夏 菲

美國(guó)司法部公布的數(shù)據(jù)顯示，至2017年年底在監(jiān)獄中服刑的有1489400人，其中黑人男性的服刑率（每10萬(wàn)美國(guó)公民中被判1年以上監(jiān)禁刑的人數(shù)比例）是白人男性的6倍。See U.S.Department of Justice, , April 2019, https://www.bjs.gov/content/pub/pdf/p17.pdf.2017年6月的最后一個(gè)工作日，在縣和城市地方看守所羈押的人數(shù)為745200人，其中 65%（48.2萬(wàn)人）屬于審前羈押，看守所全年收押 1060萬(wàn)人次。See U.S.Department of Justice, , April 2019, https://bjs.ojp.gov/content/pub/pdf/ji17.pdf.這個(gè)數(shù)字在 2018年也沒(méi)有大的變化，其結(jié)果是美國(guó)成年人中有1/3的人在23歲前曾被逮捕過(guò)，有犯罪（或涉嫌犯罪）前科記錄的人員達(dá)到7000萬(wàn)至1億人，即平均每3個(gè)美國(guó)人中有1人有前科記錄。See Rebecca Vallas, Sharon Dietrich, : , December 2014, https://cf.americanprogress.org/wp-content/uploads/2014/12/VallasCriminalRecordsReport.pdf.羈押人數(shù)多、被羈押群體中的種族差異成為美國(guó)刑事司法的突出問(wèn)題。因此，近10年來(lái)，關(guān)于推進(jìn)刑事司法改革的呼聲日益強(qiáng)烈，但由于“法律與秩序”問(wèn)題在政治活動(dòng)中的敏感性、重要性，重大改革舉措較難獲得國(guó)會(huì)和總統(tǒng)的批準(zhǔn)，旨在短期內(nèi)減少被羈押人數(shù)的局部性改革，即保釋制度改革得到立法者、法官、檢察官、律師、學(xué)者以及記者、社會(huì)活動(dòng)家等一致支持，各州也紛紛啟動(dòng)改革嘗試。

與大陸法系國(guó)家相比，保釋制度在美國(guó)刑事司法體系中占據(jù)更重要位置，這主要是源于兩種法律體系中逮捕措施在適用上的巨大差異。在美國(guó)，如果執(zhí)法部門(mén)有“合理理由”認(rèn)為某人實(shí)施了犯罪，可以采取有證逮捕或者緊急情況下的無(wú)證逮捕措施。當(dāng)然，第一種情況是常規(guī)，即逮捕申請(qǐng)需經(jīng)司法機(jī)關(guān)審查并同意，這是司法機(jī)關(guān)對(duì)警察權(quán)力的監(jiān)督、控制，以保護(hù)公民憲法權(quán)利。傳統(tǒng)上，逮捕是刑事案件正式啟動(dòng)的標(biāo)志，See , 60 Georgetown Law Journal 1972, p.1466.只有當(dāng)法院同意逮捕后，該案件才進(jìn)入法院登記系統(tǒng)中。這種情況至20世紀(jì)40年代以后才略微有變化，執(zhí)法部門(mén)對(duì)交通犯罪嫌疑人以簽發(fā)傳票形式要求其到庭，但在大部分案件中，執(zhí)法部門(mén)還是習(xí)慣于采用逮捕措施。See Rachel A.Harmon, , 115 Michigan Law Review 2016, p.335.而在大陸法系國(guó)家，逮捕是針對(duì)可能會(huì)逃跑、威脅證人或者再次實(shí)施犯罪等嫌疑人采取的措施，即不逮捕是常規(guī)，逮捕是例外。制定法對(duì)于逮捕的條件規(guī)定非常明確，司法機(jī)關(guān)就具體案件中的情況是否符合法律規(guī)定進(jìn)行審查，以決定是否同意執(zhí)法部門(mén)的逮捕申請(qǐng)。因此，就所有刑事案件中逮捕使用的比例而言，美國(guó)的逮捕比例必然是遠(yuǎn)高于大陸法系國(guó)家的。

美國(guó)這種逮捕制度安排體現(xiàn)了其強(qiáng)調(diào)刑事司法中司法制約的理念，在所有刑事案件中，司法機(jī)關(guān)都在偵查的早期階段介入，同時(shí)也是確保所有犯罪嫌疑人都有在法官面前陳述的機(jī)會(huì)。另外，美國(guó)《憲法》第六修正案規(guī)定了被告人有獲得快速審理的權(quán)利，只有當(dāng)案件進(jìn)入法院登記系統(tǒng)后，法院才能掌握案件進(jìn)程，進(jìn)而切實(shí)保障被告人的此項(xiàng)權(quán)利。因?yàn)榇蟛糠址缸锵右扇硕紩?huì)被采取逮捕措施，而保釋是嫌疑人在審判前獲得自由的唯一途徑（除非案件被撤銷(xiāo)），因此保釋制度在美國(guó)刑事司法體系中具有重要意義。法官作出的是否給予嫌疑人保釋的決定，對(duì)每個(gè)個(gè)體而言意味著其自由權(quán)利是否被剝奪，對(duì)社會(huì)而言則是有多少人被關(guān)進(jìn)看守所。

一、美國(guó)保釋制度的歷史發(fā)展

（一）有關(guān)保釋制度的早期法律規(guī)定

美國(guó)保釋制度最初是繼承英國(guó)保釋法律制度內(nèi)容，后者的法律基礎(chǔ)是1628年《權(quán)利請(qǐng)?jiān)笗?shū)》、1679年《人身保護(hù)令》以及1689年《權(quán)利法案》等，See Caleb Foote, : , 113 University of Pennsylvania Law Review 1965, p.966.因此英美保釋制度在起源上是側(cè)重對(duì)個(gè)體自由權(quán)利的保障。殖民地時(shí)期最早的法律文件——1641年《馬薩諸塞自由權(quán)利書(shū)》（Massachusetts Body of Liberties）規(guī)定，保釋是所有非死刑犯罪嫌疑人的權(quán)利，但是要求嫌疑人有充分擔(dān)保保證其能按期到庭并表現(xiàn)良好。1682年賓夕法尼亞的立法規(guī)定：除了有證據(jù)證實(shí)有罪或者有罪認(rèn)定可能性高的死刑犯罪，其他犯罪嫌疑人在有充分擔(dān)保的情況下，都應(yīng)當(dāng)獲得保釋。See , 60 Georgetown Law Journal 1972 p.1163.1787 年《西北地區(qū)法令》（Northwest Territory Ordinance of 1787）與1789年《司法法》（Judiciary Act of 1789）關(guān)于保釋的規(guī)定采取的都是賓夕法尼亞模式，也就是對(duì)非死刑案件嫌疑人的保釋沒(méi)有附加條件限制，權(quán)利性質(zhì)明確。最終美國(guó)《憲法》第八修正案專(zhuān)門(mén)就保釋作出規(guī)定：不得科處過(guò)多的保釋金。這種極其簡(jiǎn)短的表述使該條款成為憲法中最“模棱兩可”的內(nèi)容。See Haldane Robert Mayer, , 11 William and Mary Law Review 1969, p.527.僅從文字上看，《憲法》第八修正案并沒(méi)有明確保釋是一種權(quán)利。因此，一般認(rèn)為保釋不是個(gè)體的憲法權(quán)利。美國(guó)聯(lián)邦最高法院也認(rèn)為：《憲法》第八修正案并沒(méi)有禁止國(guó)會(huì)就哪些案件可以適用保釋進(jìn)行界定。因此，在刑事案件中，當(dāng)懲罰可能是死刑時(shí)保釋不是必然的。事實(shí)上，《憲法》第八修正案并沒(méi)有說(shuō)所有被逮捕者必須被保釋。

但也有學(xué)者提出不同觀點(diǎn)，認(rèn)為從歷史淵源及早期殖民地時(shí)期一些立法推斷，制憲者應(yīng)該是意圖規(guī)定保釋權(quán)，但由于立法過(guò)程中的一些意外事件，最終形成了目前的立法表述。See Caleb Foote, : , 113 University of Pennsylvania Law Review 1965, p.986-987.還有學(xué)者提出，自美國(guó)建國(guó)至20世紀(jì)70年代，50個(gè)州中有42個(gè)州的憲法有保釋權(quán)的規(guī)定，其條款表述基本采用的是1682年賓夕法尼亞模式。See Matthew J.Hegreness, , 55 Arizona Law Review 2013, p.920-924.同時(shí)就聯(lián)邦憲法而言，保釋權(quán)利也是正當(dāng)程序、人身保護(hù)令等憲法條款所包含的內(nèi)容，1946年《聯(lián)邦刑事訴訟規(guī)則》也規(guī)定：任何人，不是因可能被判處死刑的罪名被逮捕的，在被認(rèn)定有罪前，應(yīng)當(dāng)允許其被保釋?zhuān)灰蚩赡芘刑幩佬套锩淮兜?，由法官?zèng)Q定是否給予保釋。See , 60 Georgetown Law Journal 1972, p.1164.

綜上，自美國(guó)建國(guó)至20世紀(jì)60年代，對(duì)保釋進(jìn)行規(guī)范的聯(lián)邦立法分別有《憲法》修正案、1789年《司法法》以及1946年《聯(lián)邦刑事訴訟規(guī)則》。憲法禁止對(duì)被告人科以“過(guò)多”的保釋金，而后兩部聯(lián)邦立法都明確規(guī)定非死刑罪名案件被告人有權(quán)獲得保釋?zhuān)蟛糠种輵椃ㄓ蓄?lèi)似規(guī)定。因此，在死刑罪名案件中，法官可以決定予以羈押或者保釋?zhuān)诜撬佬套锩讣校ü賾?yīng)當(dāng)同意保釋?zhuān)冶ａ尳痤~不能過(guò)高，否則就違憲。憲法的這種限制規(guī)定，其目的也在于防止法官通過(guò)設(shè)置高保釋金而實(shí)際剝奪被告人的保釋權(quán)。

（二）19世紀(jì)下半葉的保釋制度改革

最初保釋的形式是他人擔(dān)保，即被告人的家人或者朋友承諾保證被告人按時(shí)出庭。只要不是死刑案件，被告人一般都獲得保釋。這種保釋因?yàn)椴簧婕敖疱X(qián)交付，所以不會(huì)存在違憲問(wèn)題。但是進(jìn)入19世紀(jì)后，隨著更多的人口向西部、鄉(xiāng)村遷移，社區(qū)、家庭聯(lián)系日益松散，金錢(qián)擔(dān)保逐漸成為主要形式。除了被告人自己交付保釋金，20世紀(jì)初還出現(xiàn)了專(zhuān)門(mén)的商業(yè)保證——商業(yè)單位通過(guò)向被告人收取一定費(fèi)用為被告人交納保釋金。

保釋金多少才不是“過(guò)多”？首先要明確保釋金的目的?！艾F(xiàn)代的保釋金和古代的擔(dān)保人保證一樣，其目的都是確保被告到庭。保釋金額的設(shè)定如果超過(guò)了實(shí)現(xiàn)這一目的所需，就是‘過(guò)多’?！痹?0世紀(jì)70年代之前，美國(guó)刑事司法中保釋金的目的就是確保刑事訴訟程序能正常進(jìn)行。其次，從哪些因素來(lái)判斷是否能實(shí)現(xiàn)該目的。《聯(lián)邦刑事訴訟規(guī)則》提供了若干法官據(jù)以決定的因素，包括犯罪本身的性質(zhì)、指控被告人犯罪的證據(jù)情況、被告人經(jīng)濟(jì)能力以及被告人個(gè)體特征等。然而，這些終究是一些原則性、概括性標(biāo)準(zhǔn)，法官在具體案件中需要就個(gè)案特殊情況與被告人個(gè)體特征來(lái)決定具體保釋金額，而且很多時(shí)候不同標(biāo)準(zhǔn)之間會(huì)產(chǎn)生沖突，比如，犯罪性質(zhì)嚴(yán)重，保釋金應(yīng)該高一些，但是被告人極其貧困，即便是較低的保釋金也無(wú)力交納。金錢(qián)保釋很快顯示其負(fù)面后果，交不起保釋金的被告人只能蹲看守所。早在1927年，社會(huì)學(xué)教授阿瑟·比利（Arthur L.Beeley）就芝加哥庫(kù)克縣保釋和羈押情況的實(shí)證研究就得出結(jié)論：保釋金常常超出被告能承擔(dān)的范圍，看守所里被羈押的人并不是因?yàn)樗麄儠?huì)逃跑，而是因?yàn)闊o(wú)力支付保釋金。See Alexa Van Brunt, Locke E.Bowman, : , 108 Journal of Criminal Law and Criminology 2018, p.717.

無(wú)論保釋是不是憲法權(quán)利，當(dāng)被告人因付不起保釋金而被羈押時(shí)，《憲法》第八修正案就受到了挑戰(zhàn)。1966年《保釋改革法》（Bail Reform Act of 1966）試圖改變這一狀況，該法是1789年《司法法》后首個(gè)就保釋問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)門(mén)規(guī)范的聯(lián)邦立法。該法規(guī)定，任何因非死刑犯罪被指控的被告人都應(yīng)當(dāng)通過(guò)簽署個(gè)人承諾書(shū)（Personal Recognition）或者無(wú)擔(dān)保保證書(shū)（Unsecured Appearance Bond）而獲得釋放，其中無(wú)擔(dān)保保證書(shū)是指獲得釋放時(shí)無(wú)須交納保釋金，但是如果違反保釋規(guī)定則需要交納擔(dān)保金。如果法官認(rèn)為上述兩種形式不能保證被告按時(shí)到庭，可以附加其他條件，包括由第三方（可以是被告人的律師、家人、朋友等個(gè)體以及機(jī)構(gòu)）對(duì)被告人進(jìn)行控制、限制被告人出行與社會(huì)交往、要求被告人交納保釋金等。See Elmo B.Hunter, , 40 UMKC Law Review 1972, p.298-302.顯然，其立法目的是要求法官盡量不使用金錢(qián)保釋。1966年《保釋改革法》在一段時(shí)間內(nèi)起到了一些作用，法院使用個(gè)人承諾書(shū)的比例有所增加。同時(shí)，該法的推行也催生了審前服務(wù)機(jī)構(gòu)（Pre-trial Service Agencies）的誕生，有6個(gè)州和哥倫比亞特區(qū)禁止了商業(yè)保釋模式。See Rachel Smith, , , 25 Georgetown Journal on Poverty Law and Policy 2018, p.456-458.但是，這種以保障被告人權(quán)利為方向的改革因?yàn)槊绹?guó)刑事政策整體性的變化而中斷。

1969年，理查德·尼克松出任美國(guó)總統(tǒng)，他旋即啟動(dòng)嚴(yán)厲打擊犯罪的刑事政策。當(dāng)年1月31日，尼克松在其首次關(guān)于犯罪控制的公開(kāi)演講中建議國(guó)會(huì)修改法律，同意對(duì)那些顯然會(huì)危害公眾安全的刑事被告人采取臨時(shí)羈押措施。See John N.Mitchell, , 55 Virginia Law Review 1969, p.1223.司法部隨后向國(guó)會(huì)提交了具體修改建議，1970年國(guó)會(huì)通過(guò)《哥倫比亞地區(qū)法院改革與犯罪法案》（District of Columbia Court Reform and Criminal Procedure Act of 1970）。立法中關(guān)于保釋制度的新規(guī)定備受爭(zhēng)議，從內(nèi)容上看確實(shí)在很大程度上偏離了傳統(tǒng)理念，也再次引發(fā)此種規(guī)范是否違憲的激烈爭(zhēng)論。1970年立法首先改變了傳統(tǒng)的保釋制度的目的，除了確保被告人到庭，還要保證審判前被釋放的被告人不會(huì)對(duì)他人及社會(huì)造成安全隱患，也就是說(shuō)保釋不僅僅是針對(duì)被告人在本案中所涉及犯罪的處罰問(wèn)題，還要實(shí)現(xiàn)預(yù)防未來(lái)可能犯罪的目的。其次，立法明確規(guī)定了對(duì)幾類(lèi)犯罪應(yīng)當(dāng)采取羈押措施，其案件適用類(lèi)型大大超過(guò)原來(lái)的死刑犯罪，具體包括：實(shí)施危險(xiǎn)性犯罪（包括搶劫、以實(shí)施犯罪為目的非法侵入或企圖非法侵入他人不動(dòng)產(chǎn)、非法銷(xiāo)售或運(yùn)輸毒品等），且控方有證據(jù)顯示其他方法不足以保證社會(huì)安全的；實(shí)施暴力犯罪（包括謀殺、強(qiáng)奸、綁架、搶劫、侵害他人身體、性侵未成年人等），且本次犯罪是10年內(nèi)再次犯暴力犯罪或者正處于緩刑、假釋期間的；無(wú)論何種犯罪，被告人出于干擾或者企圖干擾司法之目的而實(shí)行或企圖實(shí)行威脅、傷害證人或者陪審員的。對(duì)于上述刑事被告人，經(jīng)正當(dāng)程序，法官可以作出最長(zhǎng)60天的羈押決定。1970年立法雖然是國(guó)會(huì)制定的法律，但其適用范圍僅限于華盛頓哥倫比亞特區(qū)。1984年《保釋改革法》（Bail Reform Act of 1984）是適用于所有聯(lián)邦犯罪案件的全國(guó)性立法。該法延續(xù)1970年立法的基本精神，明確規(guī)定法官可以基于對(duì)被告人是否可能逃跑或者對(duì)他人、社會(huì)造成危險(xiǎn)的考慮而作出予以保釋和采取羈押措施兩種不同的決定。對(duì)于犯暴力犯罪、最高刑為無(wú)期徒刑或死刑的被告人、最高刑為10年以上有期徒刑的違反管制物品相關(guān)法律以及多次實(shí)施嚴(yán)重犯罪的被告人，法官如果認(rèn)為有條件釋放存在被告人逃跑或者危害他人、社會(huì)安全的，可以對(duì)其采取羈押措施。

20世紀(jì)70至80年代的保釋制度立法顯然相較于之前的立法發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變。在此之前，立法強(qiáng)調(diào)的是刑事案件中個(gè)體的權(quán)利，即非死刑犯罪案件中被告人有權(quán)獲得假釋。20世紀(jì)70年代以后的立法是兼顧個(gè)體權(quán)利與公眾安全，“審前羈押”正式出現(xiàn)在保釋立法中。對(duì)于這種變化，反對(duì)者認(rèn)為聯(lián)邦立法違憲，剝奪了部分非死刑犯罪被告人獲得保釋的權(quán)利。支持者認(rèn)為保釋本來(lái)就是制定法權(quán)利，而非憲法權(quán)利，因此國(guó)會(huì)修改制定法內(nèi)容符合憲法規(guī)定。See John N.Mitchell, , 55 Virginia Law Review 1969,p.1223-1230.聯(lián)邦最高法院堅(jiān)持其一貫立場(chǎng)，認(rèn)為保釋不是絕對(duì)權(quán)利，1984年《保釋改革法》在確保公共安全以及被告人自由權(quán)之間充分實(shí)現(xiàn)了平衡。

事實(shí)上，在1970年立法和1984年立法之前，審前羈押的適用范圍已經(jīng)超出死刑犯罪案件。法官在決定保釋金時(shí)本來(lái)就會(huì)考慮案件性質(zhì)、被告人以往犯罪記錄、被告人的就業(yè)與家庭狀況等，對(duì)那些有危險(xiǎn)性的、嚴(yán)重犯罪的嫌疑人要求高額保釋金，其目的是對(duì)其施以羈押而又不違反法律規(guī)定，立法在某種程度上只是將司法實(shí)踐固定下來(lái)。不過(guò)，即使聯(lián)邦法律發(fā)生巨大轉(zhuǎn)向，很多州也跟隨聯(lián)邦立法的變動(dòng)而改變，但仍然有24個(gè)州的憲法保持原來(lái)的傳統(tǒng)，堅(jiān)持非死刑犯罪案件中被告人有權(quán)獲得假釋的原則。See Matthew J.Hegreness, , 55 Arizona Law Review 2013.p.966.學(xué)者關(guān)于保釋為憲法權(quán)利的觀點(diǎn)也仍然具有影響力。因此，關(guān)于保釋權(quán)的法律地位，就聯(lián)邦層面而言，屬于制定法權(quán)利；就州層面而言，不同州因憲法規(guī)定不同而分別屬于憲法權(quán)利或者制定法權(quán)利。

二、保釋制度最新改革

（一）改革的社會(huì)背景

美國(guó)國(guó)會(huì)1984年立法肯定了對(duì)某些案件被告人予以審前羈押的必要性，在聯(lián)邦政府大力推進(jìn)“嚴(yán)打”刑事政策的背景下，審前被羈押的人數(shù)呈上升趨勢(shì)，被告人因付不起保釋金而被羈押的情況愈發(fā)嚴(yán)重。自1983年至2013年，看守所年入所人次從600萬(wàn)增加到1170萬(wàn)。這個(gè)數(shù)字包含被逮捕而被短暫羈押的嫌疑人、被法官否決審前釋放申請(qǐng)而被羈押以及獲得保釋而無(wú)力支付保釋金的被告人、被判定有罪等待判決的被告人、因輕罪被判刑的服刑人員等。前三類(lèi)都是還未被認(rèn)定為有罪的人員，其占看守所總?cè)藬?shù)的比例約為60%，其中因逮捕被短暫羈押的人數(shù)所占比重較高，經(jīng)法官審查而最終被審前羈押的被告人僅是其中一小部分，大部分待審被告人只在看守所待幾小時(shí)或者幾天。See Ram Subramanian ., : , , February 2015, https://www.vera.org/downloads/publications/incarcerations-front-door-report_02.pdf.在聯(lián)邦層面，審前羈押比例持續(xù)上升，從1988年的30%上升到2018年的近75%，其中違反移民規(guī)定的犯罪、暴力犯罪、涉及武器犯罪、毒品犯罪是羈押比例較高的犯罪類(lèi)型，而財(cái)產(chǎn)犯罪、公共秩序犯罪的羈押率較低。See Matthew G.Rowland, , , 82 Federal Probation 2018, p.13-14.在州的層面，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990－2004年，美國(guó)75個(gè)較大的縣法院審理的刑事案件中，62%的重罪被告人獲得審前釋放。自1998年起，更多使用保釋金保釋?zhuān)潜桓嫒俗约汉炇鸨ＷC書(shū)保釋。在經(jīng)法官審查最終被審前羈押的人員中，平均每6個(gè)人中有1人是其保釋請(qǐng)求被法官拒絕，5人是因?yàn)闊o(wú)力支付保釋金。See U.S.Department of Justice, , - , November 2007, https://bjs.ojp.gov/content/pub/pdf/prfdsc.pdf.根據(jù)司法部另一項(xiàng)有關(guān)州重罪情況的報(bào)告，2009年，38%的重罪犯罪人在審判前的整個(gè)時(shí)期被羈押在看守所，這其中90%的人是因?yàn)楦恫黄鸨ａ尳鸲涣b押，而非法官直接決定予以羈押。See U.S.Department of Justice, State Court Processing Statistics, , , December 2013, https://www.bjs.gov/content/pub/pdf/fdluc09.pdf.

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，美國(guó)犯罪數(shù)量持續(xù)下降，與此同時(shí)，“嚴(yán)打”刑事政策的弊端日益顯現(xiàn)，其中最突出的問(wèn)題就是大量犯罪嫌疑人、被告人被羈押。這不僅給政府帶來(lái)嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且對(duì)個(gè)人、社會(huì)產(chǎn)生長(zhǎng)期的負(fù)面影響。個(gè)體如果被采取刑事羈押措施，其申請(qǐng)公共住房、大學(xué)貸款、就業(yè)、子女監(jiān)護(hù)等都會(huì)面臨巨大障礙。大量生活在曾被刑事司法體系處理過(guò)的父母一方的家庭中的兒童，其日常物質(zhì)生活質(zhì)量會(huì)下降，心理上也會(huì)有不同程度的影響。由此，形成一種循環(huán)往復(fù)的惡性發(fā)展。如今，過(guò)度使用羈押導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)、種族不平等已經(jīng)成為公眾最關(guān)注的問(wèn)題。See Ames Grawert ., : , New York, Brennan Center for Justice,https://www.brennancenter.org/sites/default/files/publications/2019_02_21_10AMJusticeAgendaforCandidates.pdf.新一輪保釋制度改革正是在這樣的背景下，著眼于長(zhǎng)期存在的由保釋金額限制產(chǎn)生的不公平現(xiàn)象，并通過(guò)對(duì)“現(xiàn)金保釋”的改革快速實(shí)現(xiàn)減少被羈押人數(shù)的目的。

（二）新澤西州的保釋制度改革

本次改革目前集中于州的層面，雖然從比例上看，州法院已經(jīng)較聯(lián)邦法院更少使用審前羈押，但由于州執(zhí)法機(jī)關(guān)處理的犯罪案件遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)處理的案件，因此從總量上看，州的改革對(duì)于全局的影響意義更大。走在本次改革前列的是新澤西州。2012年的一個(gè)調(diào)查顯示，在新澤西州，每8個(gè)被審前羈押的人員中有1人是因?yàn)闊o(wú)力支付2500美元及以下的保釋金，而不是因?yàn)槠淇赡軙?huì)逃跑或者威脅他人安全。與此同時(shí)，一些對(duì)公共安全有威脅的人則通過(guò)支付高額保釋金獲得保釋。See Stuart Rabner, , 2017 Trends in State Courts, 2017,https://university.pretrial.org/Higher Logic/System/DownloadDocumentFile.ashx?DocumentFileKey=c57ddfce-566b-bfdf-ec3a-04fe4ee55869.改革的方向就是羈押少數(shù)應(yīng)當(dāng)羈押的被告人，對(duì)于其余大多數(shù)案件中的被告人，則盡量使用非保釋金的方式予以審前釋放。

2014年12月，新澤西州投票通過(guò)修改憲法有關(guān)保釋的規(guī)定，明確法官可以為了保證被告人到庭以及保護(hù)公共安全而作出羈押被告人的決定。在此之前，法官幾乎給予所有被告人保釋決定，但是很多被告人因?yàn)楦恫黄鸨ａ尳鸲涣b押。2014年，立法機(jī)關(guān)通過(guò)了《刑事司法改革法案》（Criminal Justice Reform Act），修改審前釋放、羈押具體法律規(guī)定，新法于2017年1月1日起生效。新法強(qiáng)調(diào)，對(duì)于那些能按時(shí)到庭、對(duì)他人和社會(huì)沒(méi)有安全威脅、不會(huì)妨害或企圖妨害刑事司法程序進(jìn)行的被告人應(yīng)當(dāng)予以非保釋金釋放，只有當(dāng)所有附條件的釋放都無(wú)法保證被告人能按時(shí)出庭時(shí)，才能使用保釋金保釋?？胤娇梢詫?duì)一些嚴(yán)重犯罪（如嚴(yán)重暴力犯罪、可能判處無(wú)期徒刑的犯罪、曾經(jīng)兩次以上實(shí)施過(guò)前述兩種犯罪、嚴(yán)重的販賣(mài)人口犯罪、持槍犯罪、嚴(yán)重的家庭暴力犯罪等）被告人或者控方認(rèn)為存在不按時(shí)到庭、對(duì)他人和社會(huì)安全產(chǎn)生威脅、妨害或企圖妨害刑事司法程序可能性較大的被告人提出羈押動(dòng)議。在有關(guān)審前羈押的庭審中，被告人有權(quán)聘請(qǐng)律師或者獲得指定律師代理，可以提供信息、證據(jù)、證人，并可交叉詢(xún)問(wèn)證人，以反駁控方提出的羈押理由。最終由法官綜合控辯雙方提供的證據(jù)以及對(duì)被告人所作的風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估等信息作出決定。法律要求法官盡量不使用保釋金釋放，對(duì)于符合審前釋放條件的，首先選用被告人個(gè)人承諾書(shū)或者無(wú)擔(dān)保保證書(shū)，其次是附條件釋放（如由他人擔(dān)保、被告人需就業(yè)或者將要就業(yè)、進(jìn)行或?qū)⒁_(kāi)始教育項(xiàng)目、接受社會(huì)交往限制、定期到執(zhí)法部門(mén)報(bào)到、不持有槍支或者其他破壞性器具、不過(guò)量飲酒、不使用毒品以及進(jìn)行醫(yī)學(xué)、心理、身體治療等）。只有當(dāng)上述方式都無(wú)法保證能按時(shí)到庭時(shí)，才能使用保釋金釋放。而對(duì)于那些對(duì)他人和社會(huì)危險(xiǎn)性高的被告人，則予以羈押，不予保釋金保釋。

本次改革的另一項(xiàng)重要內(nèi)容是進(jìn)一步提高傳票指控（Complaint with Summon）措施使用比例，以便從源頭上減少被羈押人數(shù)。對(duì)于較輕的犯罪，警察只是申請(qǐng)法院簽發(fā)傳票，要求嫌疑人按照要求到庭進(jìn)行相關(guān)程序，而不予以逮捕。對(duì)于較嚴(yán)重犯罪的嫌疑人或者再犯犯罪嫌疑人等則采取逮捕措施（Complaint with Warrant），此類(lèi)犯罪嫌疑人在被捕后將被臨時(shí)羈押最長(zhǎng)至48小時(shí)，在此期間對(duì)被告人進(jìn)行危險(xiǎn)性評(píng)估，評(píng)估結(jié)果交給法官作為其決定是否釋放嫌疑人的重要依據(jù)。

改革啟動(dòng)以來(lái)，其成效已經(jīng)獲得全美關(guān)注，在一項(xiàng)非官方評(píng)估中，新澤西州的改革在實(shí)現(xiàn)審前正義方面被評(píng)定為“A”級(jí)，而各州的平均成績(jī)是“D”，17個(gè)州是“F”。See Alexander Shalom & Claudia Joy Demitro, , 2019 New Jersey Lawyer 2019, p.11.根據(jù)新澤西州法院發(fā)布的報(bào)告，其改革成效可以從以下數(shù)據(jù)中充分顯現(xiàn)：2014年，54%的被告人以傳票形式被指控，而非逮捕，2017年這個(gè)比例達(dá)到71%，2018年為67%；2018年共有135009名被告人被指控，44383名被告人被逮捕，8669名被告人被法官?zèng)Q定審前羈押，即6.4%的羈押率，審前釋放率為93.5%；在所有被逮捕的被告人中，法官只就 102人給予保釋金保釋?zhuān)?018年10月3日當(dāng)日看守所人數(shù)與2012年同日相比減少了6000人，當(dāng)日被羈押人員中因?yàn)闊o(wú)力支付2500美金以下保釋金的為4.6%，2012年的比例為12%。在大量減少審前羈押的同時(shí)，被釋放的被告人在待審期間再犯罪或者不到庭的比例較改革前沒(méi)有大的變化，被告人在待審期間犯大陪審團(tuán)指控罪（Indictable Crime），即相當(dāng)于其他州所稱(chēng)的重罪（最低刑期為1年以上的犯罪）的，2014年為12.7%，2017年為13.7%，再犯違反秩序類(lèi)犯罪（Disorderly Persons Offense），即相當(dāng)于其他州的輕罪的，2014年為11.5%，2017年為13.2%；被釋放被告人的到庭率，2014年為92.7%，2017年為89.4%。See New Jersey Courts, , , April 2019, https://njcourts.gov/courts/assets/criminal/2018cjrannual.pdf?c=taP.從上述數(shù)據(jù)可以看出，新澤西州刑事司法改革達(dá)到了預(yù)期目的：在運(yùn)用循證風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（evidence-based risk assessment）工具基礎(chǔ)上，大幅降低審前羈押人數(shù)、保釋金保釋數(shù)量以及看守所羈押人數(shù)，與此同時(shí)確保了公共安全以及刑事訴訟程序的正常進(jìn)行。新澤西州的改革成效為其他州推動(dòng)改革提供了正當(dāng)化理由與參照樣本。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年，有24個(gè)州通過(guò)了包括保釋制度在內(nèi)的有關(guān)審前正義（Pretrial Justice）方面的立法。See Pretrial Justice Institution, , January 2019, https://www.prisonpolicy.org/scans/pji/where_pretrial_improvements_are_happening_jan2019.pdf.最新的、引起較多關(guān)注的是紐約州的保釋制度改革。

（三）紐約州的保釋制度改革

紐約州于2019年4月1日通過(guò)《刑事司法改革法》，該法于2020年1月1日生效。保釋制度改革是其重要內(nèi)容之一，改革目標(biāo)與新澤西州相同：減少保釋金保釋?zhuān)瑴p少審前羈押。新法首先明確規(guī)定法官在作出決定時(shí)的選擇排序：要求被告人簽署承諾書(shū)的釋放、附條件（但不是保釋金）釋放、保釋金釋放、羈押。對(duì)所有犯罪，法官都可以作出審前釋放的決定，對(duì)于大部分輕罪、非暴力重罪以及個(gè)別暴力犯罪，只能適用前兩種釋放，而且要選擇最少限制性的附條件釋放，在法官認(rèn)為被告人簽署承諾書(shū)釋放無(wú)法保證其到庭的情況下，也應(yīng)當(dāng)選擇最少限制性的附條件釋放。被告人因?yàn)獒尫派暾?qǐng)被法官駁回或者因無(wú)力交付保釋金而被羈押的，可以提起變更為審前釋放的申請(qǐng)，并有權(quán)獲得律師代理。

附條件釋放主要是指法官?zèng)Q定讓嫌疑人進(jìn)入社區(qū)監(jiān)督項(xiàng)目（Supervised Release Program），由社會(huì)工作者對(duì)嫌疑人進(jìn)行監(jiān)督。法官或者社會(huì)工作者根據(jù)嫌疑人涉嫌罪名的嚴(yán)重性以及是否會(huì)按時(shí)到庭的評(píng)估將其分為不同監(jiān)督類(lèi)型，從嫌疑人每月一次電話簽到的一級(jí)監(jiān)督管理到嫌疑人每周一次親自簽到的五級(jí)監(jiān)督管理不等。社區(qū)監(jiān)督項(xiàng)目于2009年開(kāi)始在紐約市皇后區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，2016年3月正式在紐約全市適用，5年里，有25000名待審嫌疑人免交保釋金而被釋放，大大減少了審前羈押人數(shù)。See Center for Court Innovation, , https://www.courtinnovation.org/sites/default/files/media/document/2021/SRP_FiveYearsLater_10262021.pdf.2020年立法將社區(qū)監(jiān)督項(xiàng)目適用對(duì)象擴(kuò)大至所有嫌疑人。這種立法被認(rèn)為是確立了“釋放推定原則”（Presumption of Release），See Michael Rempel, Joanna Weill, - ,April 2021, https://www.courtinnovation.org/sites/default/files/media/document/2021/One_Year_Bail_Reform_NYS.pdf.即審前釋放是原則，羈押是例外，可以說(shuō)改革力度空前。或許也正是因?yàn)榱⒎ㄟ~出的步伐過(guò)大，改革也引起一些民眾和專(zhuān)業(yè)人士的反對(duì)，他們擔(dān)心嫌疑人不被羈押會(huì)給公眾帶來(lái)危險(xiǎn)，犯罪率會(huì)上升。2020年4月，有關(guān)保釋改革的法律被修訂，主要內(nèi)容是增加了可以適用保釋金保釋的罪名，給法官更多自由裁量空間，并增加了對(duì)釋放嫌疑人進(jìn)行控制的手段，比如要求嫌疑人交出護(hù)照、接受心理治療、親友進(jìn)行擔(dān)保等。

在紐約州，紐約市犯罪數(shù)量占比較高。2020年，紐約市犯罪報(bào)案數(shù)（177319件）、逮捕成人數(shù)量（118362人）都占到紐約州的（分別為342353件、255592人）一半左右。See New York State, Division of Criminal Justice Service, : -，September 2021, https://view.officeapps.live.com/op/view.aspx?src=https%3A%2F%2Fwww.criminaljustice.ny.gov%2Fcrimnet%2Fojsa%2Findexcrimes%2FRegions.xls&wdOrigin=BROWSELINK; New York City Adult Arrest 2011-2020, https://www.criminaljustice.ny.gov/crimnet/ojsa/arrests/nyc.pdf; New York State Adult Arrest 18 and Older, 2011-2020, https://www.criminaljustice.ny.gov/crimnet/ojsa/arrests/nys.pdf.因此，紐約市刑事司法體系運(yùn)行情況在很大程度上反映了整個(gè)紐約州的狀況。在 2020年保釋改革法生效之前，紐約市刑事法院的法官對(duì)于絕大多數(shù)案件的被告人都作出了審前釋放的決定，但一個(gè)突出問(wèn)題是大部分獲得保釋金保釋決定的被告人因無(wú)力支付而被羈押。以 2018年為例，當(dāng)年紐約市刑事法院提訊案件203443起，其中32%在提訊程序中結(jié)案，在剩下的138387起案件中，76%的案件被告人被無(wú)保釋金釋放，22.8%的案件被告人被要求提供保釋金，最終有3.2%的被告人通過(guò)保釋金獲釋?zhuān)?9.7%的被告人因?yàn)槲唇桓侗ａ尳鸲涣b押，法官直接否決被告人審前釋放申請(qǐng)的僅有1.2%。See John Jay College of Criminal Justice, , https://datacollaborativeforjustice.org/wp-content/uploads/2019/09/2019_09_09_Bail-Brief-FINAL.pdf.因此，新法致力于減少保釋金保釋的確是抓住了解決審前羈押?jiǎn)栴}的關(guān)鍵。法律執(zhí)行1年后，其成效也十分顯著：2020年與2019年相比，輕罪嫌疑人進(jìn)入社區(qū)監(jiān)督釋放項(xiàng)目的從 2.9%增至 7.9%，暴力重罪嫌疑人進(jìn)入社區(qū)監(jiān)督釋放項(xiàng)目的從2.1%增至13.8%；非暴力重罪和暴力重罪嫌疑人被裁定交保釋金的都下降了近12%。See Michael Rempel, Joanna Weill, - ,April 2021, https://www.courtinnovation.org/sites/default/files/media/document/2021/One_Year_Bail_Reform_NYS.pdf.也就是說(shuō)，法律規(guī)定的第一順位審前釋放——要求被告人簽署承諾書(shū)的釋放并沒(méi)有明顯增加，但附條件的審前釋放大幅上升，與此同時(shí)，法官更少要求嫌疑人交保釋金以獲得審前釋放。當(dāng)然，這種下降的趨勢(shì)在2020年表現(xiàn)得并不均衡，前3個(gè)月，紐約市審前羈押人數(shù)下降了40%，但自年中以后出現(xiàn)了一定的逆轉(zhuǎn)。導(dǎo)致這種變化的一個(gè)很大原因是紐約市2020年槍擊事件幾乎是2019年的2倍，See Taylor Romine, Eric Levenson, ,部分民眾和政府官員認(rèn)為這與保釋制度改革有關(guān)，這種輿論對(duì)法官、檢察官產(chǎn)生了一定影響。

三、美國(guó)保釋制度改革帶來(lái)的啟示

（一）個(gè)體權(quán)利與公眾安全是立法關(guān)于審前羈押或釋放的基本考慮因素

美國(guó)殖民地時(shí)期立法以及憲法修正案有關(guān)刑事司法制度的內(nèi)容體現(xiàn)的是個(gè)體權(quán)利本位的理念，在制度設(shè)計(jì)上強(qiáng)調(diào)防止政府對(duì)個(gè)體權(quán)利不必要的侵害，因此對(duì)于非死刑犯罪嫌疑人規(guī)定了保釋權(quán)，即審前無(wú)條件釋放，也由此確立了審前釋放為常態(tài)，審前羈押為特例的基本原則。當(dāng)然，早期聯(lián)邦和州刑法中死刑犯罪罪名比當(dāng)前立法中的死刑罪名要多，比如，在18世紀(jì)末，一些州的刑法規(guī)定，除了謀殺，強(qiáng)奸、縱火、入室盜竊、搶劫也可判死刑，個(gè)別沒(méi)有制定刑法的州則按照普通法規(guī)則，對(duì)所有重罪適用死刑。See John N.Mitchell, , 55 Virginia Law Review 1969,p.1227-1229.隨著死刑罪名逐步減少，各州的立法仍然保持這種模式，比如，加州的立法就規(guī)定除了極少數(shù)犯罪以外，其他犯罪的嫌疑人在有充分保證的情況下都應(yīng)當(dāng)釋放，這被認(rèn)為是賦予了嫌疑人保釋權(quán)。See Ashley Mullen, -: , 104 Cornell Law Review 2019, p.1881.然而，刑事司法制度始終要在個(gè)體權(quán)利與公眾安全之間尋找適當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)。早期立法未賦予涉嫌死刑犯罪的嫌疑人保釋權(quán)的做法已經(jīng)隱含著對(duì)嫌疑人社會(huì)危險(xiǎn)性的評(píng)判，司法實(shí)踐中法官設(shè)立高出嫌疑人經(jīng)濟(jì)承受能力的保釋金同樣折射出法官對(duì)公共安全的考量。20世紀(jì)70年代，聯(lián)邦立法開(kāi)始突破只能對(duì)涉嫌死刑犯罪的嫌疑人拒絕保釋的傳統(tǒng)法律規(guī)定，這種變化更多考慮公眾安全需求。當(dāng)然，以審前釋放為主的模式并沒(méi)有改變，從上文中對(duì)于新澤西和紐約州的相關(guān)數(shù)據(jù)也可以看出，即使是在改革前，法官直接決定羈押的比例也是極低的。

在改革過(guò)程中，對(duì)某項(xiàng)改革內(nèi)容的爭(zhēng)論也往往圍繞著如何理解保釋權(quán)以及兼顧個(gè)體權(quán)利與公眾安全展開(kāi)。新澤西州的改革是在先修改州憲法以否定一般意義上的保釋權(quán)為前提展開(kāi)的，修憲體現(xiàn)了對(duì)公眾安全需求的認(rèn)同，而之后的具體制度的改革則聚焦于如何減少保釋金的使用，真正做到絕大部分嫌疑人審前被釋放。加州的改革沒(méi)有采取這一路徑，其過(guò)程頗為曲折。2016年年底，保釋金制度改革法案（又被稱(chēng)為“參議院10號(hào)法案”）被提交州立法機(jī)關(guān)，其主要內(nèi)容是徹底廢除保釋金制度，而代之以嫌疑人個(gè)人簽署承諾書(shū)釋放、嫌疑人進(jìn)入監(jiān)督項(xiàng)目釋放以及非擔(dān)保型保釋金釋放，其中非擔(dān)保型保釋金釋放是指嫌疑人在釋放前無(wú)須提供保釋金，但是如果未按時(shí)到庭則需交付。該法案于2018年8月被立法機(jī)關(guān)通過(guò)并由州長(zhǎng)簽署。然而，這種大刀闊斧的改革引起公眾對(duì)安全問(wèn)題的擔(dān)憂，再加上保釋金行業(yè)發(fā)起公投倡議，最終導(dǎo)致該法于2020年11月的州公投中被否決。在這場(chǎng)改革爭(zhēng)斗中，保釋金行業(yè)的主要?jiǎng)訖C(jī)自然是維護(hù)行業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益，但其提出的理由還包括獲得保釋金釋放是嫌疑人的一項(xiàng)州憲法權(quán)利。此外，被保釋人員不按時(shí)到庭甚至實(shí)施嚴(yán)重犯罪的個(gè)案也對(duì)公眾輿論產(chǎn)生巨大影響。

綜上，從美國(guó)保釋制度的發(fā)展歷程可以看出，立法上經(jīng)歷了從側(cè)重保障個(gè)人權(quán)利向更, https://edition.cnn.com/2020/09/21/us/new-york-gun-violence/index.html.多考慮公眾安全的變化，司法實(shí)踐中則早就因保釋金的使用而導(dǎo)致出現(xiàn)大規(guī)模審前羈押現(xiàn)象，從而偏離了立法精神，最近的改革旨在糾偏。顯然，刑事立法與刑事司法制度必須兼顧個(gè)人權(quán)利與公眾安全，單方面強(qiáng)調(diào)某一方面往往會(huì)適得其反。

（二）刑事司法圈的擴(kuò)張必然導(dǎo)致審前羈押規(guī)模的擴(kuò)大

刑罰本是實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制的最后手段，然而隨著社會(huì)行政管理日益復(fù)雜化，大量違反行政管理的行為被納入犯罪圈，而且政府在面對(duì)犯罪問(wèn)題時(shí)又容易選擇“嚴(yán)打”刑事政策，由此導(dǎo)致立法和司法層面刑罰適用范圍的不斷擴(kuò)大，被卷入刑事司法體系的個(gè)體數(shù)量持續(xù)上升。美國(guó)自20世紀(jì)70年代以來(lái)推行的“嚴(yán)打”刑事政策持續(xù)了約40年。在此期間，美國(guó)出臺(tái)了一系列立法，加大犯罪懲罰力度，其中以時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)克林頓于1994年簽署的《暴力犯罪控制與執(zhí)法法案》（Violent Crime Control and Law Enforcement Act of 1994）為典型代表。該法擴(kuò)大了死刑適用的罪名，對(duì)于數(shù)次犯重罪的人規(guī)定了強(qiáng)制性的無(wú)期徒刑的量刑，這被稱(chēng)為“三振出局”，并且撥巨款用于增加警察、監(jiān)獄的數(shù)量。在警務(wù)方面，以紐約為代表的大城市警察局自20世紀(jì)70年代初以來(lái)推行被稱(chēng)為“零容忍”的警務(wù)模式，加強(qiáng)對(duì)破壞秩序的輕微犯罪行為的打擊。該警務(wù)模式由6大行動(dòng)構(gòu)成：重新控制街面、減少青少年暴力行為、減少家庭暴力、減少機(jī)動(dòng)車(chē)相關(guān)犯罪、減少毒品交易以及控制槍支數(shù)量。此類(lèi)立法和執(zhí)法最終導(dǎo)致美國(guó)的高羈押率。大量實(shí)施輕微危害行為的個(gè)體被卷入刑事司法體系、被審前羈押或者定罪后入獄服刑，必然會(huì)起到使這些違法者在短期內(nèi)無(wú)法實(shí)施危害行為的效果。但是，個(gè)體被羈押的經(jīng)歷會(huì)產(chǎn)生“污名化”效應(yīng)，使其回歸社會(huì)更為困難，由此產(chǎn)生新的社會(huì)問(wèn)題。社會(huì)控制對(duì)刑事司法體系的依賴(lài)必然要求國(guó)家對(duì)刑事司法體系投入更多社會(huì)資源，這又造成教育、社會(huì)福利等領(lǐng)域的資源投入相對(duì)不足，而這些投入恰是有利于減少犯罪根源問(wèn)題的。因此，被卷入刑事司法體系的人員數(shù)量龐大，已經(jīng)成為美國(guó)社會(huì)一個(gè)突出問(wèn)題，而上述人群在種族分布上嚴(yán)重不均，又加劇了問(wèn)題的復(fù)雜性。警察等執(zhí)法機(jī)關(guān)是刑事司法程序入口的把關(guān)者，警務(wù)工作中的種族歧視一直是美國(guó)社會(huì)的敏感問(wèn)題。

（三）社會(huì)需理性認(rèn)識(shí)審前羈押的個(gè)人和社會(huì)成本

審前羈押對(duì)被羈押人最直接的后果是其人身自由在一定時(shí)間內(nèi)被剝奪，而自由權(quán)對(duì)個(gè)人而言是僅次于生命權(quán)的權(quán)利。羈押對(duì)被告人產(chǎn)生的負(fù)面影響還包括：在逮捕、羈押過(guò)程中的不良體驗(yàn)，比如，看守所中較容易出現(xiàn)交叉感染問(wèn)題；被告人的訴訟權(quán)利無(wú)法充分得到保障，如被告人會(huì)見(jiàn)律師困難，也就無(wú)法有效開(kāi)展辯護(hù)工作；與家庭、社區(qū)、單位隔離；失業(yè)以及以后在就業(yè)、獲得相關(guān)社會(huì)福利政策等方面處于劣勢(shì)等。美國(guó)學(xué)者進(jìn)行的一些實(shí)證研究證實(shí)了羈押對(duì)個(gè)體的負(fù)面影響。一項(xiàng)對(duì)得克薩斯州哈里斯縣2008年至2013年間38萬(wàn)多輕罪案件的數(shù)據(jù)分析顯示，審前羈押增加了辯訴交易達(dá)成以及被羈押者之后重新犯罪的比例。See Paul Heaton, Sandra Mayson, & Megan Stevenson, , 69 Stanford Law Review 2017, p.787.關(guān)于審前被羈押與其最終審判結(jié)果的關(guān)系，勞拉與阿諾德基金會(huì)（Laura and Arnold Foundation）就2009年肯塔基州15萬(wàn)多個(gè)被看守所審前羈押的個(gè)案數(shù)據(jù)分析的結(jié)果顯示，低風(fēng)險(xiǎn)被告人如果審前一直被羈押，其被判處看守所服刑的可能性是同樣低風(fēng)險(xiǎn)而被釋放被告人的5.4倍，被判處監(jiān)獄服刑的可能性是 3.76倍。See Laura and Arnold Foundation, , https://csgjusticecenter.org/wp-content/uploads/2013/12/Investigating-the-Impact-of-Pretrial-Detention-on-Sentencing-Outcomes.pdf.關(guān)于被審前羈押人員在就業(yè)方面的劣勢(shì)，有研究得出結(jié)論是其時(shí)薪減少 11%，年薪減少 40%，See Mark Pogrebin, Mary Dodge & Paul Katsampes, - : - , Corrections Management Quarterly, Volume 5 ,2001, p.64-65.即使是因?yàn)闃O輕微的違反秩序行為被捕且最終未被定罪，其就業(yè)負(fù)面影響也有4%。See Christopher Uggen, Mike Vuolo, Sarah Lageson , Ebony Ruhland, : - , 52 Criminology 2014, p.637.除了對(duì)被告人本人的影響外，審前羈押對(duì)于其家庭同樣造成不良后果。被羈押者無(wú)法工作甚至失業(yè)，直接導(dǎo)致家庭經(jīng)濟(jì)狀況惡化，家庭中需要被撫養(yǎng)兒童、被贍養(yǎng)老人生活水平下降。同時(shí)，被告人家庭成員還同樣會(huì)面臨社會(huì)歧視等問(wèn)題。需要指出的是，羈押的社會(huì)成本，首先是刑事司法體系處理個(gè)案的經(jīng)濟(jì)成本。美國(guó)學(xué)者就逮捕這一措施的最低社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本進(jìn)行了計(jì)算，僅就警察執(zhí)行逮捕所耗費(fèi)的工作時(shí)間（平均5小時(shí)）乘以警察平均時(shí)薪，每年就需18億美元。See Rachel A.Harmon, , 115 Michigan Law Review 2016, p.319-320.而美國(guó)審前羈押每日費(fèi)用達(dá)3800萬(wàn)美元，年度費(fèi)用為140億美元。See Pretrial Justice Institute, , 2017/01/12, https://portal.ct.gov/-/media/Malloy-Archive/Reimagining-Justice/Reimagining-Justice---Pretrial-justice-at-what-cost-PJI-2017.pdf?sc_lang=en&hash=2D9ACDE29DDD4 EE58364277140A64B8F.警察在執(zhí)法過(guò)程中不同程度上要使用強(qiáng)制性手段，這必然導(dǎo)致警察與被采取措施人員之間的情緒甚至行為沖突，而過(guò)度使用武力、錯(cuò)捕等違法執(zhí)法的社會(huì)成本就更高，不僅涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)賠償，還大大損害了執(zhí)法機(jī)關(guān)的公信力。此外，如果被羈押人員的家庭陷入困境，最終也需要社會(huì)資源來(lái)解決。

（四）科學(xué)技術(shù)發(fā)展為推進(jìn)審前羈押相關(guān)制度改革提供了有效工具

美國(guó)法官在決定是否釋放或羈押被告人時(shí)曾依據(jù)相關(guān)材料作出主觀判斷。然而，本輪保釋制度改革的一大特點(diǎn)就是使用循證風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)與實(shí)證導(dǎo)向，通過(guò)對(duì)大量數(shù)據(jù)和案例的分析形成算法，自動(dòng)計(jì)算嫌疑人不按時(shí)出庭與再犯罪風(fēng)險(xiǎn)。保釋制度改革中，如何評(píng)估被告人的危險(xiǎn)性，是釋放還是羈押，如果釋放是適用個(gè)人承諾書(shū)釋放還是保釋金釋放，這些不同的決定都取決于法官對(duì)被告人未來(lái)可能行為的判斷。新澤西州使用的是由勞拉與阿諾德基金會(huì)開(kāi)發(fā)的公共安全評(píng)估工具。該評(píng)估工具以肯塔基州使用的評(píng)估工具為基礎(chǔ)，對(duì)美國(guó)300多個(gè)法域的150萬(wàn)起案件進(jìn)行數(shù)據(jù)庫(kù)分析，選出9個(gè)最適宜于判斷被告人危險(xiǎn)性的指標(biāo)：被捕時(shí)年齡、當(dāng)前犯罪是不是暴力犯罪、指控罪名、以前犯的輕罪、以前犯的重罪、以前犯的暴力犯罪、過(guò)去兩年中未按時(shí)出庭情況、兩年之前未按時(shí)出庭的情況以及以前被判入獄服刑的記錄。See Laura and Arnold Foundation, ,2016, https://www.nawj.org/uploads/files/midyear_conference/materials/bail_reform/public_safety_assessment_risk_factors_and_formula.pdf.這些指標(biāo)用來(lái)評(píng)估嫌疑人在三個(gè)方面是否存在風(fēng)險(xiǎn)，即不按時(shí)出庭、再犯新罪和再犯新的暴力犯罪?？梢?jiàn)，上述9個(gè)指標(biāo)都是個(gè)體在刑事司法體系中的相關(guān)情況，而不包括個(gè)體的經(jīng)濟(jì)、家庭、職業(yè)、居住社區(qū)等情況，其目的是避免數(shù)據(jù)本身具有歧視性?xún)A向而導(dǎo)致最終的計(jì)算結(jié)果呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)、種族不平等。即使如此，還是有學(xué)者提出，不能簡(jiǎn)單依賴(lài)評(píng)估工具，檢察官可以通過(guò)選擇指控罪名來(lái)操控評(píng)估結(jié)果，而法官并不完全受評(píng)估結(jié)果制約。因此，公安安全評(píng)估本身無(wú)法實(shí)現(xiàn)改革者所期望的減少羈押人數(shù)、促進(jìn)平等的結(jié)果，而是需要有相關(guān)聯(lián)的整體制度建設(shè)，如要求檢察官、法官在不按照評(píng)估結(jié)果作決定時(shí)說(shuō)明原因等。See : , 131 Harvard Law Review 2018,p.1141-1146.此外，為履行危險(xiǎn)評(píng)估以及對(duì)附條件釋放被告人的監(jiān)督職責(zé)，在司法機(jī)關(guān)中設(shè)立審前服務(wù)部門(mén)（Pretrial Service Agency）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2017年年底，美國(guó)有25%的人口居住在使用此種危險(xiǎn)性評(píng)估工具的法域中。See Pretrial Justice Institute, , 11/01/2017, https://www.pretrial.org/state-pretrialjustice-america/.而此項(xiàng)工具在新澤西州保釋制度改革中的突出表現(xiàn)也促使其他州相繼學(xué)習(xí)、效仿。需要指出的是，任何科學(xué)的評(píng)估工具都不可能百分之百準(zhǔn)確預(yù)知個(gè)體未來(lái)的行為，法律執(zhí)業(yè)群體和公眾要理性接受一個(gè)現(xiàn)實(shí)，被審前釋放的人中會(huì)出現(xiàn)逃跑甚至實(shí)施新的犯罪，這是不可避免的。但是，隨著技術(shù)的發(fā)展，執(zhí)法部門(mén)以非羈押方式控制個(gè)體行動(dòng)的能力已經(jīng)大大提升，如電子腳環(huán)、電子監(jiān)控、通過(guò)誠(chéng)信系統(tǒng)限制消費(fèi)（進(jìn)而起到限制特定行為的作用）等。即使出現(xiàn)被告人逃跑，攝像頭監(jiān)控系統(tǒng)、交通樞紐的人臉識(shí)別系統(tǒng)都可以快速鎖定目標(biāo)。

四、結(jié)語(yǔ)

2020年，美國(guó)看守所年中單日審前羈押人數(shù)為38萬(wàn)，較2017年減少了10萬(wàn)，年度收押人次為870萬(wàn)，較之2017年減少了190萬(wàn)，See U.S.Department of Justice, , December 2021, https://bjs.ojp.gov/content/pub/pdf/ji20st.pdf.降幅明顯。雖然疫情是導(dǎo)致看守所羈押人數(shù)下降的主要原因，保釋制度改革的作用也不應(yīng)當(dāng)被低估。改革中倡導(dǎo)的理念、發(fā)展起來(lái)的新的審前服務(wù)模式為疫情期間減少審前羈押提供了基礎(chǔ)和條件。同時(shí)，保釋制度改革的目標(biāo)不僅僅是減少審前羈押人數(shù)，更是為了實(shí)現(xiàn)刑事司法正義價(jià)值之平等性原則，犯罪嫌疑人、被告人不應(yīng)當(dāng)因經(jīng)濟(jì)條件的差異而得到被審前羈押或釋放的不同結(jié)果。