郭瑞敏，蔣雨泓

(1.華僑大學華僑華人與區(qū)域國別研究院，福建 廈門 361021；2.廈門大學臺灣研究院，福建 廈門 361005)

一、引 言

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了治理有效的方針。多年來為避免沖突，行政村的治理結構往往趨于穩(wěn)定，對于治理的研究也多集中于如何在既有結構下實現(xiàn)治理有效。然而實踐表明，以行政村為單元的治理規(guī)模往往面臨行政與自治難以均衡的兩難困境。因此，各地試圖通過單元上移和單元下沉來進行治理創(chuàng)新。事實上，這兩種改革分別遵循了治理的功能邏輯和治理的社會邏輯。功能邏輯講求成本和效率，社會邏輯注重克服集體行動的困局。治理單元究竟該如何調整實際上是一個治理邏輯選擇的問題。而這兩種邏輯背后的出發(fā)點在于對人的界定。也就是在村莊內(nèi)部的個體，究竟是理性自利的個體，還是脫離了群體無法生存的個體？其核心爭論點在于，民主意味著究竟是政府按照村民的政策偏好提供有效的公共服務，還是為村民賦予參與治理的權利。歸根結底，治理單元調整是為了解決究竟誰有權向這個群體而不是那個群體作出具有集體約束性的決定，治理即是通過向個人或群體提供作出集體約束性決定的能力，而這一能力的大小決定了治理有效的程度。因此，單元劃分問題就顯得尤為重要。

調查結果顯示，湖北省秭歸縣通過將自治單元下沉到村落，實現(xiàn)了自主協(xié)商、自主服務，其自治改革取得了顯著成效，甚至出現(xiàn)了村民主動讓地為村落修路的“非理性化選擇”。從參與的階梯來講，這一改革超越了按照村民的政策偏好提供公共物品的單元上移，真正做到了賦權于民。然而為何村落單元卻無法滿足低保評定和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等治理需求呢？為什么B村出現(xiàn)了一方面進行向上合并村落，另一方面又在合并的村落之下設置片區(qū)呢，以至于形成了一種逆扁平化的發(fā)展趨勢。本文嘗試通過對湖北省秭歸縣B村治理單元調整的過程和原因進行分析，探索治理規(guī)模調整的基本邏輯。

二、文獻回顧

近年來，各地區(qū)就治理單元調整的改革實踐有增無減，引起了學術界的廣泛關注。隨著鄉(xiāng)村振興“治理有效”方針的提出，關于治理規(guī)模與治理效果關系的研究逐漸成為鄉(xiāng)村治理的熱門主題，而學者們的研究多聚焦于何種治理規(guī)模更有益于治理有效。

(一)什么是最佳規(guī)模

“最佳規(guī)?！币辉~最早被應用于經(jīng)濟學，解釋因成本分散在不同單元，因而某些行業(yè)必須增加產(chǎn)量才能有效運作[1]。隨著國家規(guī)模的擴大，人均供給成本的降低，大型軍隊更容易維持，使得區(qū)域保護的覆蓋面逐漸擴大。但是隨著規(guī)模的擴大，需求的異質性也隨之增加，這使得有效執(zhí)行中央政府政策所需的成本更加高昂，因此，Gibson等[2]認為，國家、地區(qū)存在最佳規(guī)模。一部分政治學家則更加關注人口規(guī)模與民主質量之間的關系，認為人口規(guī)模越大，集體行動和利益表達越困難[3]，因此，小規(guī)模的國家更容易實現(xiàn)高質量民主[4]。另一部分政治科學家則關注國家規(guī)模與國家能力的關系,認為小規(guī)模國家的治理能力相對較低[5]。地理學家、社會學家和人類學家較少關注人口和面積等物理規(guī)模，更多關注治理規(guī)模的彈性以及是否適應不斷變化的需求[2]。

鄉(xiāng)村治理領域的規(guī)模研究往往集中于基本單元。首先，歷史經(jīng)驗視角下的概念界定?；締卧⒎鞘亲钸m宜的單元，而是剛剛達到治理需求的單元。農(nóng)村基層自治的基本單元就是貼近家戶最底層的公共單元，它是農(nóng)戶聯(lián)合而成的最小公共單元，即最底層的最小單元，具有自然形成、能夠自我解決公共問題和直接參與決策達成共識的特點[6]。其次，基本單元產(chǎn)生的邏輯。國家自上而下劃分的單元由國家財政供養(yǎng)，社會自下而上自然產(chǎn)生的治理單元由社會組織自我供養(yǎng)，因此，基本治理單元是不同時期國家與社會治理主體爭奪社會控制權的結果[7]，然而當前行政村這一基本治理單元卻無法滿足對上和對下的治理需求，所以各地才探索下沉單元或上移單元的兩種方式來提升治理水平。最后，基本單元設置的發(fā)展趨勢。學者認為，鄉(xiāng)村治理單元會朝著復合單元[8]即多功能單元、多單元[9]和靈活單元[7]方向發(fā)展。究其原因主要在于如何保障自治有效、行政有效和治理有效。

(二)規(guī)模設置與治理有效

1.小規(guī)模與自治有效

將鏡頭切入鄉(xiāng)村治理規(guī)模，學術界大多關注民主的質量，以單元下沉實踐為對象，以自治有效為視角。最經(jīng)典的莫過于華中學派2014年提出的“條件—形式”流派，認為規(guī)模適度是自治有效的必要條件[10]。隨后，學者們從自治有效的條件視角提出權力和權威的邊界[11]、規(guī)則落地的邊界[12]、產(chǎn)權單元的邊界[13]、資源集中的邊界[14]、政策落地的邊界[15]、自在型共同體與建構型共同體重合的邊界[16]、便于參與的邊界[17]和便于集體行動的邊界[18]即是最佳規(guī)模的邊界，在這一規(guī)模之下組織鄉(xiāng)村治理才能達到自治有效。然而也有學者對自治有效的規(guī)模持反對意見，其中最具代表性的觀點認為，產(chǎn)權具有排他性和封閉性，而治權不具備這一特征，因此，產(chǎn)權規(guī)模并不適宜作為自治有效的最佳規(guī)模[19]。唐鳴和陳榮卓[20]認為，單元下沉并不符合現(xiàn)代民主國家建構的基本準則，不符合憲法和法理規(guī)范與城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展方向，也不能帶來自治有效[21]。此外，自治單元下移還面臨著動力機制、人才存續(xù)機制和去行政化機制缺失的困境[22]。因此，學術界就治理規(guī)模的研究開始由自治有效轉向服務有效和行政有效。

2.最佳規(guī)模與行政有效

學術界關于最佳規(guī)模與行政有效的研究大都以農(nóng)村空心化為背景，以治理成本為關注點，以單元上移和合村并組的改革實踐為研究對象，對單元下沉的改革和理論進行批判。一些學者提出了自治單元和行政單元上移的觀點。一是村民自治單元上移[21]。然而規(guī)模更是一個社會關系網(wǎng)絡的集合，僅僅依據(jù)人口減少帶來的空心化這一背景便單純地將單元合并并不可取，可以說規(guī)模與治理效果之間呈線性相關關系，在今后很長一段時期內(nèi)，自治單元上移并不現(xiàn)實[23]。二是提出了服務單元上移。學者們從行政與自治分離的角度出發(fā)認為，在公共服務需求日漸增加的今天，村民小組和村莊單元已遠遠無法滿足服務需求，所以服務單元上移有利于節(jié)約治理成本、提高服務質量。然而韓瑞波[24]認為，片區(qū)作為一種非正式的單元，具有一定的靈活性和有效性，但仍面臨著治理主體缺失和行政侵蝕自治的可能，同時單元上移更多注重政治邏輯而忽略治理邏輯[25]。

(三)規(guī)?；优c治理有效

當前，學術界關于治理規(guī)模的研究逐漸由單方面的行政有效抑或自治有效轉向行政規(guī)模與自治規(guī)模均衡的治理有效。首先，行政規(guī)模與自治規(guī)模脫節(jié)的困境。經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定了治理單元的最大可能性規(guī)模，行政規(guī)模與自治規(guī)模均衡程度決定了治理單元的最小可能性規(guī)模[26]。而行政規(guī)模與自治規(guī)模脫節(jié)使得基本治理單元始終無法滿足實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對強化公共服務和激活社會自治的多重需求[7]。其次，行政規(guī)模與自治規(guī)?；拥穆窂?。從我國鄉(xiāng)村治理單元設立的歷史來看，經(jīng)歷了自然單元、行政單元與自治單元分設、兩者借重、相互歸并再到分設的歷程[8]?；鶎又卫韱卧蓡螁卧蚨鄦卧?、縱向單元向橫向單元、簡單單元向復雜單元拓展的轉變，單元的功能和需求不斷向多元化拓展[9]，功能性重組是超越簡單的自治規(guī)模與行政規(guī)模合并的第三條道路[27]。鄧大才[28]提出，基層自治由整合型治理邁向了行政與自治、政治與經(jīng)濟分離的多元治理。最后，行政規(guī)模與自治規(guī)?；拥臈l件。國家治理能力、經(jīng)濟發(fā)展水平和社區(qū)認同程度是影響治理單元整合與分立的重要因素[29]，合并單元的群體構成影響單元規(guī)模選擇，經(jīng)濟發(fā)展水平形塑單元組合結構，公共服務需求影響單元功能發(fā)揮[30]。治理規(guī)模調整的方向和速度取決于國家強制性、村民對民主和自治的尊重程度和村莊建制單元的財政狀況[31]。

(四)規(guī)模層級與治理有效

規(guī)模作為社會結構，增加或減少往往產(chǎn)生諸多外部性，而外部性的影響程度又決定了改革后的治理效果。學術界對于規(guī)模層級的研究主要集中于兩個方面：首先，對改變規(guī)模層級的批判。周立[32]認為，扁平化治理是鄉(xiāng)村治理體系改革的發(fā)展趨勢，廣東清遠將村委會變成黨政公共服務站，不符合社會發(fā)展規(guī)律。而在自然村和村民小組層級建立村委會的做法會導致鄉(xiāng)村治理結構的混亂[33]。其次，處理規(guī)模層級關系的困境。劉金海[34]認為，治理單元調整的改革應注意自治組織內(nèi)部之間的關系，決策、管理和監(jiān)督組織之間的關系，自治制度與農(nóng)村現(xiàn)實情況脫節(jié)問題，村民自治組織與鄉(xiāng)村其他組織和黨的基層組織之間的銜接和配合問題，而這些層級之間的關系如何定位、處理都是難以解決的現(xiàn)實問題，因此，單元下沉并建立新的層級并非一勞永逸，現(xiàn)階段仍應以行政村為基本治理單元[25]。

(五)研究評述

本文所研究的規(guī)模試圖放棄物理規(guī)模的概念，將規(guī)模定義為一種社會結構，規(guī)模本身是一種社會和國家互構的產(chǎn)物，不能將規(guī)模簡單地定義為人口的多少和面積的大小，抑或是相比于當前基本單元即行政村的相對規(guī)模。因此，以往研究中以自然村落的合并為標準判斷治理規(guī)模的擴大與縮小并不合適，如果將自然村落作為基本單元，則基本單元的簡單疊加或切割只是物理規(guī)模的擴大或縮小。事實上，從社會結構的規(guī)模來分析，物理規(guī)模的擴大并不意味著社會規(guī)模的擴張，物理規(guī)模的縮小也并不意味著社會規(guī)模的縮小。因此，單純研究單元上移或下沉，抑或是為單元下沉或上移尋找合理性的解釋都缺乏一定的科學性。正因為規(guī)模是建構產(chǎn)物，那么最佳治理規(guī)模必然會隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而自然變化，靜態(tài)的治理規(guī)模顯然無法滿足治理需求，所以，以往將最佳治理規(guī)模和基本單元定義為靜態(tài)規(guī)模的研究并不可取。在當前脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的階段，鄉(xiāng)村治理的需求逐漸從基本公共服務供給轉向產(chǎn)業(yè)興旺和生態(tài)宜居等，治理有效的需求也隨之發(fā)生了重大變化，本文中所闡述的規(guī)模是一種動態(tài)規(guī)模，應隨著治理需求的變化而不斷調整。

事實上，學者們已經(jīng)開始探討復合單元和靈活單元的設置，而規(guī)模調整的外部性問題如何解決將是本文擬研究的關鍵問題，以往自下而上的自治規(guī)模調整和自上而下的行政規(guī)模調整，多采取盡量減少規(guī)模外部性的方式，始終沒有探討和解決處理多個規(guī)模關系的有效機制。

三、規(guī)模與治理有效

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，鄉(xiāng)村治理的需求逐漸從單一化、基礎化向多元化、拓展化的方向邁進，這對鄉(xiāng)村治理體系和治理能力提出了新的要求，那么鄉(xiāng)村又該如何適應和調整治理規(guī)模值得探討和研究。

(一)集中式治理：擴大規(guī)模與行政有效

稅費改革之后鄉(xiāng)村治理面臨較大的行政難題。由于村級收入減少了2/3，村莊的日常辦公經(jīng)費嚴重不足。彼時三職干部(書記、主任、會計)的工資是800元/年，其他干部的工資為600元/年，小組長的工資僅為150元/年，低工資帶來的后果是干部無人當或是不作為。而低工資的主要原因在于小組長的工資分為兩塊：一塊是集體經(jīng)濟收入的補貼，這一部分在稅費改革后就斷了來源；另一塊是按照轄區(qū)人口數(shù)量來發(fā)。B村地廣人稀，分為14個村民小組，每個隊長的收入都不超過200元/年，嚴重制約了干部的工作積極性?？梢姡韶斦毫淼男姓y題使得鄉(xiāng)村治理難以為繼。

1.行政有效與集中式治理的基礎

2004年，為緩解稅費改革帶來的行政壓力，各地開始推行合村并組，彼時B村和W村正式合并。這兩個村海拔高，人口密度小，治理難度非常大。在合并前，B村共有14個村民小組，人口為1 700人，戶數(shù)為489戶；W村共有6個村民小組，人口為600人，戶數(shù)為160戶。兩村合并以后改名為B村，村民小組由原來的20個合并為8個，其中，W村的6個村民小組合并為3個，B村的14個村民小組合并為5個。合并前每個村民小組的平均戶數(shù)為38戶，合并后每個村民小組的平均戶數(shù)為81戶。合并前兩村干部數(shù)量為5名，合并后村委班子由原來的5名增加到7名，其中，5名為原B村干部，另外2名為W村干部。合并后三職干部的工資為1 500元/年，副主任和民兵連長的工資為1 200元/年，小組長的工資為400元/年，各干部的工資都翻了一番。到2007年換屆，三職干部的工資漲到了2 200/年，其他干部工資為1 760元/年，小組長的工資為800/年，漲幅約為50%。到2010年換屆，三職干部工資為3 200元/年，電話補助為200元/年。此次規(guī)模調整采取行政有效的邏輯，通過將村莊與村民小組合并和資金的再分配解決了村干部的存續(xù)問題。

2.基礎設施建設與集中式治理的優(yōu)勢

B村山高溝險，直至2005年尚不通水電路，物資運輸只能靠肩扛手提，合村并組后的基礎設施項目由村委會出面實施集中式治理。一是村委會統(tǒng)一調工。電網(wǎng)改造由國家出資，村集體出工，村委會按照村民小組調工，將電線桿從鄉(xiāng)鎮(zhèn)駝到村委會，再以村民小組為單位將抬桿任務分配到每家每戶。由于不通路，一根電線桿需要5—6人來抬，工作量非常大，因此，村委會的調工具有很強的強制性。例如，“距離村委會最遠的一個小組，抬一根桿子要3天，他們抬6根桿子，抬了半個多月。因此，抬桿一家必須出一個工，如果家里沒有勞動力，就必須出錢請工?！倍谴逦瘯袥Q策。為了修通公路，村兩委借著貧困村項目修通了原B村道路，又通過將村委會搬遷到海拔更高的原W村，以村委會不通公路的名義“騙”取10萬元將原W村的公路修通。而修路的先后順序則由村兩委拍板決定，不需通過村民小組協(xié)商討論，村干部為了避嫌往往選擇最后修自家所在小組的道路。三是村委會獨立籌資。為了修通公路，村委會并沒有選擇召集村民籌資，而是以村委會名義向村民借錢。

3.集中式治理的困境

縱然集中式治理體現(xiàn)了擴大單元的規(guī)模優(yōu)勢，但在矛盾糾紛調解方面卻表現(xiàn)出明顯的劣勢。在農(nóng)網(wǎng)改造和修路過程中，傷田傷苗傷房是常有的事，在這期間產(chǎn)生了大量的產(chǎn)權糾紛，而依靠村兩委的力量不足以有效調解。為了緩解調解壓力，往往借助民間精英的權威。即使借助民間精英進行調解，書記和副主任在調解一線也得罪了很多村民，以至下隊工作被村民辱罵，在下一屆換屆選舉中被選下臺。除此糾紛調解難題之外，集中式治理結構也使得小組長的管理作用很難發(fā)揮，只能做些上傳下達的工作，而當規(guī)模擴大后，小組長的工資翻番，但工作內(nèi)容并沒有發(fā)生實質變化。村兩委干部的管理規(guī)模看似只是擴大一倍，但規(guī)模擴大產(chǎn)生的管理難度和工作內(nèi)容成冪數(shù)級增加，翻番的工資也隨著通貨膨脹顯得尤為不足，這就使得村兩委干部的積極性被挫傷，這一現(xiàn)象在合村并組的10年后表現(xiàn)得尤為突出。綜上所述，筆者歸納集中式治理規(guī)模體系如圖1所示。

圖1 集中式治理規(guī)模體系圖

(二)分散式治理：縮小規(guī)模與自治有效

合村并組以后，B村面臨著因單元過大而帶來的自治落地難題，因而一直采取集中式治理方式。在組內(nèi)道路維修提上日程以后，由于缺乏原路基則不得不組織調地，而村莊的土地承包權仍在合村并組之前的村民小組內(nèi)，這就帶來產(chǎn)權單元與治理單元的脫節(jié)，所以，以村莊和村民小組為單位的治理難以組織維修支線路，這也是部分學者提出產(chǎn)權單元與治權單元不對稱的根本原因。加之國家實施項目制和以獎代補政策以來，項目資金中往往與征地補償款不配套，因此，土地協(xié)調成為這一階段村民自治最重要的主題之一。

1.自治有效與分散式治理的基礎

2014年，湖北省秭歸縣開始推行幸福村落建設，B村將8個村民小組劃分為17個幸福村落，主要考慮利益共享、群眾自愿、尊重習慣的原則，因為此時各個村落需要解決的問題是修支線路、架水路以及農(nóng)地確權。例如，主線路位于原村委會周邊，原村民小組沒有接通支線路非受益戶，常與原村民小組的受益戶發(fā)生矛盾，因此，在幸福村落劃分時，單獨劃了一個村落。為了配合新的自治單元，B村打破了原有村民小組長和村民代表治理的結構，成立了村落理事會，最初設置“一長八員”，隨后增設“兩長八員”。(1)“一長八員” 分別為村落理事長、經(jīng)濟員、宣傳員、幫扶員、調解員、維權員、管護員、環(huán)保員和張羅員，后增加了黨小組組長，成為“兩長八員”。最初“一長八員”的選舉較為簡單，由村民舉手表決，大多數(shù)理事長由原小組長擔任，但2016年改為“兩長八員”以后，與村兩委同步換屆，其中，黨小組組長由黨員推選，理事長的選舉較為復雜，要經(jīng)過兩輪選舉。一是村兩委換屆以后，通過入戶走訪和開村落夜話的形式進行摸底。二是村兩委在各個村落進行預選，預選票數(shù)最高的一位即當選為準理事長。三是村兩委找準理事長談話，詢問其是否愿意當選，如愿意則參加下一輪的理事長選舉，不愿意則按照票數(shù)高低找票數(shù)第二高的村民談話。四是正式選舉。正式選舉的結果與預選結果不會有太大的出入，依然是按照票數(shù)的高低當選，理事長的選舉不需要超過半數(shù)，只需要票數(shù)最高即可當選。五是選舉“八員”?！?八員”的選舉沒有理事長那么復雜，但依然是按照同樣的方法當選。

2.基礎設施建設與分散式治理的優(yōu)勢

由于這一時期基礎設施建設的村落公共性屬征更為明顯，加之項目制和以獎代補政策的實施，以村落為單元的公共基礎設施建設取得了良好的成效，下文以修路為例進行闡述。一是組織方式。在修路之前，第8村落(上石爬村落)選出了兩名代表，分別是譚B和譚F，修路的具體事宜由理事長和兩名代表協(xié)商處理，遇到大事時，則召開戶代表會議協(xié)商。由于資金有限，沒有占地補償，需要村落內(nèi)部或者是兩個村落之間自主協(xié)商調田，因而形成了受益戶協(xié)商、投工和調田的建設模式。二是協(xié)商方式。上石爬村落在合村并組之前為B村第6組，后與下石爬村落合并為大6組，村民表示“只有受益戶才會合作修路，下石爬不從上石爬的路上經(jīng)過，不可能一起修”。修路過程中，最難的部分便是調田，當時上石爬理事會通過協(xié)商，決定先占田，修完以后再統(tǒng)一調田。修完路以后，上石爬的戶代表在一起算總賬，總共占了五畝多地，按照1982年調整土地時的人口(83口人)進行再次調整。當時有5戶住得比較偏，不愿意拿田出來，于是理事會成員派代表去這5戶做工作，最后，他們也同意拿田出來。三是維護方式。由于B村在山上，新修的路容易滑坡，因而修好以后要出3年坍方，一年約4—5次，由理事長負責組織。對于不愿意參與支線路建設和支線路維護的村民，村莊層面無能為力，只能通過資金杠桿來撬動參與，而在村落層面則有更有效的土辦法，換言之，非正式的村落組織可以施以強制性的公共權力。

3.分散式治理的困境

幸福村落建設開展以來，村兩委逐漸將一些事務授權給村落來實施，以彰顯自治價值。然而當協(xié)調內(nèi)部利益時，利益相關方自行組織自治是非常有效的；當利益來源于組織外部時，利益相關方的自治則是非常失敗的。

(1)利益相關困境

以低保評定為例，下石爬村落(第9村落)共有32戶，其中21戶是貧困戶，兩戶是低保戶。在2017年低保評定時，村落自主召開低保評定會議，結果造成18戶報名者全部滿票的現(xiàn)象，將這一結果上報村兩委以后，村兩委不愿意得罪人，沒有再次進行篩選，所以全部上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)，那一年B村共有153戶低保戶。低保數(shù)據(jù)連年上升，不僅導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，也引起村民的強烈不滿。甚至在村里掀起一股“以吃低保為榮”的不良風氣。為了解決上述問題，2018年，村兩委不得不將低保評定的部分權力收回，親自下村落舉行摸底會議，并向村民宣傳低保政策，“只有重大疾病、重大殘疾的村民可以申請”。隨后，入戶摸底村落內(nèi)部村民的真實生活情況，但不公開，接著由村兩委在村落內(nèi)部召開評定會議。

通過摸底走訪和召開會議，最終村兩委自主考量討論，確定了47戶低保戶，并將這一結果在村落和微信群里公示，獲得了村民的一致認可，認為這才是真正公平、公正的低保評定。

綜上，在分散式治理模式下，村委會的權力下放需有一定的限度，即使將協(xié)商評議的權力下放到村落，但評選結果的審議責任不應下放。

(2)人才存續(xù)困境

最初“一長八員”都是義務工，并沒有工資，理事會成員的積極性難以保障。為了破解這一難題，秭歸縣探索發(fā)揮黨員的模范帶頭作用的路子，每個村落增加一名黨小組組長。其一，為了提高黨小組組長的積極性，B村采取每次主題黨日活動都給黨員發(fā)放10元務工補貼，但由于不合規(guī)很快被取消。其二，理事長的積極性不高。為此，B村采用資金杠桿，但由于村落數(shù)量過多，每位理事長每月僅得500元務工補貼和100元電話補貼，這微薄的收入依然難以提高理事長的積極性。其三，“八員”積極性不高?！鞍藛T”的設置從一開始便是配角，雖然每個村落都設置了“八員”，但真正做事情的只有理事長一人，村落內(nèi)的“八員”甚至都不知道自己被當選，村民遇到事情也不找“八員”解決。其四，“兩長”與“八員”的配合度不高。一方面，村民選舉“八員”更偏好推選年輕的、在外打工會賺錢的人，這樣才能“占到便宜”，而“八員”當選以后便外出打工，很難與理事長相互配合，在村的“八員”由于沒有收入，也很少配合理事長的工作。

綜上所述，筆者總結分散式治理規(guī)模體系如圖2所示。

圖2 分散式治理規(guī)模體系圖

(三)多層次治理：復合規(guī)模與治理有效

2018年，精準脫貧進入攻堅階段，村莊治理的內(nèi)容和責任無限拓展，而這些繁雜的工作內(nèi)容落實到村落以后，理事長逐漸疲于奔命，部分理事長提出辭職，小規(guī)模的村落治理逐漸暴露出不足。隨著空心化和易地扶貧搬遷工作的推進，部分村落已漸消亡，致使村莊不得不重新調整村落，將原來的17個村落重新調整為10個村落，其劃分依據(jù)為同吃一股水、共用一條路、共事一產(chǎn)業(yè)。

1.單一規(guī)模與復合需求的脫節(jié)

隨著脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容不斷拓展，無論是單一的單元功能拓展實行集中式治理，抑或是多個單元分散治理都已經(jīng)無法滿足日益增長的治理需求。一是公共物品管護與小規(guī)模治理需求。脫貧攻堅以來，村莊的公共建設逐漸由國家統(tǒng)籌，村民更多參與的是公共基礎設施管護工作，而這一工作也只能由村民共同參與完成，依靠國家力量管護分散的村莊道路、水源是不現(xiàn)實的，而村落單元可以滿足這一需求。二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展與大規(guī)模治理需求。產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要規(guī)模效應，村落單元的人數(shù)少和土地面積小，最大的村落土地面積是200畝。根據(jù)種植習慣和地理環(huán)境，B村的農(nóng)業(yè)發(fā)展可分為茶葉區(qū)、養(yǎng)蜂區(qū)、柑橘區(qū)和小水果區(qū)，就近合并才能形成規(guī)模效應。且村莊內(nèi)部的經(jīng)濟能人很少，每個村落選舉產(chǎn)生的經(jīng)濟員很少能真正發(fā)揮作用，少數(shù)經(jīng)濟能人所能帶動的范圍受到了村落單元的限制，因此，將村落進行合并有利于成立合作社發(fā)展經(jīng)濟。三是調動理事長積極性與復合規(guī)模的需求。2014年起，理事長的職責內(nèi)容逐漸加碼，包括廁所革命、殯葬改革、扶貧、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、管水、管路和垃圾分類等多項事務，繁瑣的事務影響了理事長的工作積極性。而在蛋糕大小不變和理事長難以選出的情況下，能為理事長增加收入的方式有二：即合并村落擴大規(guī)模和將村內(nèi)有待遇的職位讓給理事長，通過增崗提薪的方式增加收入。如B村選擇讓村落理事長擔任管水員，通過收取水費等方式增加理事長收入。而當理事長的工作量增加以后，其管轄規(guī)模則需進一步縮小以達到減負的目的，因此，調動理事長積極性要求建立一種復合治理規(guī)模。

2. 復合單元的治理困境：人才存續(xù)制度的內(nèi)卷化

復合規(guī)模有兩層含義：一是具有多功能的單一規(guī)模。二是多種規(guī)模的合集，即多層次規(guī)模。顯然，隨著治理需求的增加，單一規(guī)模的多功能特征已經(jīng)在B村顯現(xiàn)。這種方式的治理規(guī)模對于人才存續(xù)難題的解決顯然作用不大，甚至可能陷入理事長的待遇越高，工作積極性就越低的內(nèi)卷化困境。因為理事長積極性的提高一方面需要減負，另一方面需要提高待遇，而同時擴大規(guī)模并增加工作內(nèi)容的方式來增加待遇，無疑是拆東墻補西墻?？梢姡瑔我粏卧乱?guī)模和功能的雙重拓展，并不能解決自合村并組以來的人才存續(xù)困境以及鄉(xiāng)村治理難題。然而在不得不擴大規(guī)模的情況下，如何建立新的治理架構和制度以破解治理難題成為B村的燃眉之急。

3.復合單元與多層次治理

B村治理結構的重構源于第五村落理事長向M的創(chuàng)新。2018年換屆之后，原8、9、10村落合并為第5村落，管理范圍擴大了3倍。與第4村落相比，該村落的管水范圍和難度更大，茶葉合作社的管理難度也更大，合作社最復雜的會計職務不得不由向M的妻子兼任。此外，因為由三個村落合并，第5村落的公路管護、環(huán)境整治難度更大，而“八員”又不配合理事長工作。因此，向M創(chuàng)新性地排除了“八員”，設立了新的治理架構。在村落之下劃分片區(qū)，由理事長任命片長，將常態(tài)化的產(chǎn)業(yè)服務、管水、管路和環(huán)境衛(wèi)生整治等工作分配到片長，由片長負責本片區(qū)的工作，各片長又將公路按照戶數(shù)劃分為段，實現(xiàn)了治理的縱向到底。這一舉措增加了治理層級，呈現(xiàn)出逆扁平化的發(fā)展趨勢。但卻通過劃分片區(qū)任命片長，借用了原有村落的非正式制度，避免了規(guī)模擴大帶來的協(xié)調難題。

研究多規(guī)模治理結構下如何處理規(guī)模之間的協(xié)調關系，比選取何種規(guī)模更有益于治理。那么B村的多層級治理是如何實現(xiàn)治理有效的呢？從案例中可以發(fā)現(xiàn)，小組長與理事長的區(qū)別在于，從村兩委班子任命到村民選舉，而“八員”到片長的轉變則由村民選舉變?yōu)槔硎麻L任命，這不僅僅是人員產(chǎn)生的方式不同，背后根本的邏輯在于治理方式的轉變。

如圖3所示，村莊與村落之間是分散式治理結構，正因為村落單元合并是依照利益相關來劃定的，所以有利于實現(xiàn)自治有效，而村莊將一些利益來源于村落內(nèi)部的公共事務交予村落理事長處理，將利益來源于村落外部的事權收回，相比村莊與村民小組之間的集中式治理結構，更加有益于自治。通過擴大村落規(guī)模并劃分片區(qū)，相比于小組規(guī)模和小村落規(guī)模，這一結構更有益于解決人才存續(xù)內(nèi)卷化帶來的行政失效問題。而村落與片區(qū)之間的集中式治理模式，則在很大程度上實現(xiàn)了公共物品管護的責任到人。公共物品管護不同于公共物品建設，是一種常態(tài)化的治理內(nèi)容，這種常態(tài)化的治理內(nèi)容必須依靠集中式管理，將責任劃分到每個人才能實現(xiàn)管護有效，這優(yōu)于“兩長”“八員”之間的分散式管理模式。在集中式管理模式下的榮譽獎勵比分散式模式下的榮譽獎勵更為有效，且集中式管理之下，片長與理事長的協(xié)調更為融洽，這也是村落下設片區(qū)這種治理模式能夠實現(xiàn)治理有效的關鍵。

圖3 多層次治理規(guī)模體系圖

綜上所述，筆者歸納規(guī)模體系、治理模式與治理效果如表1所示。

表1 規(guī)模體系、治理模式與治理效果

四、結論與進一步討論

在治理需求逐漸多元的今天，單一靜態(tài)的治理規(guī)模體系已經(jīng)難以滿足鄉(xiāng)村振興的實際需要。而學術界普遍討論的下沉、上移與合并已然無法為治理規(guī)模的調整提出理論指導。只有根據(jù)不同時期的不同發(fā)展需要，在三級所有、隊為基礎的土地產(chǎn)權結構之下，不斷靈活調整治理規(guī)模和治理結構，才是基本治理單元應有的調整邏輯。由此，筆者通過上述分析得出以下結論：

(一)規(guī)模調整的基本邏輯

首先，最佳規(guī)模是動態(tài)的而非靜態(tài)的。在治理需求如此豐富的大背景下，只有建立多層次、多單元、多主體的治理規(guī)模體系，才能真正適應鄉(xiāng)村治理發(fā)展的需要。因此，不存在靜態(tài)的最佳治理規(guī)模，只有適應當下發(fā)展需要的規(guī)模才是最佳規(guī)模。換言之，最佳規(guī)模是一個動態(tài)的概念。其次，規(guī)模大小是相對的而非絕對的。由于規(guī)模并非僅僅是物理概念，更是一個社會結構和社會關系的網(wǎng)絡。例如，合村并組單純從村民小組自治的角度來講，治理規(guī)模是擴大了；但是從行政的角度來講，治理規(guī)模變小了，因為小組的數(shù)量變少了。從治理規(guī)模的距離來看，管理范圍越廣，治理半徑越大；從公共服務的角度來看，其規(guī)模效應更為顯著。因此，治理規(guī)模的大小是相對的而非絕對的概念，治理規(guī)模也不分大小，只有適宜當下治理需求的規(guī)模和不適宜治理需求的規(guī)模，與其關注治理規(guī)模的大小，不如關注某一規(guī)模的適應性和功能拓展性。最后，規(guī)模本身并非是影響治理的核心要素，規(guī)模之間能否有效協(xié)調才是影響治理效果的關鍵。正如上文所述，集中式治理和分散式治理都有其優(yōu)勢和弊端，多層次治理也是由集中式治理和分散式治理組合而來，只有將規(guī)模層級與層級主體之間的關系理順，才能發(fā)揮集中式治理和分散式治理的優(yōu)點，實現(xiàn)多元治理有效。

(二)多層次治理的后功能主義邏輯

從B村調整治理單元的進程來看，2003年的“合村并組”遵循治理的功能主義邏輯，試圖用最低的人力和財力成本達到最佳的治理效果，實現(xiàn)行政村的管理有序；2014年的“單元下沉”則更多地遵循了治理的社會邏輯，將治理單元下沉到適宜集體行動的區(qū)域之內(nèi)，實現(xiàn)修路和建水等公共服務的自我供給；2018年“村落合并，下設片區(qū)”的做法，則是遵循了后功能主義的治理邏輯，本質是整合資源實現(xiàn)公共服務、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村民自治的有序進行，而與功能主義邏輯不同的是，這一調整將治理的社會屬性納入進來，讓村民更好地參與到治理當中，以實現(xiàn)服務與自治的均衡。

從理論上來講，在脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興有序銜接的階段，治理單元的調整是不利于村莊穩(wěn)定的。然而，B村的改革是從現(xiàn)實困境出發(fā)，根據(jù)實際需要進行的有序調整。而低保評定和人才存續(xù)等政策的失序，恰好是因為社會屬性的雙面性。我們知道，治理的功能邏輯與社會邏輯之間的核心區(qū)別在于對“人”的界定，社會屬性將人界定為離開了群體無法生存的個人，單元下沉將社會屬性納入到治理中來，的確有利于達成集體行動的一致。但也正是因為治理的社會屬性將村民劃分為“我們”“他們”，區(qū)分為局內(nèi)人和局外人。當利益來源于村落內(nèi)部時，的確有利于達成功能視角下的治理有效。而當利益來源于外部時，如疫情期間分發(fā)藥包以及低保評定，此時局內(nèi)人會團結起來侵蝕局外人的利益，使得治理效果大打折扣。因此，此時的首要困境在于克服治理的社會屬性，即排他性，進而對于治理單元的調整才能有序平穩(wěn)地展開。

而復合規(guī)模下的多層次治理之所以能夠彰顯其應有價值，本質上在于它遵循了后功能主義邏輯，即融合了成本效率的功能邏輯和集體行動的社會邏輯。而單一邏輯下的單元合并和單元下沉，都展現(xiàn)出了自治與行政難以均衡的困境。換言之，以行政村為單元的治理忽略了村落之間的異質性，即使實現(xiàn)了公共物品的統(tǒng)一供給，但無法解決公共物品的自主管護困境。而村莊治理的有效，顯然不應止步于按照村民的政策偏好實現(xiàn)公共物品的供給，還應尊重村落之間的差異性，賦予村落一定的自治權。只有這樣，才能真正克服功能邏輯下的異質性困境和社會邏輯下的局外人困境。

當復合規(guī)模體系已經(jīng)形成，解決了“誰”的問題以后，則應注重規(guī)模與規(guī)模之間的權力劃分，即應該向某個規(guī)模賦予何種治理能力，探索各規(guī)模之間的權力劃分以及功能邏輯與社會邏輯的協(xié)調程度，真正解決“誰在哪個規(guī)模之下向哪個群體作出具有集體約束性的決定”的難題。