劉植靖

（中共海南省委黨校公共管理教研部 海南 海口 571100）

為了在社會保障和社會福利方面針對中國的實際問題進行基礎(chǔ)性理論探討，景天魁提出了底線公平理論。底線公平是指在社會保障和社會福利方面所有社會成員的基本生活需要應(yīng)該由政府承擔(dān)，同時需要市場機制調(diào)節(jié)保障和福利水平的差別部分，“擴展到整個社會公平問題上，底線公平就是政府要保障所有社會成員在基本權(quán)利上的公平，差別部分由市場機制調(diào)節(jié)”[1]。底線公平并不只是幾項能體現(xiàn)底線公平的制度，比如，最低生活保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和醫(yī)療保障，“它還包括養(yǎng)老、失業(yè)、生育等社會保險、各項社會救助以及面向許多群體的社會福利”[2]。2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南省首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的理念，要求扶貧工作要實事求是，因地制宜，精準(zhǔn)扶貧，強調(diào)“消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求”[3]。2021年2月，習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上提出：“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。解決發(fā)展不平衡不充分問題、縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距、實現(xiàn)人的全面發(fā)展和全體人民共同富裕仍然任重道遠。”[4]脫貧攻堅戰(zhàn)取得了勝利，消除了絕對貧困，接下來實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)就是實現(xiàn)全體人民共同富裕。底線公平的原則是保證社會成員有尊嚴(yán)地享受到公平，這與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現(xiàn)全體人民共同富裕的追求如出一轍，底線公平理論可為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的扶貧工作提供理論支撐。

一、問題的提出

習(xí)近平總書記指出，扶貧是一項長期工作，階段性完成既定目標(biāo)后還要不斷完善扶貧機制，最終實現(xiàn)共同富裕。1990年，習(xí)近平同志調(diào)離閩東后，當(dāng)?shù)弥度嗣袢請蟆钒l(fā)表了一篇關(guān)于閩東脫離貧困線的報道時，他想到的是：“沒有絲毫輕松之感……我深知，相距真正意義上的‘脫貧’，‘脫離貧困線’只能說是起步……若能繼續(xù)臥薪嘗膽……必能徹底擺脫貧困。”[5]精準(zhǔn)扶貧作為我國扶貧開發(fā)的重大戰(zhàn)略，已經(jīng)實現(xiàn)了階段性目標(biāo)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成為決勝全面建成小康社會的重大任務(wù)之一。學(xué)術(shù)界對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的研究主要集中于制度和實施方面，在理論層面的研究稍顯單薄，缺乏以理論為支撐的前瞻性規(guī)劃，尤其對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的兜底保障指標(biāo)構(gòu)建的研究較少。岳映平和賀立龍通過分析阿馬蒂亞·森的貧困觀，認為提高個人可行能力是對于饑荒和人口過快增長這兩種貧困類型的破解方法[6]。目前，我國扶貧工作不再是解決基本溫飽問題，而是實現(xiàn)財富在各社會階層之間合理分配的問題。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)建立長效機制，除了需要具有針對性外，還需要有持續(xù)性、有效性，特別是針對弱勢群體的“兜底保障”工作，這是實現(xiàn)全體人民共同富裕的基本保證。兜底保障是扶貧工作的重要組成部分，是政府對困難群眾社會生活提供的基本保障，包括醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等方面。中央明確要求，兜底保障政策要繼續(xù)保持穩(wěn)定[7]，兜底保障政策要視實際情況進行優(yōu)化、調(diào)整、延續(xù)。當(dāng)前的理論和政策研究為健全兜底保障機制提供了理論指導(dǎo)和實踐經(jīng)驗，但兜底保障如何構(gòu)建具體測量指標(biāo)，指標(biāo)性制度如何確立，尚未有理論予以解析。

二、底線公平理論解析鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中兜底保障的現(xiàn)實邏輯

（一）現(xiàn)實理念：以人為本

春秋時期齊國的宰相管仲提出“以人為本”的理念，新時代“以人為本”理念與我國傳統(tǒng)文化的“民本”思想略有不同，新時代“以人為本”思想的內(nèi)涵是：人是發(fā)展的根本目的和根本動力?；诮?jīng)濟增長與社會公平的失衡損害了中低收入階層利益，底線公平對社會收入再分配問題從關(guān)注經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)為人的分析視角。由于社會弱勢群體和中低收入階層是抗風(fēng)險能力最差的群體，因此，底線公平主張優(yōu)先關(guān)注這些群體。優(yōu)先關(guān)注底層社會群體不等同于建立低水平的社會保障，也不等同于購買商業(yè)保險，而是幫助他們抵御風(fēng)險，避免社會沖擊到來時嚴(yán)重波及他們利益而產(chǎn)生社會危機。底線公平基于人的視角認為，如果片面追求經(jīng)濟增長而不關(guān)注社會收入分配問題，會造成社會不公平，也就意味著造就一個富豪階層同時也會造就一個龐大的底層社會，中國的社會結(jié)構(gòu)走向?qū)⒉皇欠€(wěn)定的橄欖型而是脆弱的丁字型。底線公平認為對于社會大多數(shù)人而言，需要保障他們的基本利益，同時認為應(yīng)優(yōu)先保障困難群眾和弱勢群體的利益，這樣的做法符合全社會的根本利益。兜底保障將“以人為本”的理念放在第一位，是中國共產(chǎn)黨堅持全心全意為人民服務(wù)這一根本宗旨的體現(xiàn)。兜底保障的政策和措施針對的是真正的困難人群，通過對困難群眾有針對性地幫扶，“從根本上消除導(dǎo)致貧困的各種因素和障礙，達到可持續(xù)脫貧的目標(biāo)”[8]。底線公平和兜底保障都強調(diào)要從過去的依賴經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)向?qū)δ繕?biāo)人群直接干預(yù)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的兜底保障要求定性到每一個人，底線公平理論則要求除了定性幫扶群體外還要用具體測量指標(biāo)定量到幫扶個人。

（二）現(xiàn)實機制：精準(zhǔn)量化

底線公平理論為了量化底線標(biāo)準(zhǔn)，劃定了生存權(quán)利公平、健康權(quán)利公平、發(fā)展權(quán)利公平三個指標(biāo)，并根據(jù)目前實行的制度體系將這三個指標(biāo)分別具體化為最低生活保障制度、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療保障制度、義務(wù)教育制度這三項國家基本制度。底線公平理論根據(jù)簡要性原則，分別對三項制度選擇具體指標(biāo)：對生存權(quán)利公平的測量指標(biāo)有三個，分別是應(yīng)保盡保的比率、城市和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的比率、不同地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)的比率；對健康權(quán)利公平的測量指標(biāo)有三個，分別是衛(wèi)生醫(yī)療的可及性、可得性和可負擔(dān)性；發(fā)展權(quán)利公平的指標(biāo)有三個，分別是義務(wù)教育的完成率、生均經(jīng)費的城鄉(xiāng)之比、生均經(jīng)費的地區(qū)之比。測量指標(biāo)具有明確的目標(biāo)值，這是因為底線公平要求基本沒有差別，也就是說，底線公平理論所選取的測量指標(biāo)是在經(jīng)濟社會高度發(fā)展的前提下才有效度，如果社會發(fā)展水平較低，測量值可能偏低，效度不一定高。習(xí)近平同志指出，要切實做到精準(zhǔn)扶貧，各地都要在扶貧對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)上想辦法、出實招、見真效。要堅持因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，區(qū)別不同情況，做到對癥下藥[9]。對一些特殊貧困人口要實現(xiàn)應(yīng)保盡保，做到兜底保障，脫貧攻堅戰(zhàn)結(jié)束以后可以考慮設(shè)置過渡期，嚴(yán)格落實相關(guān)政策，精準(zhǔn)扶貧的一些政策不能馬上取消，為了防止因各種原因出現(xiàn)的返貧，建立防止返貧監(jiān)測，做到精準(zhǔn)監(jiān)測。底線公平理論和兜底保障都強調(diào)具體化，兩者都根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的不同階段來界定幫扶范圍，底線公平理論可作為后續(xù)工作的基礎(chǔ)理論使兜底保障工作更具備科學(xué)性。

（三）現(xiàn)實格局：多元參與

底線公平理論認為擔(dān)負主體責(zé)任的有政府、社會和個人，但需要按照一定的合理性承擔(dān)不同的責(zé)任，其中，政府本身具有的能力和承擔(dān)的責(zé)任是有限的，因此，需要依靠市場和社會建立多層次的福利制度體系。底線公平認為政府和市場要有各自的責(zé)任底線，比如，對于目前存在的看病難、上學(xué)難問題，認為原因是政府在義務(wù)教育和衛(wèi)生醫(yī)療領(lǐng)域的責(zé)任與市場作用邊界沒有劃清，有些民生問題必須由政府解決，但有些可以由市場運作來解決。底線公平理論認為在制度設(shè)計上，要區(qū)分基礎(chǔ)和非基礎(chǔ)部分，基礎(chǔ)部分由政府負責(zé)，非基礎(chǔ)部分由社會、家庭、個人承擔(dān)，社會承擔(dān)的主體可以多元化，比如基金會、企業(yè)、商業(yè)保險等。2013年，中央提出扶貧工作要“創(chuàng)新社會參與機制”的要求，國務(wù)院扶貧辦牽頭制定了“創(chuàng)新扶貧開發(fā)社會參與機制實施方案”，方案要求建立動員社會力量參與扶貧的制度，構(gòu)建中國特色社會扶貧工作體系，即各民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、企業(yè)、社會組織、個人多元參與的扶貧格局。按照黨中央精準(zhǔn)扶貧過渡階段的工作安排，社會參與扶貧的模式將會持續(xù)下去。底線公平理論和精準(zhǔn)扶貧過渡時期都強調(diào)多元參與，底線公平對除政府以外的其他多元參與提出了一個思路：柔性參與保障、市場進行調(diào)節(jié)、經(jīng)濟發(fā)展支撐，精準(zhǔn)扶貧過渡時期對多元參與的界定是政府主導(dǎo)、其他多元主體在政府主導(dǎo)下參與。隨著共同富裕工作的推進，整體性貧困不復(fù)存在，依靠政府不再是兜底保障的主要方式，而市場化應(yīng)是大勢所趨，底線公平理論對兜底保障的多元參與體系發(fā)展提供一定的解決思路。

（四）現(xiàn)實導(dǎo)向：包容發(fā)展

包容發(fā)展這一概念最早由亞洲開發(fā)銀行提出，2007年亞洲開發(fā)銀行召開主題為“新亞太地區(qū)的包容性發(fā)展與貧困減除”的國際研討會，會上提出:發(fā)展必須具備包容性、可持續(xù)性、更為民眾所認同。包容發(fā)展的原則是：改變各種社會不平等，改善不公平的收入分配，增加各個社會階層特別是社會的底層群體的發(fā)展機會、提高他們參與發(fā)展過程的能力、讓他們更公平地享受到發(fā)展成果[10]。底線公平的導(dǎo)向即為包容發(fā)展，底線公平理論認為必須保護大多數(shù)人的利益，如果貧富差距過大，各階層都會沒有安全感，因此需要對收入進行再分配，通過區(qū)分無差別的公平和有差別的公平，即在生存、健康、發(fā)展等方面要實現(xiàn)社會成員的無差別的公平，以及滿足享受型需求和少數(shù)人的發(fā)展性需求但差別控制在合理范圍內(nèi)的有差別的公平，以增強社會包容度，協(xié)調(diào)各階層利益，促進社會團結(jié)。后精準(zhǔn)扶貧時代的扶貧方略，本質(zhì)就是消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕，這種新生代扶貧模式不僅進行物質(zhì)扶貧還進行精神扶貧，通過增強貧困地區(qū)群眾的自我發(fā)展能力，阻止貧窮代際傳遞。底線公平理論和后精準(zhǔn)扶貧時代的扶貧模式都認為包容發(fā)展是現(xiàn)實導(dǎo)向，當(dāng)經(jīng)濟社會發(fā)展到一定程度，更需要在經(jīng)濟增長的同時保持社會穩(wěn)定，把階層差距控制在合理范圍，防止社會失范。作為一種解析后精準(zhǔn)扶貧時代工作開展到高級階段的基礎(chǔ)理論，底線公平理論區(qū)分公平的不同層次，兼顧經(jīng)濟發(fā)展和社會公平，進而為經(jīng)濟社會發(fā)展保持平衡提供理論依據(jù)。

三、底線公平理論對構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧測量指標(biāo)的啟示

（一）調(diào)整測量指標(biāo)時空格局的啟示

底線公平的原則是保證社會成員有尊嚴(yán)地享受到公平，這就需要根據(jù)不同時間和不同空間調(diào)整政策。目前，不同時間階段，同一地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不一樣，貧困戶享受到的幫扶標(biāo)準(zhǔn)不一樣，要從時間上做到底線公平；不同地理空間，同一時間經(jīng)濟發(fā)展水平不一樣，貧困戶享受到的幫扶標(biāo)準(zhǔn)不一樣，要從空間上做到了底線公平。中國人多底子薄，理想化的公平很難達到，只有在時空中守住底線公平才能促進中國的可持續(xù)發(fā)展。

底線公平在一定程度上對區(qū)域內(nèi)的穩(wěn)定有作用，隨著信息化時代的到來，社會成員能清楚地看到內(nèi)部差距，中國的貧富差距讓貧困者產(chǎn)生社會不公平感，這種不公平感對社會穩(wěn)定造成威脅。底線公平控制社會不公平感的軌跡如圖1所示，只有通過實際情況不斷調(diào)整底線公平，才能讓這種不公平感從有到弱，從而維護基層社會穩(wěn)定。地區(qū)平衡發(fā)展是國家經(jīng)濟社會均衡發(fā)展的目標(biāo)，理想狀態(tài)的測量指標(biāo)是應(yīng)是無差別化?，F(xiàn)階段，我國尚未具備地區(qū)均衡發(fā)展的條件，差別化測量指標(biāo)將在一定時期內(nèi)存在。因此，需要結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展的階段，根據(jù)時空格局逐步調(diào)整測量指標(biāo)，以實現(xiàn)社會公平。

圖1 底線公平控制社會不公平感的結(jié)構(gòu)圖

（二）選擇特征性指標(biāo)的啟示

聯(lián)合國開發(fā)計劃署指定的人類發(fā)展指數(shù)（HDI）主要選擇的三個指標(biāo)：人均GDP、人均受教育年限、平均預(yù)期壽命，以此測量各個國家的經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r。基于此，底線公平認為生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、健康權(quán)是底線，是政府的首要責(zé)任。底線公平理論認為，平均主義走不通，西方福利國家道路在中國走不通，原有的社保局限性已凸顯，貧困問題的破解在于確定底線，即確定政府責(zé)任與市場作用的界線、社會政策的重點和秩序界線、兜底保障中基礎(chǔ)部分與非基礎(chǔ)部分的界線、絕對的公平與相對的公平的界線。底線公平理論認為劃定這四個界限需要對最低生活保障制度、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療保障制度、義務(wù)教育制度這三項國家基本制度設(shè)定具體測量指標(biāo)，并將這三項制度操作化為生存權(quán)利公平、健康權(quán)利公平、發(fā)展權(quán)利公平三個指標(biāo)。底線公平理論關(guān)注貧困底線的衡量標(biāo)準(zhǔn)，選擇的特征性指標(biāo)為農(nóng)村貧困統(tǒng)計檢測提供一些啟示。

（三）建立具體測量指標(biāo)的啟示

兜底保障實行的是有進有出的動態(tài)管理，認定貧困人口需要動態(tài)的測量數(shù)值。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略階段，對貧困人口認定尚未實現(xiàn)根據(jù)時間和空間的不同而制定不同的標(biāo)準(zhǔn)。底線公平理論對生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、健康權(quán)建立了具體測量指標(biāo)，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中貧困人口動態(tài)識別可提供一些啟示。

1.生存權(quán)利公平性的測量指標(biāo)

（1）低保標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)之比。2007年，最低生活保障制度在農(nóng)村建立了之后，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)每隔一段時間逐漸提高，低保標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)差距從2007年的2.6:1，逐步縮小到2017年第二季度末的1.6:1，公平程度逐年改善。但從工業(yè)制食物的價格因素來看，城鄉(xiāng)之間差別不大，由于運輸成本等原因，農(nóng)村一些食品可能比城市更貴，農(nóng)村和城市的水電價格差別也不大，綜合各種消費因素的影響，可以認為，城鄉(xiāng)居民的生活消費金額沒有太大區(qū)別。因此，底線公平建議低保標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)之比的測量方式是，將“農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)”與“城市低保標(biāo)準(zhǔn)”的比值作為測量指標(biāo)，其目標(biāo)值為1，即：

目前這一比值在0到1之間，隨著共同富裕目標(biāo)逐步實現(xiàn)，城市和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的差距將隨社會經(jīng)濟發(fā)展逐步縮小，目標(biāo)值應(yīng)逐步趨近于1。

（2）低保標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)之比。由于地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r不同，不同地區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)有所差異，各地的低保標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟發(fā)展水平并不一定同步，東、中、西部低保標(biāo)準(zhǔn)總體來看存在差距。低保標(biāo)準(zhǔn)在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間存在差距的原因有所不同，如果說城鄉(xiāng)差距是二元結(jié)構(gòu)造成的，那么地區(qū)差距就是歷史的、地理的原因造成的，這些差距要靠經(jīng)濟發(fā)展的歷史過程解決，逐漸縮小差距。因此，底線公平建議將“最低低保標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)內(nèi)低保標(biāo)準(zhǔn)平均值”與“最高低保標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)內(nèi)低保標(biāo)準(zhǔn)平均值”的比值作為測量指標(biāo)，目標(biāo)值為1，即：

目前，這一比值在0到1之間，隨著不同地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)逐步縮小差距，目標(biāo)值應(yīng)該逐步接近1。

2.發(fā)展權(quán)利公平性的測量指標(biāo)

（1）義務(wù)教育完成率。底線公平認為一些地區(qū)主動擴大義務(wù)教育年限應(yīng)得到贊賞和鼓勵，因為提高人均受教育年限，是世界公認的支持發(fā)展的決定性因素。底線公平傾向于邱國華提出的將九年義務(wù)教育完成率作為衡量和評價新階段義務(wù)教育進展?fàn)顩r的核心指標(biāo)[11]，目前，絕大多數(shù)地區(qū)義務(wù)教育年限為9年，因此，底線公平采用邱國華給出的計算公式：

（2）義務(wù)教育生均經(jīng)費的城鄉(xiāng)之比。城鄉(xiāng)差距在中國是一個長期存在的問題，通過教育公平縮小城鄉(xiāng)差距是一種理想狀態(tài)，現(xiàn)實中，由于城鄉(xiāng)義務(wù)教育水平差距大，反而成為擴大城鄉(xiāng)差距的一個因素，其根源在于各級政府對農(nóng)村義務(wù)教育的投資比例不合理，比例是從上到下層層遞增，導(dǎo)致在財政困難的縣市農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入困難。城鄉(xiāng)差距應(yīng)是階段性差距，因此，底線公平建議將“農(nóng)村義務(wù)教育生均經(jīng)費”與“城市義務(wù)教育生均經(jīng)費”的比值作為測量指標(biāo)，目標(biāo)值為1，即：

目前，這一比值在0到1之間，隨著城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段投入逐步縮小差距，目標(biāo)值應(yīng)該逐步接近1。

（3）義務(wù)教育生均經(jīng)費的地區(qū)之比。不合理的義務(wù)教育生均經(jīng)費撥付主體結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展差距在義務(wù)教育經(jīng)費投入上體現(xiàn)得尤為明顯，縣際生均教育經(jīng)費存在不平衡，但不應(yīng)將地區(qū)之間發(fā)展不平衡的后果嫁接到義務(wù)教育上，義務(wù)教育生均經(jīng)費的地區(qū)差異應(yīng)逐漸消除，因此，底線公平建議將“義務(wù)教育生均經(jīng)費最低地區(qū)”與“義務(wù)教育生均經(jīng)費最高地區(qū)”的比值作為測量指標(biāo)，目標(biāo)值為1，即：

目前這比值在0到1之間，隨著地區(qū)之間義務(wù)教育投入逐步縮小差距，目標(biāo)值應(yīng)該逐步接近1。

3.健康權(quán)利公平性的測量指標(biāo)

底線公平理論認為，社會成員的健康服務(wù)權(quán)利應(yīng)主要從3A（Accessibility、Availability、Affordability）進行分析，其中，Accessibility意為易接近的，Availability意為可得的，Affordability意為負擔(dān)得起的。底線公平認為衛(wèi)生醫(yī)療可及性的量化標(biāo)準(zhǔn)是不論地區(qū)城鄉(xiāng)均實現(xiàn)一定時間范圍內(nèi)的“就醫(yī)圈”，比如10分鐘、15分鐘“就醫(yī)圈”；認為衛(wèi)生醫(yī)療可得性的量化標(biāo)準(zhǔn)與醫(yī)保覆蓋率相關(guān)，醫(yī)保覆蓋率越接近100%越合理。底線公平對衛(wèi)生醫(yī)療可負擔(dān)性選擇了居民個人支出、卡瓦尼指數(shù)、總體醫(yī)療保障水平等三個可體現(xiàn)衛(wèi)生籌資公平性的指標(biāo)予以測量。

（1）居民個人支出

居民個人支出等于衛(wèi)生總費用減去政府衛(wèi)生支出和社會衛(wèi)生支出之和，居民個人支出占衛(wèi)生總費用的比例不超過30%。

（2）卡瓦尼指數(shù)[12]

底線公平認為卡瓦尼指數(shù)是反映籌資公平性的重要指標(biāo)，卡瓦尼指數(shù)為基尼系數(shù)與集中指數(shù)的差，用來評價政府是否通過醫(yī)療方面的補助，縮小了在不同收入群體之間的相對貧富差距，卡瓦尼指數(shù)的計算公式如下：

Ki代表卡瓦尼指數(shù)，得出的結(jié)果在-1到1之間；Ci代表不同收入群體獲得政府撥付醫(yī)療補助的集中指數(shù)；Gi是基尼系數(shù)。如果Ki＜0，則表示窮人在健康方面付出更多；如果Ki＞0，且數(shù)值越大，則表示富人在健康方面付出更多。

（3）總體醫(yī)療保障水平

底線公平認為在不同地區(qū)不同人群醫(yī)療保障覆蓋面相差不大的情況下，最終的差異是由保障水平和保障內(nèi)容所決定的，因經(jīng)濟原因未治療或未住院的比例能反映籌資的不公平程度，如果比例太大，底線公平程度較低。綜合指數(shù)BiE作為衛(wèi)生籌資底線不公平指數(shù)，0≤BiE≤1，值越小表示底線越公平，BE表示底線公平程度，底線公平構(gòu)建的醫(yī)療保障底線公平的測量公式為：

α代表因經(jīng)濟狀況差未就診的比例，P代表門診情況的權(quán)重，β代表患病兩周仍未就診的比例，1-P代表因為經(jīng)濟狀況差未住院的比例，代表住院情況的權(quán)重，Y代表應(yīng)該住院但由于各種情況并未住院的比例，δ代表一個余數(shù)，理想情況下應(yīng)為0。P值和δ值需要大規(guī)模調(diào)查。

四、對策與建議

（一）完善農(nóng)村貧困統(tǒng)計體系

農(nóng)村貧困統(tǒng)計是識別扶貧對象、評價扶貧效果、調(diào)整扶貧政策的基礎(chǔ)性工作，這項工作目前還存在一些問題，亟待解決。

第一，完善貧困戶建檔立卡機制。一些統(tǒng)計監(jiān)測的內(nèi)容可體現(xiàn)扶貧工作的成效，但并未在建檔立卡信息系統(tǒng)中體現(xiàn)。由于技術(shù)上的問題，基層政府在對農(nóng)戶進行貧困識別時難以獲得農(nóng)戶真實的家庭財務(wù)狀況，一些農(nóng)戶致貧原因不僅是收入低，還有可能是因病致貧、因?qū)W致貧，一些農(nóng)戶可能收入低但消費也低，還有一些農(nóng)戶可能收入低消費高但有其他價值不菲的固定資產(chǎn)，這些具體情況并未在建檔立卡信息系統(tǒng)中得到具體表現(xiàn)。貧困戶年收入靠基層政府干部自主識別，建檔立卡信息系統(tǒng)人為干擾因素較多，貧困戶收入、消費情況和固定資產(chǎn)等在農(nóng)村貧困統(tǒng)計監(jiān)測反映的內(nèi)容，需要在建檔立卡信息系統(tǒng)中有所體現(xiàn)。

第二，完善扶貧相關(guān)數(shù)據(jù)與其他個人信息數(shù)據(jù)庫共享機制。比如，個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫是人民銀行組織建立的個人信用信息共享平臺，這一數(shù)據(jù)庫建成后不僅有個人金融信息還有個人公共事業(yè)消費信息和個人公共信息，可在一定范圍內(nèi)由一定人員共享個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，對納入建檔立卡信息系統(tǒng)中的貧困戶進行信息核查，數(shù)據(jù)庫能動態(tài)地呈現(xiàn)貧困戶信息，這在一定程度上能消減人為因素的干擾。

第三，完善農(nóng)村貧困統(tǒng)計機制。目前，農(nóng)村貧困統(tǒng)計監(jiān)測與扶貧工作建檔立卡信息統(tǒng)計是不同的統(tǒng)計體系，統(tǒng)計監(jiān)測是采用分層抽樣法對部分農(nóng)戶進行調(diào)查統(tǒng)計，而扶貧工作的建檔立卡信息系統(tǒng)是對所有扶貧對象進行信息采集。建檔立卡信息系統(tǒng)在農(nóng)戶脫貧后不能再進行信息修改，目前，扶貧工作并未實現(xiàn)對各種原因返貧的對象進行信息系統(tǒng)的動態(tài)管理。統(tǒng)計監(jiān)測需要同建檔立卡信息統(tǒng)計合并，建檔立卡信息系統(tǒng)需升級，建檔立卡信息應(yīng)顯示本地區(qū)貧困統(tǒng)計監(jiān)測的情況以做對比，脫貧農(nóng)戶因各種原因返貧或有新的困難戶，需要經(jīng)過個人申請、村委和駐村扶貧干部推薦、村民代表大會審議、基層政府審核統(tǒng)計等程序，報送至上級扶貧主管部門，由主管部門決定下一步幫扶對象，并將新的幫扶對象錄入信息系統(tǒng)。

（二）完善干部駐村幫扶制度

扶貧不單是基層干部的責(zé)任，各級別、各戰(zhàn)線的干部都需要將幫扶觀念根植于心。干部駐村幫扶制度是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要制度，但實際推進力度和運行水平與上級要求還有一定距離。

第一，完善干部選派機制。干部駐村幫扶應(yīng)是自愿行為，應(yīng)由各級組織部門號召黨政機關(guān)、人民團體、民主黨派、企事業(yè)單位的干部自愿報名，各級組織部門進行報名登記，本單位擇優(yōu)推薦、組織部門擇優(yōu)選派。為避免干部沉不下、留不住、走馬觀花的情況發(fā)生，參加扶貧村幫扶工作的干部要在一定時期內(nèi)駐村專職扶貧，由組織和人事部門完善駐村扶貧干部的履職手續(xù)并進入個人檔案，為干部提拔、表彰提供依據(jù)；對參加非扶貧村幫扶工作的干部實行下村幫扶差旅制原則，解決待遇問題，并由組織和人事部門完善此類干部的扶貧經(jīng)歷并進入個人檔案，為干部提拔、表彰提供依據(jù)；對非干部身份的駐村扶貧人員，可對其推薦企業(yè)或組織實行水電氣、稅收等優(yōu)惠政策并予以表彰，對其個人實行創(chuàng)業(yè)、評優(yōu)等優(yōu)惠政策。

第二，完善干部幫扶責(zé)任機制。駐扶貧村的扶貧干部要了解所在貧困村的所有村民情況，要到各家各戶解釋扶貧政策，杜絕村支兩委直接推薦貧困戶的情況發(fā)生，要根據(jù)摸清的村民情況結(jié)合村民代表大會評議出的貧困戶，制定貧困戶脫貧步驟和返貧幫扶措施。駐村扶貧干部要定期向推薦單位領(lǐng)導(dǎo)匯報工作開展情況，調(diào)動部門力量協(xié)調(diào)幫扶資源，駐村扶貧干部的工作成效和考核結(jié)果要作為推薦單位迎評的年終考核內(nèi)容，且與推薦單位考核工資掛鉤。對扶貧工作成效顯著的個人和推薦單位予以褒獎，對扶貧工作未達到基本要求的個人實行退出、對推薦單位實行問責(zé)。

第三，完善幫扶機制。幫扶制度有選拔、培訓(xùn)、管理、考核、激勵、保障等制度，其難點在于考核制度，考核實現(xiàn)精細量化就能衡量扶貧工作成效性，還能激發(fā)扶貧干部和推薦單位的工作熱情。目前，考核制度主要針對扶貧主管單位和各級政府，而扶貧干部是直接面對貧困戶的人，對貧困戶個體的幫扶成效很大程度上取決于扶貧干部的努力程度，因此，對扶貧干部個人的考核亟待納入考核制度中。

（三）完善底線標(biāo)準(zhǔn)制度

底線公平理論雖然選擇了一些指標(biāo)、設(shè)定了目標(biāo)值，但測量指標(biāo)的科學(xué)性有待檢驗，比如，測量義務(wù)教育完成率未考慮流動人口因素、測量的“一刀切”是理想化狀態(tài)、一些數(shù)值具有不確定性、測量指標(biāo)沒有考慮到人為因素等。盡管底線公平理論有局限性，但對科學(xué)確定兜底保障的底線標(biāo)準(zhǔn)仍具有一定借鑒意義。

第一，完善底線標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)管理機制。底線標(biāo)準(zhǔn)是底線公平理論強調(diào)的內(nèi)容，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要確定的內(nèi)容。目前，扶貧幫扶的底線標(biāo)準(zhǔn)尚未實行動態(tài)管理，隨著時間推移，底線標(biāo)準(zhǔn)勢必有所調(diào)整，調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該由通過檢驗論證的計算公式確定，但由于技術(shù)條件限制，底線標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，比如，低保補助標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)保繳費標(biāo)準(zhǔn)等均由當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門確定，還有一些地方對扶貧對象“一刀切”式補助相同數(shù)量的資金，這樣幫扶的底線標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)性不足，需要盡快運用科學(xué)性和實踐性較好的計算公式動態(tài)管理底線標(biāo)準(zhǔn)。

第二，完善底線標(biāo)準(zhǔn)合理劃定的機制。目前運用的是抽樣方式對農(nóng)村居民收入、消費、住房等情況進行統(tǒng)計，再確定底線標(biāo)準(zhǔn)，因一些統(tǒng)計人員并非專業(yè)人員，調(diào)查對象文化素質(zhì)不高、表達不清、記憶力不強、不愿透露家庭真實財務(wù)情況等原因，造成統(tǒng)計結(jié)果準(zhǔn)確度較低，直接影響了底線標(biāo)準(zhǔn)的合理性。在專業(yè)統(tǒng)計人員數(shù)量不足的情況下，可將調(diào)查內(nèi)容全部量化，并按照科學(xué)的抽樣方法把抽樣對象確定到個人，由熟悉情況的基層干部協(xié)助調(diào)查對象完成調(diào)查內(nèi)容，對外出務(wù)工人員可進行電話調(diào)查，數(shù)據(jù)采集結(jié)束后由專業(yè)統(tǒng)計人員進行現(xiàn)場或電話核查，這樣調(diào)查出的結(jié)果與實際相差不大，有利于底線標(biāo)準(zhǔn)合理確定。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的底線標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該是享受型標(biāo)準(zhǔn)，而是惠普性標(biāo)準(zhǔn)，可適當(dāng)降低通過抽樣調(diào)查得出的底線標(biāo)準(zhǔn)，以實現(xiàn)惠普性要求。

第三，完善底線標(biāo)準(zhǔn)公平機制。底線標(biāo)準(zhǔn)的不公平體現(xiàn)在底線標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)差別上，在滿足各個社會成員包括生活、醫(yī)療、教育等基礎(chǔ)性需求上，底線公平主張個人基本沒有差別，強調(diào)個人權(quán)利的一致性。目前，不同地區(qū)兜底保障的底線標(biāo)準(zhǔn)各不相同，沒有體現(xiàn)底線標(biāo)準(zhǔn)的公平。一些西部地區(qū)外出務(wù)工的農(nóng)民將勞動力貢獻給東部城市，勞動力遭擠壓后因病致貧返回西部農(nóng)村，西部農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)遠低于東部城市低保標(biāo)準(zhǔn)，這種底線標(biāo)準(zhǔn)的差異對這些農(nóng)民較不公平。隨著鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接期間有勞動力的扶貧對象逐漸根本性脫貧，留下的一般是頑固型致貧因素導(dǎo)致的幫扶對象，貧窮不是他們的錯，那些曾經(jīng)付出過勞動現(xiàn)在喪失勞動力的扶貧對象應(yīng)該得到尊重，底線標(biāo)準(zhǔn)需考慮到他們的實際情況才能體現(xiàn)公平。