〕8號(hào)”檢察建議書，建議該分行加強(qiáng)對(duì)員工的警示教育和職業(yè)道德教育，依法嚴(yán)肅處理有關(guān)失職人員。Y市分行依法對(duì)14名涉案責(zé)任人員問(wèn)責(zé)（開除1人、降級(jí)2人、記大過(guò)1人、記過(guò)4人、警告4人、告誡2人）。通過(guò)對(duì)相關(guān)失職人員的嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，用身邊發(fā)生的事教育身邊的工作人員，取得了良好的警示教育效果。

二、存在問(wèn)題

（一）文書格式方面

1.文書標(biāo)題中的檢察院名稱不規(guī)范。存在這一問(wèn)題的文書共計(jì)39份，占總文書比26.7%。主要表現(xiàn)：一是市級(jí)檢察院制發(fā)的檢察建議文書標(biāo)題中的檢察院名稱與檢察院院印的文字不一致。Y市檢察院的院印名稱為“甘肅省Y市人民檢察院”，而Y市檢察院制發(fā)的15份檢察建議書中，有2份文書標(biāo)題書寫為“Y市人民檢察院”，不符合制作要求。二是基層檢察院制發(fā)文書時(shí)沒(méi)有在基層人民檢察院名稱前冠以?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）名稱。Y市檢察院下轄的8個(gè)基層檢察院制發(fā)的131份檢察建議書中存在此問(wèn)題的有37份，占比28.2%。如ZN縣檢察院共制發(fā)檢察建議書13份，存在此問(wèn)題的文書有12份，占比92.3%；HS縣檢察院共制發(fā)檢察建議書13份，存在此問(wèn)題的文書有7份，占比53.8%。

2.文書文號(hào)不規(guī)范。共有22份文書文號(hào)不規(guī)范，占總文書比15%。主要表現(xiàn)：一是沒(méi)有按照要求以院名義統(tǒng)一編號(hào)（×檢建〔20××〕×號(hào)）。存在此問(wèn)題的文書有16份，如Y市檢察院向Y市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室制發(fā)的“Y檢建受〔2020〕62100000002號(hào)”檢察建議書，明顯是以受案號(hào)作為文書編號(hào)的；XF區(qū)檢察院向中國(guó)人民銀行Y市中心支行制發(fā)的“X檢一部建〔2020〕4號(hào)”檢察建議書、N縣檢察院向N縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局制發(fā)的“N檢綜建〔2021〕9號(hào)”檢察建議書等，文號(hào)均不規(guī)范。二是重復(fù)編號(hào)，即幾份不同的檢察建議書所編文號(hào)相同。存在此問(wèn)題的文書有6份，全部是HS縣檢察院制發(fā)的文書，分別是“H檢建〔2021〕5號(hào)、6號(hào)、7號(hào)”檢察建議書，以上3個(gè)文號(hào)分別重復(fù)出現(xiàn)在2份不同的檢察建議書中。

3.被建議單位名稱書寫不規(guī)范。有13份文書中的被建議單位名稱書寫不規(guī)范，占總文書比8.9%，主要表現(xiàn)：一是自行創(chuàng)造本不存在的被建議單位名稱。如QC縣檢察院向“QC縣道路交通管理委員會(huì)”制發(fā)的“QC檢建〔2020〕30號(hào)”檢察建議書，將被建議單位書寫為“QC縣道路交通安全綜合治理委員會(huì)”；HS縣檢察院向“HS縣文體廣電和旅游局”制發(fā)的“H檢建〔2021〕5號(hào)”檢察建議書，將被建議單位書寫為“HS縣文化廣播和旅游局”。二是在文書主送部分未書寫被建議單位全稱。如ZY縣檢察院向“中國(guó)聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)通信有限公司ZY縣分公司”制發(fā)的“Z檢建〔2021〕15號(hào)”檢察建議書，在文書主送部分將被建議單位書寫為“中國(guó)聯(lián)通公司ZY分公司”；向“中國(guó)移動(dòng)通信集團(tuán)甘肅有限公司ZY縣分公司”制發(fā)的“Z檢建〔2021〕17號(hào)”檢察建議書，在文書主送部分將被建議單位書寫為“中國(guó)移動(dòng)公司ZY分公司”，均不規(guī)范。

4.無(wú)異議期限提醒。共有65份文書無(wú)異議期限提醒，占總文書比44.5%。如Y市檢察院制發(fā)的15份檢察建議書中有12份無(wú)異議期限提醒，占比80%；XF區(qū)檢察院制發(fā)的20份檢察建議書全部無(wú)異議期限提醒，占比100%；ZN縣檢察院制發(fā)的13份檢察建議書中有12份無(wú)異議期限提醒，占比92.3%。

（二）文書內(nèi)容方面

1.檢察建議內(nèi)容超出被建議單位職責(zé)范圍，致被建議單位提出異議，監(jiān)督落空。存在這一問(wèn)題的文書有8份，集中在2個(gè)基層檢察院（XF區(qū)檢察院3份、QC縣檢察院5份）。被建議單位收到上述檢察建議書后，均提出異議，但相關(guān)檢察機(jī)關(guān)未復(fù)核，更談不上對(duì)檢察建議書作出修改或者撤回檢察建議書。如XF區(qū)檢察院向“中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)Y監(jiān)管分局”制發(fā)的“X檢建〔2020〕1號(hào)”檢察建議書，被建議單位回復(fù)稱：“你院向我分局發(fā)送的《檢察建議書》中涉及的監(jiān)管職責(zé)問(wèn)題，不屬于我分局監(jiān)管職責(zé)范圍?！盦C縣檢察院向“中國(guó)人民銀行QC縣支行”制發(fā)的“QC檢建〔2020〕34號(hào)”檢察建議書，被建議單位回復(fù)稱：“貴院《檢察建議書》中涉及的監(jiān)管職責(zé)，屬于銀保監(jiān)部門監(jiān)管職責(zé)，我行不負(fù)有監(jiān)管職責(zé)?！?/p>

2.存在文書混用問(wèn)題。本文據(jù)以做實(shí)證分析的146份檢察建議書，在檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中均歸類于社會(huì)治理檢察建議項(xiàng)下，但實(shí)際有52份文書不是真正意義上的社會(huì)治理檢察建議，影響檢察建議的規(guī)范和質(zhì)量。主要表現(xiàn)：一是糾正違法檢察建議與社會(huì)治理檢察建議混用，有25份；二是公益訴訟檢察建議與社會(huì)治理檢察建議混用，有16份；三是將單純的工作提醒與社會(huì)治理檢察建議混用，有8份；四是將刑事補(bǔ)充偵查決定書2份、建議公安機(jī)關(guān)撤回移送起訴意見(jiàn)書1份，以檢察建議書的形式制發(fā)。

3.法律依據(jù)不規(guī)范。存在這一問(wèn)題的文書共有52份，占總文書比35.6%。主要表現(xiàn)：一是缺失被建議單位存在的問(wèn)題不符合哪項(xiàng)法律規(guī)定或者有關(guān)規(guī)章制度的規(guī)定，有28份；二是缺失檢察機(jī)關(guān)提出建議的行為所依據(jù)的規(guī)定，有10份；三是前兩個(gè)依據(jù)均缺失，有12份；四是錯(cuò)將2009年《規(guī)定（試行）》作為制發(fā)依據(jù)，有2份。

4.建議內(nèi)容針對(duì)性、操作性不強(qiáng)。表現(xiàn)為建議內(nèi)容簡(jiǎn)單、空洞，對(duì)被建議單位如何改進(jìn)工作沒(méi)有具體明確建議。如Y市檢察院在辦理被告人劉某等12人組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動(dòng)罪一案時(shí)，同一天向HS縣文化館、Y市市場(chǎng)監(jiān)督管理局分別制發(fā)“Y檢建〔2021〕7號(hào)”“Y檢建〔2021〕8號(hào)”檢察建議書，建議內(nèi)容均為：“建議你單位進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)干部職工的監(jiān)督管理，進(jìn)一步健全相關(guān)制度，及時(shí)消除風(fēng)險(xiǎn)隱患?！盰市檢察院因同一案件向不同的被建議單位制發(fā)建議內(nèi)容完全一致的2份檢察建議書，缺乏針對(duì)性；且建議內(nèi)容只有目標(biāo)結(jié)果要求，沒(méi)有可供被建議單位加強(qiáng)改進(jìn)的具體內(nèi)容。ZY縣檢察院向ZY縣衛(wèi)生健康局制發(fā)的“Z檢建〔2021〕3號(hào)”檢察建議書，建議內(nèi)容為：“建議你局在今后的工作中采取相應(yīng)措施，切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)，保障衛(wèi)生監(jiān)督制度的有效施行，以確保人民群眾的健康、安全?！蓖瑯哟嬖卺槍?duì)性、操作性不強(qiáng)的問(wèn)題。

5.違反層級(jí)對(duì)應(yīng)原則。存在這一問(wèn)題的文書有5份，占總文書比3.4%。如XF區(qū)檢察院向涉案單位以外的“中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)Y監(jiān)管分局”制發(fā)“X檢建〔2020〕1號(hào)”檢察建議書時(shí)，未報(bào)與被建議單位同級(jí)的Y市檢察院決定并提出，也沒(méi)有在自行制作檢察建議書后報(bào)Y市檢察院審核，導(dǎo)致檢察建議書的內(nèi)容超出被建議單位職責(zé)范圍而未能被發(fā)現(xiàn)，被建議單位提出異議后，XF區(qū)檢察院也未復(fù)核、修改或撤回，有損檢察機(jī)關(guān)檢察建議的嚴(yán)肅性和公信力。

6.檢察建議落實(shí)工作尚需跟進(jìn)。實(shí)踐中存在視回復(fù)為采納、視回復(fù)為整改落實(shí)的情形，對(duì)被建議單位將檢察建議是否真正落實(shí)到位未持續(xù)跟進(jìn)，底數(shù)不清。Y市檢察機(jī)關(guān)制發(fā)的146份檢察建議，均收到被建議單位的回復(fù)，除被建議單位有異議的8份外，其他均被采納，但獲得采納的部分檢察建議內(nèi)容未獲得全面落實(shí)及整改。如H縣檢察院向H縣教育局制發(fā)的“H檢建〔2021〕1號(hào)”檢察建議書，建議處理相關(guān)涉事違紀(jì)人員。H縣教育局回復(fù)稱：“對(duì)涉事干部賀某給予黨內(nèi)嚴(yán)重警告、降低崗位等級(jí)處分；其他7人因正在向紀(jì)委匯報(bào)情況，目前處于初核階段?！盚縣教育局后續(xù)對(duì)其他7人的處理情況如何，并無(wú)下文。

三、原因分析

（一）對(duì)檢察建議工作的認(rèn)識(shí)沒(méi)有做到與時(shí)俱進(jìn)

2021年6月首次以黨中央名義正式下發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）中，有4處提到檢察建議，凸顯了黨中央對(duì)檢察建議工作的高度重視，檢察建議在檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中有了新定位、新使命。最高檢新一屆黨組對(duì)做好檢察建議工作高度重視，張軍檢察長(zhǎng)多次強(qiáng)調(diào)要將檢察建議做到精準(zhǔn)、規(guī)范，做成剛性、做到剛性。但部分檢察機(jī)關(guān)、檢察干警未能有效樹立“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”的理念，總認(rèn)為“辦理具體案件才是硬任務(wù)，結(jié)合辦案制發(fā)檢察建議，特別是制發(fā)社會(huì)治理檢察建議可有可無(wú)，無(wú)所謂”。這種對(duì)檢察建議工作思想認(rèn)識(shí)上的落伍影響到檢察建議工作的有效開展，也影響到檢察建議質(zhì)量的全面提升。2022年第一季度，全國(guó)96.47%的社會(huì)治理檢察建議由縣級(jí)檢察院制發(fā)，省市級(jí)檢察院的帶頭引領(lǐng)作用發(fā)揮不明顯[2]，說(shuō)明省、市級(jí)檢察院對(duì)檢察建議工作的認(rèn)識(shí)及主動(dòng)謀劃還有欠缺，上級(jí)檢察院的引領(lǐng)示范作用未能有效發(fā)揮，檢察建議的整體工作格局尚未完全建立。

（二）普遍缺乏能動(dòng)學(xué)習(xí)意識(shí)

最高檢在《關(guān)于2021年全國(guó)檢察建議工作情況的通報(bào)》中指出：“省級(jí)院檢察建議工作存在問(wèn)題較多，未有效發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。部分省級(jí)院自身檢察建議制發(fā)不規(guī)范。如甘肅省院甘檢建〔2021〕2號(hào)和甘檢建〔2021〕3號(hào)檢察建議書未按規(guī)定寫明所依據(jù)的法律、司法解釋的具體條文?！笨陀^地說(shuō)，無(wú)論是Y市檢察機(jī)關(guān)存在的問(wèn)題，還是最高檢《通報(bào)》中指出的部分省級(jí)檢察院存在的問(wèn)題，在《規(guī)定》及《人民檢察院檢察建議法律文書格式樣本》（以下簡(jiǎn)稱《格式樣本》）中都有明確具體要求，即是有標(biāo)準(zhǔn)答案的。但類似問(wèn)題經(jīng)最高檢多次通報(bào)后，仍然繼續(xù)出現(xiàn)；基層檢察機(jī)關(guān)也一而再、再而三的重復(fù)發(fā)生，充分說(shuō)明檢察干警普遍缺乏能動(dòng)學(xué)習(xí)意識(shí)。

（三）調(diào)查核實(shí)工作不充分

2020年11月20日，QC縣檢察院向QC縣文體廣電和旅游局制發(fā)“QC檢部建〔2020〕50號(hào)”檢察建議書，因未調(diào)查核實(shí)被建議單位對(duì)涉事燒烤城是否具有監(jiān)管職責(zé)，QC縣文體廣電和旅游局回復(fù)稱：“涉事燒烤城不屬于《娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》調(diào)整范疇，故不屬于我局監(jiān)管范圍。”并在回復(fù)中附有《文化部文化市場(chǎng)司關(guān)于非文化類場(chǎng)所有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》。2021年4月2日，QC縣檢察院因?yàn)橥瑯訂?wèn)題又向該局制發(fā)“QC檢建〔2021〕4號(hào)”檢察建議書；2021年11月5日，QC縣檢察院因?yàn)橥瑯訂?wèn)題再次向該局制發(fā)“QC檢建〔2021〕21號(hào)”檢察建議書，該局均回復(fù)：“不具有監(jiān)管職責(zé)?！奔丛诒唤ㄗh單位已明確對(duì)第一份檢察建議提出異議且附有相關(guān)依據(jù)的情況下，檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有及時(shí)復(fù)核、修正自己的錯(cuò)誤，而以同樣性質(zhì)的問(wèn)題向同一被建議單位再次制發(fā)相同內(nèi)容的檢察建議，類似錯(cuò)誤重復(fù)出現(xiàn)、類似問(wèn)題一再發(fā)生，既反映出檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有充分調(diào)研，更反映出檢察干警對(duì)工作的極度不認(rèn)真、不負(fù)責(zé)，嚴(yán)重?fù)p害檢察機(jī)關(guān)的形象和權(quán)威。

（四）溝通聯(lián)系工作不到位

表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部溝通聯(lián)系不到位；二是檢察機(jī)關(guān)與被建議單位之間溝通聯(lián)系不到位。以上原因分析（三）中提到的QC縣檢察院先后向同一單位（QC縣文體廣電和旅游局）就同一問(wèn)題制發(fā)內(nèi)容相同的3份檢察建議書、相同錯(cuò)誤重復(fù)出現(xiàn)的問(wèn)題，說(shuō)明檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部工作部門之間缺乏溝通，在一個(gè)業(yè)務(wù)部門制發(fā)文書出現(xiàn)問(wèn)題、被建議單位已明確提出異議且附有相關(guān)依據(jù)的情況下，另一個(gè)部門繼續(xù)制發(fā)、繼續(xù)錯(cuò)誤，也折射出審核部門未進(jìn)行認(rèn)真審核。同時(shí)也反映出檢察機(jī)關(guān)在制發(fā)檢察建議前與被建議單位缺乏溝通，對(duì)被建議單位的基本職責(zé)了解不到位，導(dǎo)致檢察建議發(fā)送對(duì)象不準(zhǔn)確，監(jiān)督落空。

（五）統(tǒng)籌兼管及審核把關(guān)作用未能有效發(fā)揮

《規(guī)定》第十七條規(guī)定：“社會(huì)治理檢察建議書，報(bào)送檢察長(zhǎng)前，應(yīng)當(dāng)送本院負(fù)責(zé)法律政策研究的部門對(duì)檢察建議的必要性、合法性、說(shuō)理性等進(jìn)行審核?！睓C(jī)構(gòu)改革后，Y市檢察院及下轄的8個(gè)基層檢察院全部不再設(shè)置專門的法律政策研究部門，法律政策研究工作由案件管理部門Y市檢察院或第三檢察部8個(gè)基層檢察院承擔(dān)，且承擔(dān)這項(xiàng)工作的大多是檢察官助理，有的是聘任制書記員，他們普遍對(duì)辦案和檢察業(yè)務(wù)工作不太熟悉，對(duì)檢察建議的審核把關(guān)作用有限。最高檢調(diào)研組在部分地方調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)社會(huì)治理檢察建議書發(fā)出之前沒(méi)有經(jīng)過(guò)法律政策研究部門審核把關(guān)，而在少數(shù)有法律政策研究部門審核意見(jiàn)的檢察建議書中，法律政策研究部門審核把關(guān)作用發(fā)揮不明顯[3]。2021年上半年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)提出的社會(huì)治理檢察建議，經(jīng)法律政策研究部門審核的僅占總數(shù)的29.2%[4]，也能充分印證這一原因的客觀存在。

（六）缺乏有效考核考評(píng)激勵(lì)機(jī)制

制作一份高質(zhì)量的社會(huì)治理檢察建議，要經(jīng)過(guò)調(diào)查研究、綜合分析等諸多環(huán)節(jié)，其工作量甚至超過(guò)辦理一些復(fù)雜案件，但有些地方并沒(méi)有將這些工作納入業(yè)績(jī)考評(píng)范圍，因此影響了部分檢察人員的積極性主動(dòng)性[4]。最高檢《通報(bào)》中指出的這一問(wèn)題，在甘肅省同樣存在。甘肅省檢察機(jī)關(guān)雖將社會(huì)治理檢察建議采納率納入60項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)考評(píng)指標(biāo)及6項(xiàng)重點(diǎn)工作考核范圍，但未將社會(huì)治理檢察建議的制發(fā)工作納入檢察人員個(gè)人工作業(yè)績(jī)考評(píng)考核范圍，不能有效發(fā)揮業(yè)績(jī)考核獎(jiǎng)優(yōu)懲劣和提升檢察人員工作積極性的作用。

四、對(duì)策建議

（一）更新理念，以新理念促進(jìn)檢察建議工作整體發(fā)展

進(jìn)入新時(shí)代，新發(fā)展階段、新發(fā)展理念和新發(fā)展格局對(duì)檢察機(jī)關(guān)依法履行法律監(jiān)督職責(zé)提出了新的更高要求。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要全面學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想，認(rèn)真落實(shí)《意見(jiàn)》及《組織法》的精神，牢固樹立“在監(jiān)督中辦案、在辦案中監(jiān)督”的理念，將辦理具體案件與結(jié)合辦案制發(fā)檢察建議工作同謀劃、同部署，堅(jiān)持積極能動(dòng)履職，依法延伸監(jiān)督觸角，加強(qiáng)訴源治理，促進(jìn)標(biāo)本兼治，引領(lǐng)全社會(huì)法治觀念養(yǎng)成，促進(jìn)國(guó)家整體治理效能提升。

（二）能動(dòng)學(xué)習(xí)，以學(xué)習(xí)的精進(jìn)促進(jìn)文書質(zhì)量的全面提升

一是學(xué)習(xí)最高檢關(guān)于檢察建議工作的相關(guān)規(guī)定。2019年以來(lái)，最高檢相繼印發(fā)了《規(guī)定》（高檢發(fā)釋字〔2019〕1號(hào)）《格式樣本》（高檢發(fā)辦字〔2019〕10號(hào)）《人民檢察院檢察建議督促落實(shí)統(tǒng)管工作辦法》（高檢發(fā)辦字〔2019〕96號(hào)）《檢察機(jī)關(guān)開展檢察建議工作有關(guān)問(wèn)題的解答》（高檢辦發(fā)〔2021〕11號(hào)）等，對(duì)檢察建議的性質(zhì)、制發(fā)原則、適用范圍、調(diào)查辦理、督促落實(shí)、監(jiān)督管理、具體格式及檢察建議實(shí)務(wù)工作中的相關(guān)問(wèn)題作出具體規(guī)定和詳細(xì)解答。檢察干警要積極主動(dòng)學(xué)習(xí)，持續(xù)推進(jìn)檢察建議的規(guī)范化，以規(guī)范促質(zhì)效。

二是學(xué)習(xí)最高檢制發(fā)的檢察建議。自2018年10月至今，最高檢已制發(fā)檢察建議8份，開啟了檢察建議發(fā)展史上的新篇章。認(rèn)真學(xué)習(xí)最高檢檢察建議可以發(fā)現(xiàn)：這些檢察建議都是經(jīng)過(guò)最高檢深入調(diào)研，反復(fù)論證，有案例、有數(shù)據(jù)、有問(wèn)題、有依據(jù)、有建議，均得到了被建議單位的高度認(rèn)可。全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授湯維建專門在《檢察日?qǐng)?bào)》撰文，給予充分肯定②，提供了最現(xiàn)實(shí)、最優(yōu)秀的學(xué)習(xí)范例。

三是學(xué)習(xí)最高檢評(píng)選出的全國(guó)檢察機(jī)關(guān)社會(huì)治理類優(yōu)秀檢察建議。案例是最直接的業(yè)務(wù)教科書，也是最鮮活的法治公開課，優(yōu)秀典型檢察建議亦具有同樣功能。2020年8月5日最高檢評(píng)選出2019年度全國(guó)檢察機(jī)關(guān)社會(huì)治理類優(yōu)秀檢察建議12份，這些優(yōu)秀檢察建議形式規(guī)范、特色鮮明、效果良好、做到剛性，實(shí)現(xiàn)了“辦理一案、警示一片、治理一方”的良好效果。學(xué)習(xí)優(yōu)秀典型檢察建議，可以提升檢察建議規(guī)范化精準(zhǔn)化水平。

四是學(xué)習(xí)最高檢關(guān)于全國(guó)檢察建議工作情況的通報(bào)。最高檢按季度通報(bào)全國(guó)檢察建議工作情況，對(duì)全國(guó)檢察建議相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)分析，結(jié)合負(fù)面典型案例對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行剖析，提出下一步工作意見(jiàn)，指導(dǎo)各地加強(qiáng)檢察建議的規(guī)范化、精準(zhǔn)化，提升檢察建議的實(shí)效性[5]。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要及時(shí)組織學(xué)習(xí)、悉心研究，對(duì)照通報(bào)中指出的問(wèn)題進(jìn)行自查整改，全面提升檢察建議工作質(zhì)效。

五是加強(qiáng)專項(xiàng)培訓(xùn)。各省級(jí)院要在全面調(diào)研的基礎(chǔ)上，針對(duì)最高檢歷次《通報(bào)》中指出的問(wèn)題及本省平時(shí)工作中存在的帶有普遍性的問(wèn)題組織專項(xiàng)培訓(xùn)，推動(dòng)基層干警轉(zhuǎn)變理念、提高認(rèn)識(shí)、提升能力。充分發(fā)揮最高檢“檢答網(wǎng)”的作用，利用“檢答網(wǎng)”及時(shí)發(fā)布典型案例和相關(guān)學(xué)習(xí)資料，及時(shí)答疑解惑，以解決檢察建議工作中長(zhǎng)期存在的一些共性問(wèn)題。

（三）注重調(diào)研，全面提高檢察建議的精準(zhǔn)性及可操作性

社會(huì)治理檢察建議是檢察機(jī)關(guān)針對(duì)司法辦案中發(fā)現(xiàn)的社會(huì)治理方面的問(wèn)題，向負(fù)有責(zé)任的相關(guān)單位和部門提出檢察建議并督促其積極整改，通過(guò)發(fā)揮法律監(jiān)督職能參與社會(huì)治理，故社會(huì)治理檢察建議較之于其他類型的檢察建議，可能與檢察業(yè)務(wù)本身的關(guān)系并不十分緊密，但其涉及的部門更多、問(wèn)題更雜、專業(yè)性更強(qiáng)。因此，制發(fā)社會(huì)治理檢察建議需要做更多更為細(xì)致的調(diào)查研究工作。通過(guò)深入調(diào)研，搞清楚哪些單位和部門對(duì)司法辦案中發(fā)現(xiàn)的社會(huì)治理方面的問(wèn)題具有實(shí)際的管理、指導(dǎo)、實(shí)施等職責(zé)，打破行業(yè)封閉，消除“外行”監(jiān)督盲點(diǎn)，提出精準(zhǔn)、具有可操作性的檢察建議，將檢察建議從實(shí)體上做成剛性；也才能使被建議單位真正接受檢察建議，從根本上解決檢察建議提出的問(wèn)題，用柔性措施實(shí)現(xiàn)剛性監(jiān)督效果。

（四）強(qiáng)化溝通，力促形成良性互動(dòng)工作格局

一要做好檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的溝通協(xié)作工作，以避免檢察建議多頭制發(fā)、重復(fù)制發(fā)問(wèn)題的發(fā)生。社會(huì)治理檢察建議涉及“四大檢察”，這就需要檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門之間協(xié)作配合、互通信息，業(yè)務(wù)部門、法律政策研究部門、案件管理部門要各司其職，形成強(qiáng)大工作合力，以解決檢察建議亂發(fā)、重發(fā)問(wèn)題。二要做好與被建議單位之間的溝通協(xié)作工作，使檢察建議真正取得社會(huì)治理實(shí)效。在社會(huì)治理檢察建議中，檢察機(jī)關(guān)與被建議單位之間是一種良性建議與協(xié)作配合的關(guān)系，而不僅僅是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系[6]。因此做好與被建議單位之間的溝通協(xié)作工作要貫穿于制發(fā)社會(huì)治理檢察建議的全過(guò)程之中。通過(guò)制發(fā)前的溝通聯(lián)系，可以幫助檢察機(jī)關(guān)全面了解被建議單位的相關(guān)職能和實(shí)際工作情況；在建議初稿形成后，就提出的問(wèn)題及建議內(nèi)容與被建議單位溝通協(xié)商，可以幫助檢察機(jī)關(guān)確定發(fā)現(xiàn)的被建議單位的問(wèn)題是否精準(zhǔn)、所提的建議對(duì)被建議單位而言是否具有可操作性和整改可能性，力求制發(fā)的檢察建議能夠得到被建議單位的認(rèn)可。只有認(rèn)可，方才談得上整改和落實(shí)。

（五）凝心聚力，開啟由“我管”到“都管”的檢察建議工作新局面

一份高質(zhì)量的社會(huì)治理檢察建議是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理、發(fā)揮法律監(jiān)督職能的強(qiáng)有力武器。而制發(fā)一份高質(zhì)量的社會(huì)治理檢察建議是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要檢察機(jī)關(guān)凝心聚力：業(yè)務(wù)部門要深入調(diào)研，找準(zhǔn)真問(wèn)題，提出合理、可行的建議；法律政策研究部門要對(duì)檢察建議的必要性、合法性、說(shuō)理性等進(jìn)行嚴(yán)格審核，履行好審核把關(guān)職責(zé)；案件管理部門要負(fù)責(zé)做好流程監(jiān)控、質(zhì)量評(píng)查及統(tǒng)管工作，全面開啟以單一業(yè)務(wù)部門的“我管”向檢察機(jī)關(guān)各部門的“都管”轉(zhuǎn)變的檢察建議工作新局面，促進(jìn)檢察建議工作再上新水平。

（六）強(qiáng)化考核，以科學(xué)考核激發(fā)檢察人員工作活力

要將社會(huì)治理檢察建議工作納入檢察人員個(gè)人工作業(yè)績(jī)考評(píng)考核范圍，以科學(xué)考核激勵(lì)檢察人員工作的積極性主動(dòng)性。對(duì)社會(huì)治理檢察建議的考核應(yīng)當(dāng)比照辦案的工作量予以考核，以提升檢察建議質(zhì)效為導(dǎo)向，科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)和權(quán)重，突出對(duì)調(diào)查核實(shí)工作開展情況、檢察建議書質(zhì)量、督促落實(shí)工作開展情況、檢察建議落實(shí)效果等的考核，通過(guò)發(fā)揮考核的引導(dǎo)激勵(lì)作用，提高檢察人員運(yùn)用檢察建議開展法律監(jiān)督的積極性、主動(dòng)性，促進(jìn)提升檢察建議工作水平[7]。

注釋：

①本文數(shù)字及案例均來(lái)源于檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)。2019年2月《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》正式施行，2020年1月起檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)開始設(shè)置社會(huì)治理檢察建議項(xiàng)目，故樣本數(shù)據(jù)從2020年開始統(tǒng)計(jì)分析。

②中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授湯維建專門在《檢察日?qǐng)?bào)》撰文指出：最高檢所制發(fā)的檢察建議，用一個(gè)個(gè)生動(dòng)鮮活的事例展現(xiàn)了中國(guó)特色司法制度的檢察新?lián)?dāng)、監(jiān)督新作為、司法新模式、法治新境界。