文/趙典山 宋幸

從2014年黨的十八屆四中全會(huì)首次提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，到2017年檢察公益訴訟制度正式實(shí)施至今，檢察公益訴訟不斷發(fā)展完善，其在推進(jìn)城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治中的效能優(yōu)勢(shì)也逐步顯現(xiàn)。

當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)垃圾處置模式日趨完善，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境總體上有了明顯改善。在相關(guān)職能部門的推動(dòng)下，各地城鄉(xiāng)垃圾無(wú)害處理方式、垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)工作以及非正規(guī)垃圾點(diǎn)整治逐漸規(guī)范，城鄉(xiāng)垃圾分類工作成效顯著。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程不斷加快，各城鄉(xiāng)地區(qū)垃圾產(chǎn)生量普遍呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)。同時(shí)，城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治還面臨著工作合力有待加強(qiáng)、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)仍需完善等短板問(wèn)題。因此，城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治工作日益成為相關(guān)職能部門和人民群眾關(guān)注的焦點(diǎn)。

城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治屬于檢察公益訴訟中的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域，不僅與國(guó)家和社會(huì)公共利益密不可分，而且與居民生活環(huán)境息息相關(guān)，直接影響人民群眾的幸福感、獲得感。強(qiáng)化城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

如何發(fā)揮檢察公益訴訟效能

一是基于檢察法律監(jiān)督定位優(yōu)化城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境整治工作環(huán)境。

相關(guān)法律法規(guī)雖然明確各級(jí)人民政府及相關(guān)職能部門對(duì)城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治的工作職責(zé)，但由于城鄉(xiāng)垃圾整治方面的歷史遺留問(wèn)題時(shí)間長(zhǎng)、科學(xué)處置專業(yè)性強(qiáng)和難度大，以及部分監(jiān)管主體執(zhí)法能力有待提高等，行政機(jī)關(guān)單方面執(zhí)法監(jiān)管，難以從根源上解決城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題。在城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治中，由于涉及的相關(guān)責(zé)任部門較多且職能交叉的情形多見，很多時(shí)候由于意見分歧導(dǎo)致整體整治效果不佳。

公益訴訟檢察是“四大檢察”職能之一，其本身是檢察機(jī)關(guān)依法行使檢察權(quán)的一種方式。檢察權(quán)是憲法賦予的法律監(jiān)督權(quán)。從民事訴訟法和行政訴訟法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，到最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟司法解釋的出臺(tái)，檢察公益訴訟的法律監(jiān)督定位越來(lái)越清晰?；诜杀O(jiān)督屬性，檢察公益訴訟主要是保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益不受侵害，本身并不牽涉相關(guān)利益主體之間的關(guān)系，對(duì)于營(yíng)造積極有效的溝通協(xié)作環(huán)境具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，更加有利于推進(jìn)問(wèn)題得到根本解決。

二是基于公益保護(hù)定位推動(dòng)形成城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治合力。

近年來(lái)，檢察公益訴訟在實(shí)踐中不斷豐富發(fā)展，辦案領(lǐng)域更廣。特別是黨的十九屆四中全會(huì)明確拓展檢察機(jī)關(guān)公益訴訟案件范圍以來(lái)，檢察公益訴訟基于其公益保護(hù)的定位，在城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治中的社會(huì)治理效能優(yōu)勢(shì)日益凸顯，主要表現(xiàn)在：公益保護(hù)既是檢察公益訴訟的根本前提，也是行政機(jī)關(guān)開展城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治的根本目的，二者在最終落腳點(diǎn)上是一致的。

另外，《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》關(guān)于行政公益訴訟訴前檢察建議和磋商程序的相關(guān)規(guī)定，也說(shuō)明檢察公益訴訟的根本目的不是提起訴訟，而是如何更好地消除國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受侵害的后果，這與行政執(zhí)法監(jiān)管的目標(biāo)也是一致的。檢察公益訴訟基于公益保護(hù)定位行使檢察權(quán)，能夠更好地與行政機(jī)關(guān)達(dá)成工作共識(shí)，在城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境整治中形成檢察監(jiān)督與行政監(jiān)管、執(zhí)法之間的工作合力，有效解決城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治監(jiān)管難的問(wèn)題。

三是基于司法辦案屬性促進(jìn)城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治向縱深發(fā)展。

城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的原因多種多樣，有可能是行政監(jiān)管不到位，也可能是行政執(zhí)法不嚴(yán)格，還可能是民眾環(huán)保意識(shí)未能牢固樹立，其牽扯的社會(huì)關(guān)系往往復(fù)雜多樣，有時(shí)需要通過(guò)司法訴訟的方式予以規(guī)范整治。雖然民事訴訟法等相關(guān)法律明確了社會(huì)組織可以針對(duì)公益受侵害的情形提起民事公益訴訟，但客觀上這些社會(huì)組織提起訴訟的積極性并不高。這主要是受我國(guó)社會(huì)公益組織不夠完善、提起公益訴訟的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本較大等因素所限。因此如果單純依靠社會(huì)組織提起公益訴訟的方式推動(dòng)城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治，往往很難取得良好的效果。

檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中基于自身的職能定位，不僅具有調(diào)查取證、人員配備、資源整合等方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，而且具有較強(qiáng)的司法專業(yè)性和權(quán)威性，更加有利于推動(dòng)解決城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治中的深層次、根源性問(wèn)題。

需要注意的幾個(gè)問(wèn)題

一是要堅(jiān)持服務(wù)保障民生的擔(dān)當(dāng)。

生態(tài)環(huán)境是人民群眾能夠切身感受到的利益。檢察公益訴訟作為檢察工作的重要組成部分，本身具有人民的屬性，服務(wù)保障民生是公益保護(hù)的“最優(yōu)結(jié)果”。因此要始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，真正在為民辦實(shí)事中依法能動(dòng)履職，不斷滿足人民群眾對(duì)美好幸福生活的需要，這是檢察工作的使命和擔(dān)當(dāng)。在城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境綜合整治中，檢察公益訴訟要切實(shí)聚焦人民群眾關(guān)注的急、難、愁、盼問(wèn)題，在不斷加大檢察公益訴訟工作力度的同時(shí)深入查堵點(diǎn)、補(bǔ)短板，不斷提升自身服務(wù)保障民生的能力和水平，讓檢察公益訴訟真正成為護(hù)航民生民利的法治利劍。

二是要堅(jiān)持公益保護(hù)優(yōu)先的前提。

根據(jù)有關(guān)法律和司法解釋的規(guī)定，檢察公益訴訟的根本立足點(diǎn)是公益保護(hù)，脫離了這一點(diǎn)，檢察公益訴訟就會(huì)失去生命力。當(dāng)前城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，建筑垃圾、生活垃圾激增帶來(lái)的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題不僅關(guān)乎城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量，也在一定程度上影響社會(huì)安全穩(wěn)定。這無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面還是保障民生層面，都與國(guó)家和社會(huì)公益密不可分。因此實(shí)踐中要充分發(fā)揮城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治中的檢察公益訴訟效能優(yōu)勢(shì)，緊緊圍繞公益保護(hù)這個(gè)核心，確保每一件檢察公益訴訟案件都能做到有法可依，切實(shí)維護(hù)檢察公益訴訟的法律權(quán)威，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治的法治效果。

三是要堅(jiān)持雙贏多贏共贏的理念。

監(jiān)督者和被監(jiān)督者職責(zé)不同，但目標(biāo)一致，贏則共贏，損則俱損。城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治中的檢察公益訴訟，其目的并不是與行政機(jī)關(guān)形成對(duì)立，而是從檢察監(jiān)督層面幫助促進(jìn)提升行政機(jī)關(guān)依法行政的能力和水平，更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益的保護(hù)。當(dāng)前城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治工作面臨嚴(yán)峻形勢(shì)，無(wú)論是檢察機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)，都要堅(jiān)持“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)和配合，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)司法監(jiān)督優(yōu)勢(shì)與行政機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)形成全方位的城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境保護(hù)格局，確保城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治取得實(shí)質(zhì)成效，實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏。

四是要堅(jiān)持行政執(zhí)法監(jiān)管優(yōu)先的原則。

檢察權(quán)與行政權(quán)的性質(zhì)不同。相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)于城鄉(xiāng)垃圾整治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，治理成效的關(guān)鍵也取決于行政監(jiān)管與執(zhí)法環(huán)節(jié)。因此在推動(dòng)城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治中，相關(guān)行政機(jī)關(guān)是直接責(zé)任主體。檢察公益訴訟更多是處于后置的監(jiān)督地位，本質(zhì)上是通過(guò)檢察監(jiān)督的方式促進(jìn)依法行政。

在城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治中堅(jiān)持行政執(zhí)法監(jiān)管優(yōu)先的原則，既是明確檢察權(quán)與行政權(quán)邊界的需要，也是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的需要，更是發(fā)揮檢察公益訴訟效能優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵。