滕仁玉

（貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴陽 550025）

引言

黨的十九屆五中全會明確指出，要鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，做好易地扶貧搬遷后續(xù)幫扶工作。農(nóng)村社區(qū)安置是易地扶貧搬遷的主戰(zhàn)場，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員在政策執(zhí)行中起到關(guān)鍵作用，推動了政策的執(zhí)行。但在此過程中，住房空置多、房屋質(zhì)量差、社區(qū)管理亂等問題也不斷顯現(xiàn)出來。

學(xué)者們對農(nóng)村社區(qū)安置的關(guān)注焦點集中在政策執(zhí)行后的社區(qū)治理、社會保障等方面的討論上。在農(nóng)村社區(qū)安置政策實踐上，缺少對于鄉(xiāng)村場域下政策執(zhí)行主體行為及其產(chǎn)生邏輯的研究?；诖耍疚耐ㄟ^對黔南州Y 鎮(zhèn)D 社區(qū)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員進行觀察和訪談，試圖探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員在農(nóng)村社區(qū)安置政策中有哪些政策執(zhí)行行為，其產(chǎn)生的原因是什么，以及怎樣進行優(yōu)化。

一、研究對象及方法

本文以黔南州Y 鎮(zhèn)D 社區(qū)為研究對象，以觀察法和訪談法作為研究方法。首先，該社區(qū)建成于2016 年，由4 個村的搬遷群眾組成，是Y 鎮(zhèn)的第一個農(nóng)村社區(qū)安置處，社區(qū)內(nèi)住房劃分、房屋建造、搬遷管理等活動均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員推進。其次，本人對D 社區(qū)從“無”到“有”的整個過程有一定的觀察經(jīng)驗，與社區(qū)中的搬遷農(nóng)民與管理人員有所交流。最后，本人在之前的專業(yè)實踐中對該鎮(zhèn)的部分公務(wù)員進行過相關(guān)訪談，了解到該社區(qū)存在住房入住率低、社區(qū)管理空缺等問題，其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員政策執(zhí)行行為有一定的聯(lián)系，具有一定的研究價值?；诖耍罱K選取該社區(qū)為研究對象。

二、農(nóng)村社區(qū)安置中鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員政策執(zhí)行的行為偏差

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國行政體制的末梢，既要對上級的政策進行執(zhí)行和反饋，又要對農(nóng)民的利益訴求進行轉(zhuǎn)達，他們權(quán)利小，數(shù)量多，但其政策執(zhí)行質(zhì)量和水平直接影響農(nóng)民的生活福利和質(zhì)量。通過對D 社區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員進行觀察以及對同社區(qū)居民的訪談，可總結(jié)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員在農(nóng)村社區(qū)安置政策執(zhí)行時會出現(xiàn)應(yīng)付性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、隱瞞性執(zhí)行三種行為偏差。

（一）應(yīng)付性執(zhí)行

應(yīng)付性執(zhí)行表現(xiàn)在政策執(zhí)行者只注重表面功夫，面對上級的決定、命令部署選擇虎頭蛇尾地執(zhí)行。特別是在面對上級部門的考核時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員作為考核的主要對象，通常會選擇迎合上級部門，優(yōu)先執(zhí)行上級領(lǐng)導(dǎo)的檢查內(nèi)容以應(yīng)付當(dāng)前的考核。其政策執(zhí)行的目標(biāo)不是服務(wù)公眾，而是通過考核。D 社區(qū)的搬遷涉及4 個村子，一共380 戶人家，按照政策要求，必須在2016 年完成全部群眾入住。年底，D 社區(qū)的搬遷指標(biāo)成功通過上級部門考核，但由于搬遷時間急，不少農(nóng)民不愿搬進社區(qū)，反而選擇在其他地方租房子居住，這造成了搬遷指標(biāo)雖然達成，卻出現(xiàn)大量的房屋空置的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的應(yīng)付性執(zhí)行導(dǎo)致農(nóng)民的搬遷意愿、需求被忽視，造成了政策只有指標(biāo)沒有質(zhì)量的結(jié)果。在后續(xù)的訪談中筆者了解到，農(nóng)民認為搬遷進一個什么配置都沒有的社區(qū)，還不如自己重新選地買房子；鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員則表示他們也沒有辦法，上級的命令必須完成，他們的工作只是需要完成搬遷協(xié)議的簽字，至于后續(xù)農(nóng)民空置房屋不居住，則是意愿問題，不在他們的工作范圍內(nèi)。

（二）選擇性執(zhí)行

選擇性執(zhí)行是指政策執(zhí)行主體面對上級發(fā)布的指令和命令時會過濾掉對自己執(zhí)行不便的政策信息，而接受那些便于執(zhí)行或是對自身有利的政策信息。在資源有限以及個人偏好的雙重影響下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員必須對政策進行劃分，把資源集中到一個地方使用。據(jù)了解，在D 村社區(qū)安置政策方案中，新建房屋的選擇是根據(jù)原有舊房屋的占地面積及樓層數(shù)量、家庭人口數(shù)量進行比例劃分。但是由于在前期工作中對原有住宅面積統(tǒng)計不精確，再加上新建房屋的面積與農(nóng)民舊房屋面積不能完全匹配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員只將舊屋占地面積作為房屋選擇的考量條件。在訪談中得知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員主張他們對搬進D 社區(qū)的住戶進行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)家庭人口在農(nóng)村地區(qū)的差異并不顯著，可以忽略不計。一方面是為了加快社區(qū)搬遷的進度，另一方面是其認為按照舊有房屋占地面積劃分是公平且合理的。不同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的預(yù)測，由房屋劃分的模糊性導(dǎo)致了多數(shù)農(nóng)民的不滿。通過觀察也可以發(fā)現(xiàn)，有些房屋面積大的住宅里就住三個人，而一些小面積的住宅中卻住著三代人。

（三）隱瞞性執(zhí)行

隱瞞性執(zhí)行是指政策執(zhí)行主體在信息不對稱情況下，利用政策制定和政策執(zhí)行之間存在的間隙，對政策的內(nèi)容以及政策執(zhí)行的真實情況進行部分反饋或不反饋的行為。其中，既包括對服務(wù)對象的隱瞞，也有對上級機構(gòu)的隱瞞。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員在政策執(zhí)行過程中既是政策制定的參與者，又是政策執(zhí)行者，同時他們其中的部分人員可能還是政策的受益者。在這種情況下，他們會運用自己手里的自由裁量權(quán)為自己的利益服務(wù)。另外，還存在一個典型的“有熟人好辦事”的親戚關(guān)系現(xiàn)象。作為政策收益人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員在住房劃分的環(huán)節(jié)，會出現(xiàn)按照自己的需求優(yōu)先選擇住房，或者考慮到所謂的“親戚”關(guān)系會將相對較好的房屋悄悄留給熟人的現(xiàn)象。農(nóng)民們對于這種情況也司空見慣，只是覺得這是正?，F(xiàn)象，甚至少部分人還認為既然是政府工作人員，那么擁有優(yōu)先選擇的權(quán)利也是必然的。正是這樣的環(huán)境，使隱瞞性執(zhí)行得以繼續(xù)，這種行為違反了嚴(yán)格公平的政策要求，使得政策的執(zhí)行出現(xiàn)嚴(yán)重的偏差。

三、農(nóng)村社區(qū)安置中鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員政策執(zhí)行偏差產(chǎn)生的原因

農(nóng)村社區(qū)安置政策執(zhí)行過程中存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的各種執(zhí)行行為，可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員在農(nóng)村社區(qū)安置政策執(zhí)行的行為邏輯歸結(jié)到政府組織、官僚個人、外在環(huán)境三個層面。

（一）政府組織層面

1.政策執(zhí)行監(jiān)督。上級的政策任務(wù)不斷向下層傳達，最后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員來執(zhí)行各種任務(wù)，其工作任務(wù)煩瑣且沉重。同時，上級政府的監(jiān)督只涉及基礎(chǔ)的政策進程，缺乏對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員個體的監(jiān)督，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員有了更多選擇。在D 社區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員接受上級的考核時，考評人員在考核形式及內(nèi)容上大都是走過場，并無實際意義的評估。在政策執(zhí)行過程中，一般是分小組進行政策執(zhí)行，由組長帶領(lǐng)組員進行工作，但是組長無法做到隨時隨地監(jiān)督，政策完成度在更大程度上會依賴于組織成員的自我約束，組長對于其通過什么樣的方式、態(tài)度及任務(wù)的結(jié)果如何都不得而知。并且還存在組長的行為由誰監(jiān)督、怎么監(jiān)督等一系列疑問。

2.信息溝通缺乏。政策溝通能促進信息在不同層級間的流動，通過信息的流動能傳達組織間的思想，及時反饋政策執(zhí)行的情況。就農(nóng)村社區(qū)安置政策來說，在鄉(xiāng)村場域下的政策溝通是單向的話語傳達，上級政府制定政策傳達至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再傳達給負責(zé)正常執(zhí)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員，最后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員告知農(nóng)民，每往下一層傳達都可能出現(xiàn)信息的遺漏，反復(fù)的信息傳遞會導(dǎo)致信息失真等現(xiàn)象出現(xiàn)。在信息的反饋過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員作為對政策執(zhí)行情況最了解的人不能直接向上級政府傳遞信息，需要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的匯報，才能使上級政府了解。

3.利益差異存在。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員既是政策的制定者，又是政策的執(zhí)行者。在實際情況中，追求個人利益成了一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的第一選擇。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員同上級政府的利益也存在差異。權(quán)力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員在政策執(zhí)行過程中擁有較大的決策權(quán)，能更主動、自由地支配手中的權(quán)力。在執(zhí)行上級決策時，因考慮到自身的資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員會在不損害上級利益的同時，從自己的利益角度出發(fā)對政策采取過濾、加工、隱瞞等，最后導(dǎo)致政策行為的偏差。

（二）官僚個人層面

1.官僚個人取向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員個體所表現(xiàn)出來的態(tài)度、信念、責(zé)任感以及價值觀都體現(xiàn)出其個人取向。個人取向受長期的環(huán)境影響，也會受到性別、年齡、教育等個體特征的影響，進一步會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的素質(zhì)。官僚的素質(zhì)存在的問題是導(dǎo)致政策執(zhí)行走樣的重要原因。不同于公利取向?qū)⒔鉀Q農(nóng)民需求放在第一位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員在執(zhí)行政策時屬于績效取向，其行為則是為了實現(xiàn)組織或個人績效而服務(wù)，會千方百計地完成政策任務(wù)，也就自然會將農(nóng)民的利益放在第二位或是更后的位置。

2.官僚工作經(jīng)驗。一般來說，工作的時間越長，個人的工作資源也就越豐富，同時也會擁有屬于自己的工作方法。在對D 社區(qū)的觀察時筆者發(fā)現(xiàn)，新入職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員對工作充滿熱情，但由于他們?nèi)狈ぷ鞯慕?jīng)驗，碰到農(nóng)民有問題，如果是在難以現(xiàn)場解決的情況下，他們會咨詢工作時間較長的成員，并及時反饋給群眾；而對于經(jīng)驗豐富的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員來說，他們習(xí)慣了政府的工作模式，能輕松應(yīng)對農(nóng)民的各種問題，不同于入職不久的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員，他們將政策完成指標(biāo)作為工作的重點，極少認真去滿足農(nóng)民的需要。

（三）外在環(huán)境層面

1.服務(wù)對象復(fù)雜。服務(wù)對象的特征會對政策執(zhí)行造成一定的影響，服務(wù)對象越復(fù)雜，政策執(zhí)行的難度可能會越大，因此不同的服務(wù)對象要求不同的服務(wù)方法。在農(nóng)村社區(qū)安置中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員面臨的服務(wù)對象大多數(shù)是久居農(nóng)村的老人群體，他們?nèi)鄙僦R教育，理解政策的能力比較低，并且有較為濃厚的“老屋”情結(jié)，這使得社區(qū)安置政策的正常執(zhí)行變得困難。正是因為服務(wù)對象的復(fù)雜性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員在面對每一戶人家時都可能做出不一樣的政策執(zhí)行行為，這就使得在正常執(zhí)行過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員會采取變通手段。

2.社會關(guān)系選擇。農(nóng)村地區(qū)的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)主要是由家族關(guān)系組成，通過一個人可以把一群人聯(lián)系起來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員群體中的本地人占多數(shù)，因此社會關(guān)系不可避免地會出現(xiàn)在他們執(zhí)行政策的過程中。據(jù)觀察，在D 社區(qū)的安置中，一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員選擇用自己的權(quán)力幫助自己的“親戚”，后續(xù)就可能會出現(xiàn)“親戚”幫自己辦事，或者“親幫親”的情況。為親戚辦事不僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員個人情感偏好的選擇，也成為他們維護社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的方式之一。

四、農(nóng)村社區(qū)安置中鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員政策執(zhí)行的糾正路徑

政策執(zhí)行出現(xiàn)行為偏差對農(nóng)村社區(qū)安置活動產(chǎn)生了多方面的消極影響，加重了搬遷對象的負擔(dān)，并且達不到預(yù)期的政策效果，還會造成公民對政府的不信任?；谝陨系恼撌觯梢詮膹娀霞壵O(jiān)督、建立考核評價體系、積極進行政策宣傳三個方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的行為進行優(yōu)化，以促進政策的有效實施，達到滿意的政策實施效果。

（一）強化上級政府監(jiān)督

政策監(jiān)督是確保政策正常有效執(zhí)行的重要原因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員由于其自身的特點以及工作環(huán)境等因素，對其工作進行全面監(jiān)督的難度比較大。同級監(jiān)督在農(nóng)村社區(qū)安置政策執(zhí)行過程中因工作性質(zhì)難以行得通?？梢杂杉o(jì)檢部門成立專門的專項監(jiān)督工作組負責(zé)對農(nóng)村社區(qū)安置的政策執(zhí)行過程進行定期或不定期檢查，包括對工作組長、組員的分別考察，總結(jié)近期的監(jiān)督情況，定期向上級反饋監(jiān)督的結(jié)果，及時調(diào)整監(jiān)督工作重點安排。另外，系統(tǒng)的、明確的監(jiān)督機制能對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的行為進行規(guī)范，以監(jiān)督組為主力，輔以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的參考，可制定一個詳細、合適的監(jiān)督機制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的行為進行規(guī)范，以形成良好的工作作風(fēng)，樹立政府權(quán)威。

（二）建立考核評價體系

考核評價體系要強調(diào)評價主體的多元化以及評價內(nèi)容的全面性。首先，在評價主體上至少包括上級政府、服務(wù)對象、官僚本身三個方面。上級政府在進行評價時適當(dāng)增加政策質(zhì)量考核比重，能有效改正鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員只重視指標(biāo)的觀念；服務(wù)對象的評價則會讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員多考慮自己行為可能產(chǎn)生的后果，這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的濫用權(quán)力等行為也能得到約束；強調(diào)官僚本身的評價能給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員進行自我反思、自我提升的機會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員也可以在評價中向上級反映政策執(zhí)行中的困難，以便上級政府進行綜合性的評價考量。另外，考核評價體系可考慮構(gòu)建一個以搬遷數(shù)量、農(nóng)民滿意度、空置房數(shù)量等為內(nèi)容的綜合考量表。建立考核評價體系不僅是為了檢驗政策實施情況以及評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的能力，也更有利于進一步采取相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員專業(yè)培訓(xùn)或是行為糾正。

（三）分層分次進行政策宣傳

對政策的理解不夠是農(nóng)村地區(qū)政策實施效果差的原因之一，同時還會阻礙政策的執(zhí)行。農(nóng)民的受教育水平有限，對政策的理解就變得更加困難。做好正常宣傳工作就是政策執(zhí)行的第一步，分層分次地進行政策宣傳能有效地解決這個問題。比起鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員，村干部長期與農(nóng)民生活在同樣的環(huán)境，是農(nóng)民更愿意合作、服從的對象，因此將社區(qū)安置相關(guān)政策對每個村的村干部詳細講解，再交由村干部組織村民集中宣傳，就能夠使政策得到很好的傳達，同時能讓整個政策的接受度更高。而對于家里是留守老人或小孩的情況，可以讓村干部通過電話、微信等方式聯(lián)系家里的年輕人，先和年輕人說明政策如何執(zhí)行，再讓家里的老人和小孩理解和接受政策。通過中間人，即村干部的宣傳，結(jié)合政府的分層分次的政策宣傳工作，能使政府及時接收農(nóng)民的意見與反饋，營造一個良好的政策環(huán)境。