趙毅，曹田夫，徐堅

(1.蘇州大學 王健法學院，江蘇 蘇州 215006；2.暨南大學 體育學院，廣東 廣州 510632)

隨著全球化浪潮的推進，風險的影響愈加普遍，現(xiàn)代社會特征的徹底化和普遍化也意味著風險化，各種變革迫使人們越來越多地從風險防控角度考慮問題。以風險防控為目標的安全發(fā)展理念對安全生產(chǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化特別是安全生產(chǎn)法治化水平提出更高要求。2021 年6 月10 日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議對2002 年通過的《安全生產(chǎn)法》進行了大修，新法已于2021 年9 月1 日起施行。對于體育行業(yè)特別是體育賽事的風險防控而言，新《安全生產(chǎn)法》會帶來持久、深遠的影響。

在《安全生產(chǎn)法》修訂實施的背景下，重新反思白銀景泰“5·22”事件及其帶來的體育賽事風險防控困境，具有重要的現(xiàn)實意義和理論價值。2021 年5 月22 日在甘肅省白銀市景泰縣黃河石林大景區(qū)舉行的“第四屆黃河石林山地馬拉松百公里越野賽”比賽期間，突發(fā)大風、降水、降溫極端天氣，造成21 名參賽者死亡。根據(jù)甘肅省人民政府公布的調查報告，這是一起“賽事組織管理不規(guī)范、運營執(zhí)行不專業(yè)，導致重大人員傷亡的公共安全責任事件”。2021 年6 月25日國家體育總局聯(lián)合其他10 個部委共同印發(fā)《關于進一步加強體育賽事活動安全監(jiān)管服務的意見》(體規(guī)字[2021]3 號，以下簡稱《體育賽事監(jiān)管意見》)，要求統(tǒng)籌發(fā)展和安全，強化監(jiān)管舉措，牢牢守住體育賽事活動安全風險的底線。因此，本研究以新《安全生產(chǎn)法》施行為契機，力求在梳理體育賽事安全生產(chǎn)保障、安全生產(chǎn)監(jiān)管、應急救援機制3 大問題脈絡的基礎上，結合體育行業(yè)的特殊性，提出完善體育賽事風險防控機制的建議。

1 體育賽事的安全生產(chǎn)保障機制

1.1 賽事組織者安全保障義務之強化

賽事組織者是否屬于《安全生產(chǎn)法》第2 條規(guī)定的“生產(chǎn)經(jīng)營單位”？這是研究展開的重要前提。根據(jù)立法機關對《安全生產(chǎn)法》的釋義，“生產(chǎn)經(jīng)營”是一個廣義概念，既有產(chǎn)品的加工、制作活動，也有各類娛樂服務業(yè)活動；“生產(chǎn)經(jīng)營單位”則包括各類企事業(yè)單位、個體經(jīng)濟組織和政府部門。體育賽事是一種作為競賽產(chǎn)品和競賽服務的特殊生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)品，賽事組織者一般是辦賽公司、政府部門或協(xié)會，屬于《安全生產(chǎn)法》的適用主體。

體育賽事風險防控的首要內容是建立安全生產(chǎn)保障機制，這也是本次《安全生產(chǎn)法》修訂的重要內容。新《安全生產(chǎn)法》在安全生產(chǎn)保障機制上，要求建立安全風險分級管控與隱患排查的雙重預防工作機制，開展危險源辨識與評估，保護安全生產(chǎn)設施與數(shù)據(jù)，加大信息公開力度，健全責任保險制度，這對進一步強化賽事組織者的安全保障義務也意義重大。

第一，在準確進行危險源辨識與評估的基礎上，建立符合體育賽事特征的安全風險分級管控與隱患排查治理機制。體育賽事的危險源可分為3 個級別：運動固有風險、賽事固有風險和現(xiàn)實風險。運動固有風險是運動本身客觀蘊含的風險，賽事固有風險是作為危險源的體育賽事本身客觀存在的風險，對這兩類固有風險的分析、評估與控制，可以有效降低危險源對參賽者人身安全與身體健康的危害?，F(xiàn)實風險則是對固有風險采取控制措施后仍存在風險。風險分級管控的目的在于有效控制固有風險，轉化為可控的現(xiàn)實風險，隱患排查治理則是對風險控制措施的補充與修復，最大限度降低現(xiàn)實風險。

第二，運用大數(shù)據(jù)手段，建設體育賽事安全生產(chǎn)數(shù)據(jù)信息庫。大數(shù)據(jù)優(yōu)勢體現(xiàn)在，通過將危險源辨識評估后的風險清單錄入安全生產(chǎn)數(shù)據(jù)信息庫，形成風險數(shù)據(jù)自動分析及數(shù)據(jù)庫的動態(tài)更新，實現(xiàn)數(shù)據(jù)化的風險分級管控和隱患閉環(huán)體系。國家體育總局 2019年發(fā)布的《關于進一步加強體育賽事活動監(jiān)管和服務工作的通知》要求“建立體育行業(yè)的‘互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管’系統(tǒng)”。新《安全生產(chǎn)法》第40、41 條為各部門進行信息互通、完善安全生產(chǎn)數(shù)據(jù)信息庫建設提供法律依據(jù)，有利于提高我國賽事安全生產(chǎn)信息化水平，保障安全辦賽，預防和減少賽事安全事故。

第三，建立體育賽事安全生產(chǎn)強制責任保險機制。責任保險功能體現(xiàn)于保障賽事組織方在組織活動過程中因過錯造成第三者人身傷亡或財產(chǎn)損失而依法承擔的賠償責任。在體育領域，長期以來缺乏通過保險預防體育傷害風險的法律機制，導致糾紛頻發(fā)。國家體育總局 2019 年新頒布《體育賽事活動管理辦法》第15 條已經(jīng)規(guī)定“體育部門主辦的體育賽事活動，應當主動購買公眾責任方面的保險”，但該規(guī)定對非體育部門主辦的體育賽事并不適用，新《安全生產(chǎn)法》第51條就此提供法律依據(jù)。

1.2 賽事參加者戶外安全觀之樹立

賽事組織者的安全保障義務相較于一般生產(chǎn)經(jīng)營單位具有顯著特殊性，這是因為賽事的組織運行離不開賽事參加者的能動作用。賽事組織者安全保障工作的順利進行，在相當大程度上有賴于賽事參加者的配合。在馬拉松、越野跑、山地賽等體育賽事中，客觀存在可辨識的危險源，特別表現(xiàn)于參賽者自身身體素質、突發(fā)極端天氣等不可預測因素。戶外運動與固有風險總是如影隨形，在體育賽事的安全保障過程中，讓參加者樹立正確的戶外安全觀至關重要。

從《民法典》的自甘風險規(guī)則看，如果賽事組織者已經(jīng)盡到了安全保障義務，則參加者應自己承擔參加體育比賽帶來的風險。在風險社會背景和新《安全生產(chǎn)法》實施的當下，雖然包括賽事組織者在內的各類生產(chǎn)經(jīng)營單位承擔的安全保障職責日益增多，但仍然需要明確，如果賽事組織者已經(jīng)盡到了安全保障義務，則即使出現(xiàn)參加者傷亡事件，組織者也不應承擔民事或行政法律責任。云南省賓川縣人民法院(2018)云2924 民初1081 號民事判決書顯示，袁文杰因參加“天下大理·純境賓川”山地馬拉松賽受傷而將承辦方賓川縣文化體育廣播電視局告上法庭，法院認為被告實施設置臨時急救站、沿途供水等安全措施，在參賽手冊和競賽規(guī)程中明確要求參賽人員做健康承諾與免責聲明，故因盡到了合理的安全注意事項義務而不承擔責任。在廈門馬拉松蹭跑者猝死案中，雖然賽事組織者存在資格審查不嚴等組織瑕疵，但司法上并沒有認定組織者存在違約或侵權責任。而且，根據(jù)《民法典》，即使賽事組織者有違反安全保障義務的情形，但如果參加者亦有過錯，組織者還可被減輕責任，損失由雙方共擔。

從新《安全生產(chǎn)法》的角度，從業(yè)人員有知情權、培訓權、拒絕權、撤退權和報告權，有增加安全知識與技能的義務，這也適用于賽事參加者。所以，強調參加者樹立正確的戶外安全觀意味著，戶外運動應是科學指導下的體育運動，而非無視安全的魯莽冒險。參加者不應只是被動接受組織者的安全保障，也應主動采取措施，使自身與外在環(huán)境相容，及時根據(jù)突發(fā)情況撤離、躲避或調整自身狀態(tài)。

2 體育賽事的安全生產(chǎn)監(jiān)管機制

2.1 賽事安全監(jiān)管主體之明確

新《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”。這對明確體育賽事安全生產(chǎn)監(jiān)管主體具有重要指導意義。

第一，安全生產(chǎn)委員會對體育賽事安全發(fā)揮協(xié)調監(jiān)管職責。新《安全生產(chǎn)法》要求各級人民政府加強對安全生產(chǎn)的領導工作，確保安全生產(chǎn)工作協(xié)調機制的建立健全。實踐中，各級政府通過設置安全生產(chǎn)委員會履行此項職責。安全生產(chǎn)委員會的法律地位是協(xié)調機構，在體育賽事舉辦過程中，可以發(fā)揮支持、督促各有關部門依法履職、協(xié)調解決重大問題的監(jiān)管職責。

這次艾瑞克沒有反駁。艾爾彎腰伸下手，憑他這身高輕而易舉就抓到了克里斯蒂娜的手腕。她緊緊抓著艾爾的前臂。艾爾努力把她拉起來，滿臉憋得通紅，我沖上去幫他。正如所料，我太矮了幫不到，等艾爾把克里斯蒂娜拉得高一些時，我抓到了她肩膀下方，我們合力把她拖過欄桿。此時她跌倒在地上，臉上滿是打斗時弄的血，后背濕透，渾身打哆嗦。

第二，應急管理部門是體育賽事安全的綜合監(jiān)管主體。新《安全生產(chǎn)法》要求政府應急管理部門對本行政區(qū)域內安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理，一方面履行對本級政府有關部門和下級政府安全生產(chǎn)工作的指導協(xié)調、監(jiān)督檢查、巡查考核職責，另一方面負責相關政策法規(guī)標準的制定、執(zhí)法監(jiān)督、事故調查處理、應急救援管理、宣傳教育統(tǒng)計等綜合性工作。這種綜合監(jiān)管是綜合性、全局性、全面性的監(jiān)管，不解決技術性、業(yè)務性的問題，后者有賴于作為行業(yè)主管部門的體育行政部門開展工作。

第三，體育行政部門是體育賽事安全的主要行政監(jiān)管主體。根據(jù)新《安全生產(chǎn)法》第10 條第3 款，負有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責的部門除應急管理部門，還有對相關行業(yè)、領域安全生產(chǎn)實施監(jiān)管的部門。同條第 2款則規(guī)定，政府各部門在自身職責內對相關行業(yè)、領域的安全生產(chǎn)實行監(jiān)管。在體育領域，根據(jù)《體育法》和《體育賽事活動管理辦法》，體育行政部門應當承擔對體育賽事安全的主要行政監(jiān)管職責，具體包括：一是審批職責?！扼w育賽事活動管理辦法》第 7 條第 2款規(guī)定，部分重要國際體育賽事由國家體育總局審批。二是執(zhí)法職責。體育行政部門應進入賽事組織單位檢查、調閱安全生產(chǎn)資料，當場糾正或要求限期改正安全生產(chǎn)違法行為，作出行政處罰決定，責令立即排除事故隱患，查封、扣押不符合安全生產(chǎn)標準的設施、設備、器材、物品。三是宣傳職責。比如，國家體育總局《關于進一步加強馬拉松賽事監(jiān)督管理的意見》(體政字[2017]125 號)即規(guī)定體育行政部門充分利用多元傳媒手段，加大對馬拉松的科學宣傳和正面引導，引導參賽者理性參賽。

第四，其他行政部門對體育賽事安全承擔相應行政監(jiān)管職責。體育賽事的順利舉行，也需要除體育行政部門之外其他行政部門的配合。《體育法》第4 條規(guī)定，國務院其他各相關部門依各自職權管理體育工作。就許可而言，《大型群眾性活動安全管理條例》第 11條規(guī)定公安機關對1 000 人以上群眾性體育賽事實行安全許可制度；《體育賽事活動管理辦法》第6 條規(guī)定全國綜合性運動會和部分國際體育賽事的審批機關是國務院，部分國際體育賽事的審批機關是有外事審批權的地方政府或其有關部門。就執(zhí)法監(jiān)督檢查而言，上述審批機關和其他有關行政部門亦需履行職責。比如，根據(jù)《海上交通安全法》第49 條，在水上水下開展的體育賽事，應當遵守海上交通安全管理規(guī)定，監(jiān)管機構為海事管理機構。《體育賽事監(jiān)管意見》明確要求公安、衛(wèi)健、應急、交通、市場監(jiān)管、氣象、文旅、通信、自然資源、銀保監(jiān)等部門依照職責做好體育賽事的安全監(jiān)管工作。

第五，體育協(xié)會發(fā)揮安全監(jiān)管補充作用。新《安全生產(chǎn)法》第14 條要求發(fā)揮協(xié)會組織的自律作用，促進生產(chǎn)經(jīng)營單位加強安全生產(chǎn)管理。在行政機關和社會組織脫鉤的背景下，體育協(xié)會作為社會團體法人，需通過行業(yè)自律發(fā)揮監(jiān)管的補充功能。行業(yè)自律能有效填補行政監(jiān)管的漏洞，這是因為，行政資源的有限性和行政制度的穩(wěn)定性并不能對體育賽事安全做到無縫監(jiān)管。一方面，行政機制具有滯后性，監(jiān)管并不總能回應賽事風險防控中出現(xiàn)的新問題；另一方面，行政監(jiān)管的資源有限，而體育賽事種類繁多，呈現(xiàn)較強技術性和專業(yè)性?！扼w育賽事活動管理辦法》明確要求全國性單項體育協(xié)會制定包括安全風險風控在內的本項目賽事管理辦法。體育協(xié)會的行業(yè)自律可以與行政監(jiān)管形成有效互補。

2.2 風險防控中的階段性監(jiān)管

危機從被動風險管理轉向主動風險管理的過程呈現(xiàn)出動態(tài)性、常態(tài)性和階段性特點，導致體育賽事的階段性監(jiān)管應在事前、事中、事后有不同側重。

第一，事前監(jiān)管的重心向預警監(jiān)測轉移。從安全生產(chǎn)基本原理看，預警監(jiān)測機制失靈是賽事事故頻發(fā)的重要原因。早期預警系統(tǒng)被廣泛認為是預防全球災害的最重要機制之一，預警監(jiān)測是風險防范的第一步，“通過監(jiān)測獲取的信息越可靠、越及時，對重大事件的預警就越能起到期望的效果”。《體育賽事監(jiān)管意見》提出，各類體育賽事均要制定應對災害性天氣等突發(fā)事件的風險防范和應急處置預案，包括風險預警、實時風險評估、風險防范、比賽中止或延期、及時救援等，這是對預警監(jiān)測機制明確回應。體育賽事的預警監(jiān)測，首先就是對賽事舉辦信息的監(jiān)測，既包括需要審批登記的信息，也包括其他無須審批的賽事信息。其次，確定專職信息員，分別負責治安、保衛(wèi)、消防、交通、氣象、公共衛(wèi)生、場地設施等領域內安全預警信息的監(jiān)測采集和匯報。再次，賽事組織方應當具備信息采集的能力和條件，建立完善預警信息工作網(wǎng)絡和信息采集工作制度，并有條件地利用科技手段對體育賽事進行安全監(jiān)測。然后，建立預警信息審查、發(fā)布、調整和解除機制。最后，重視突發(fā)事件預警支持系統(tǒng)建設，運用先進技術，建立快捷暢通的通訊網(wǎng)絡，使信息的采集、傳送、反饋和確認等程序簡捷迅速。預警支持系統(tǒng)側重于監(jiān)測采集影響賽事舉辦的自然災害信息、事故災害信息、公共衛(wèi)生事件信息以及觀眾騷亂、球迷暴力等群體性事件信息和網(wǎng)絡信息安全事件信息，并做好及時分析和實時監(jiān)控工作。

第二，在過程督導中實現(xiàn)事中監(jiān)管。體育賽事的危險源眾多，如何做到監(jiān)管全覆蓋，杜絕監(jiān)管盲區(qū)和真空，成為安全生產(chǎn)事中監(jiān)管如何有效開展的重要問題。國家體育總局在回應白銀景泰“5·22”事件時專門指出，目前“放管服”工作應當在做好“放”的同時，做好“管”和“服”的工作，“管”的力度強度應跟上“放”的節(jié)奏。事中監(jiān)管的重心是做好過程督導。一方面，要督導辦賽主體是否已經(jīng)嚴格依照監(jiān)管要求，落實安全措施。比如，中國田徑協(xié)會《關于加強馬拉松賽事安全管理工作的通知》(田徑字[2016]315號)提出，“要加強賽中醫(yī)療救治部署，嚴格按照中國田徑協(xié)會相關文件設立固定醫(yī)療點和救護站，加強移動救護力量，并保證比賽全程AED 覆蓋”；中國田徑協(xié)會《關于加強2019 年全國馬拉松賽事組織工作的通知》(田徑字[2019]164 號)要求，“全國各類馬拉松賽事及相關活動的‘安全工作領導小組’要對所承接的賽事活動、儀式進行全面的分析和研究，對重點問題和難點問題要做好應急預案，確保能夠迅速有效地處理各類事件”。但是，白銀景泰“5·22”事件反映出上述監(jiān)管要求并未得到落實。另一方面，要督導突發(fā)事件發(fā)生時，相關主體是否按照監(jiān)管要求，開展應急響應工作?！扼w育賽事監(jiān)管意見》明確提出，建立“熔斷機制”，確保出現(xiàn)緊急情況能夠果斷采取措施。這意味著，監(jiān)管主體應當向賽事組織者明確出現(xiàn)緊急情況時暫?；蛑兄贡荣惖臈l件，并嚴格督導執(zhí)行。在突發(fā)事件發(fā)生時，應根據(jù)事前的應急處置預案，督導開展信息報告、先期處置、分級響應、現(xiàn)場處置、信息發(fā)布等工作，注重監(jiān)管主體的協(xié)同聯(lián)動，及時控制危險源，將突發(fā)事件的影響降低到最小程度。

第三，將賽后評估和信用監(jiān)管作為事后監(jiān)管的重要內容和方式。通過賽后評估，體育行政部門可提升安全監(jiān)管能力，體育協(xié)會則可對體育賽事實施等級評定。事后監(jiān)管應當通過信用監(jiān)管創(chuàng)新監(jiān)管方式，形成監(jiān)管合力。國家體育總局《關于進一步加強和規(guī)范體育領域事中事后監(jiān)管的若干意見》(體規(guī)字[2019]8 號)提出，既要依托“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)，將行政檢查、行政處罰等信息以及違法失信、抽查抽檢等數(shù)據(jù)信息進行關聯(lián)整合，又要根據(jù)體育市場主體信用的不同，采取差異化管理措施，區(qū)分抽查比例和頻次，實現(xiàn)信用分級分類監(jiān)管?？梢?，事后監(jiān)管是安全生產(chǎn)體系形成閉環(huán)的關鍵，是從“重賠償輕反思”向“預防總結并重”監(jiān)管思路轉變的重要環(huán)節(jié)。

3 體育賽事的應急救援機制

3.1 安全發(fā)展理念對應急救援之新要求

第一，增強體育賽事應急救援的統(tǒng)籌與協(xié)調機制。內部體系視角下，應急救援機制需要厘清府際關系。市級以上政府部門制定的體育賽事應急預案，既需統(tǒng)籌體育賽事安全工作，明確安全發(fā)展大方向，為縣級政府部門以及風景區(qū)等主體確定應急體系框架，又需具備可操作性，以便于市本級舉辦和管理體育賽事，且給予下級應急救援義務主體可參照的范本，保持體育賽事應急救援體系自上而下的融貫性。縣級政府部門與風景區(qū)等其他基層主體在市級政府部門確定的體育賽事應急預案框架下，應構建符合地方特點、因地制宜的體育賽事應急救援體系。外部體系視角下，應急救援機制需要各政府部門間的配合。新《安全生產(chǎn)法》第84 條規(guī)定，所有單位與個人都應當提供一切便利條件，支持、配合事故搶救。體育賽事應急救援體系的構建與應急措施的執(zhí)行依賴于體育、公安、氣象、交通、衛(wèi)健等多部門的有效協(xié)作。通過確保協(xié)調機構權威、部門信息共享、構建激勵機制等方式，可以克服協(xié)作意愿不足、協(xié)作方式無序等固有缺陷，使體育賽事應急救援協(xié)作制度化、科學化。

第二，提升體育賽事應急救援的響應速度。救援速度是應急救援的根本要求，應謀求在最短的時間內減少人員傷亡、防止危害擴大。提升應急救援響應速度有賴于提升應急救援的專業(yè)性和熟練程度?！冻Ｖ菔写笮腕w育賽事活動和公共體育場館突發(fā)事件應急預案》的應對是，大型體育賽事活動舉辦前，應當至少舉行 1 次應急演練。當然，實戰(zhàn)演練有成本支出。還可利用大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，結合事故機理模型與三維動態(tài)展示的科學算法，通過模擬體育賽事舉辦，有效促成體育賽事應急預案的數(shù)字化演練。

第三，完善體育賽事應急救援的動態(tài)體系。風險分級、事前監(jiān)管等方式固然可使安全關口前移，現(xiàn)實風險并不可能完全被規(guī)避，事故的發(fā)生也不可能絕對被阻斷。風險所固有的內生性與延展性決定了風險不可能被消滅，且會隨著科技的發(fā)展不斷增強。因此，需要持續(xù)保持體育賽事應急救援體系的動態(tài)更新與完善。首先是實現(xiàn)風險的動態(tài)監(jiān)控。通過對體育賽事各類重大危險源及典型事故應急救援經(jīng)驗的智能處理，提升監(jiān)管的精準化、智能化水平。其次是保持應急救援體系的動態(tài)運作。數(shù)字化虛擬演練和實戰(zhàn)演練有助于清掃應急預案和風險防控的死角，使新增現(xiàn)實風險充分暴露，再及時填補體育賽事風險防控的漏洞。還需注意事后評價體系的動態(tài)更新。新《安全生產(chǎn)法》對應急處置工作評估和事故總結整改提出明確要求，這也包括評估體育賽事演練暴露的問題，可將之輸入風險動態(tài)防控系統(tǒng)，形成“防控-演練(事故)-評估-再防控”的完善動態(tài)閉環(huán)體系。

3.2 賽事應急救援預案編制之再優(yōu)化

應急救援預案是應急救援體系建設的基礎。相關實證研究顯示，各級政府部門已經(jīng)在有意識開展不同級別應急預案的編制分工。但在新《安全生產(chǎn)法》出臺的背景下，還可結合體育賽事的特殊性，從主體、結構、內容3 個方面，再行優(yōu)化體育賽事應急救援預案之編制。

第一，體育賽事應急預案編制主體的再優(yōu)化。潤滑政府部門與賽事組織者在應急預案編制中的銜接，是體育賽事應急預案編制主體再優(yōu)化的關鍵。根據(jù)新《安全生產(chǎn)法》第81 條，生產(chǎn)單位應當編制應急救援預案，與所在地政府制定應急救援預案相銜接，且風景區(qū)等基層主體亦有制定應急預案的義務。承辦越野賽、山地賽的風景區(qū)編制的應急預案會側重于景區(qū)內可能產(chǎn)生的風險，賽事組織方的應急預案更多偏向體育賽事自身風險，兩者編制的應急預案各有所長，各有優(yōu)勢。體育賽事組織者在賽前應將景區(qū)等場地提供單位的應急預案納入本場體育賽事應急預案，并主動與政府部門銜接，接受監(jiān)管與審查。在賽事應急預案編制中，還應充分發(fā)揮安全生產(chǎn)與體育領域專家的作用。

第二，體育賽事應急預案編制結構的再優(yōu)化。早期的應急預案重視救援，應急響應的內容多；現(xiàn)在要求安全關口前移，重視風險預警，監(jiān)測預警部分的體量逐漸充實。然而，事后的調查、評估、總結一直被輕視。后者是體育賽事應急救援管理形成閉環(huán)的關鍵，有利于責任承擔的落實，增強風險防控的針對性。而且，現(xiàn)行的應急預案大都缺乏修訂條件與程序?！冻Ｖ菔写笮腕w育賽事活動和公共體育場館突發(fā)事件應急預案》就此進行的探索是，體育賽事舉辦方要注意了解突發(fā)事件的新種類、新變化、新特點以及應急措施的新技術、新方法等，并結合自身活動規(guī)律，及時完善預案。所以，動態(tài)導向的應急預案編制，還需增強應急預案修訂部分的可操作性。

第三，體育賽事應急預案編制內容的再優(yōu)化。實證研究發(fā)現(xiàn)，市區(qū)兩級出臺的應急預案存在一定程度的同質化。由于體育賽事的專業(yè)性，體育賽事應急預案編制重點在于強化應急預案的專業(yè)性、專屬性和精細性，改變過去相當多應急預案模糊化、象征化、空心化的弊病。2021 年12 月15 日中國田徑協(xié)會和中國醫(yī)學救援協(xié)會聯(lián)合發(fā)布《馬拉松賽事現(xiàn)場醫(yī)療保障人員配置要求》《馬拉松賽事現(xiàn)場醫(yī)療保障設施設備配置要求》兩項標準，為各類體育賽事應急預案提供可供參照的量化標準。此外，體育賽事應急預案不能忽略事故發(fā)生初期“權利真空”的問題?！皺嗬婵铡笔鞘鹿拾l(fā)生初期政府部門尚未介入或正在調動的時間段出現(xiàn)的管理缺失，而該時間段的救援往往最為有效，應急預案就此應當明確此時的緊急指揮權行使主體。

4 完善體育賽事風險防控的建議

4.1 制定高危險性體育賽事目錄

體育賽事的安全風險多發(fā)于高危險性賽事領域。但是，我國目前僅有高危險性體育項目目錄，缺乏高危險性體育賽事目錄。根據(jù)《全民健身條例》和《經(jīng)營高危險性體育項目許可管理辦法》，對高危險性體育項目的監(jiān)管側重的是經(jīng)營活動的監(jiān)管，而非賽事安全監(jiān)管。2021 年5 月28 日國家體育總局辦公廳發(fā)布《關于暫停相關體育活動的通知》(體發(fā)電[2021]53 號)，暫停山地越野、超長距離跑、戈壁穿越、翼裝飛行等新興高危體育賽事活動。這顯示，體育行政部門已經(jīng)意識到體育賽事安全監(jiān)管的重點應在于識別高危體育賽事而非高危體育項目。所以，在現(xiàn)行的高危險性體育項目許可制度之外，還有必要建立專門的高危險性體育賽事許可制度，制定高危險性體育賽事目錄，通過強化對高危險性體育賽事的監(jiān)管，實現(xiàn)各類體育賽事的安全風險分級防控。2021 年10 月19 日十三屆全國人大常委會第三十一次會議審議的《體育法》(修訂草案)采納此項思路，除規(guī)定舉辦高危險性體育賽事活動應向縣級以上地方人民政府體育行政部門提出申請外，還規(guī)定由國務院體育行政部門會同相關部門制定、調整高危險性體育賽事活動目錄?！陡呶ｋU性體育賽事活動許可管理辦法》的起草亦被列入國家體育總局《2022 年全國體育政策法規(guī)規(guī)劃工作要點》。高危險性體育賽事的選擇應在綜合考慮賽事舉辦的時間、場所和氣象影響、應急救援難度、項目自身固有風險、受眾、歷史事故數(shù)據(jù)、協(xié)會評估與專家論證等指標的基礎上確定。此外，還需明確高危賽事目錄調整機制，依固定周期修訂目錄，以保持目錄實時更新。

4.2 編制體育賽事安全責任清單

體育賽事的安全監(jiān)管主體多，涉及應急管理、體育、公安、交通、衛(wèi)健、氣象、市場監(jiān)管等部門。在安全監(jiān)管職權分散的情況下，多部門監(jiān)管可能導致監(jiān)管交叉、監(jiān)管空白、資源浪費、責任推諉等問題。新《安全生產(chǎn)法》第17 條規(guī)定，各級人民政府應當組織安全生產(chǎn)監(jiān)管部門編制安全生產(chǎn)權力和責任清單，并接受社會監(jiān)督。體育賽事的安全監(jiān)管應落實該條要求，通過多部委聯(lián)合頒布的部門規(guī)章或者規(guī)范性文件明確規(guī)定體育賽事舉辦過程中各部門安全生產(chǎn)的監(jiān)管責任和責任清單。當然，由于體育行政部門是體育賽事的主要行政監(jiān)管主體，體育行政部門在該項清單中應當被賦予相對獨立的安全生產(chǎn)執(zhí)法權力。比如，前文已經(jīng)述及的《體育賽事監(jiān)管意見》規(guī)定“熔斷機制”，目的在于確保體育賽事出現(xiàn)突發(fā)、緊急情況時能夠暫?；蛑兄贡荣悺Ｄ敲?，該“熔斷”決定由哪個主體作出呢？《體育法》(修訂草案)第90 條第3 款的建議是：體育賽事活動因極端天氣、疫情等突發(fā)公共安全事件，不具備辦賽條件的，縣級以上人民政府應當及時予以終止。這意味著，“熔斷機制”決定權是縣級以上人民政府。但是，如果由縣級以上人民政府執(zhí)行此項權力，可能無法排除政府內部科層等級眾多貽誤決定的可能性。從安全事故發(fā)生的瞬時性、緊迫性特點考量，“熔斷機制”列入體育行政部門而非本級政府責任清單更有效率。從《安全生產(chǎn)法》對監(jiān)管主體的職責分配看，政府本級作為監(jiān)管主體，主要通過其設置的安全生產(chǎn)委員會發(fā)揮協(xié)調職責，而不宜被分配具體的監(jiān)管責任。故而，體育賽事安全責任清單的編制重點是做好同級政府不同部門間的責任分配。

4.3 建設體育賽事安全監(jiān)管信用機制

在數(shù)據(jù)信息時代，體育賽事的安全監(jiān)管應充分發(fā)揮信用機制的作用。新《安全生產(chǎn)法》第78 條規(guī)定，有關部門應對存在失信的生產(chǎn)經(jīng)營部門采取加大執(zhí)法頻次、暫停項目審批、行業(yè)或者職業(yè)禁入等懲戒措施，加強對生產(chǎn)經(jīng)營單位違法信息的歸集、共享、應用和公開。這意味著，信用機制應納入體育賽事安全監(jiān)管的事前、事中、事后全過程。就事前審批而言，如果未來實行高危體育賽事審批制度，作為“軟件”的信用審查機制與其他“硬件”條件同樣重要。在《體育法》(修訂草案)中，高危體育賽事的審批條件有“具備相應資質的技術人員”“配置標準的場地、設施、器材”“制定應急救援保障措施”3 項，皆是辦賽“硬件”內容，還應增加作為“軟件”的辦賽主體信用審查條件。就各類體育賽事的事中事后監(jiān)管而言，建設體育賽事安全生產(chǎn)數(shù)據(jù)信息庫可以作為構建體育賽事安全監(jiān)管信用機制的重要抓手。體育賽事安全生產(chǎn)數(shù)據(jù)信息庫的主要內容包括：危險源的識別、登記，事故經(jīng)驗的評估、總結，各地體育賽事的數(shù)據(jù)信息聯(lián)動。各類數(shù)據(jù)信息的分析、匯總能夠有效降低體育賽事風險防控成本，提高賽事安全保障、安全監(jiān)管和應急救援的效率。一些體育協(xié)會已經(jīng)先行開展探索，如《中國籃球協(xié)會關于進一步加強籃球賽事活動監(jiān)督管理的函》(籃協(xié)字[2018]404 號)規(guī)定建立數(shù)據(jù)庫，對辦賽主體進行信用監(jiān)管，建立信用管理制度。中國登山協(xié)會亦已建成登山戶外運動事故信息平臺。整體而言，通過信用機制建設，可有效發(fā)揮數(shù)據(jù)信息在體育賽事安全監(jiān)管上的優(yōu)勢，通過增加違法成本促使辦賽主體提高風險防控意識并主動增加風險防控投入，安全監(jiān)管成本和事故后果則可顯著降低。

4.4 發(fā)揮體育賽事責任保險作用

在風險社會，保險是風險轉移的重要機制。新《安全生產(chǎn)法》的一大亮點是將高危行業(yè)經(jīng)營單位投保責任保險的“鼓勵”規(guī)定改為“應當”機制，目的在于以強制性責任保險的方式移轉事故風險。就體育賽事而言，同樣應當在高危賽事和非高危賽事二分的情況下，建立高危賽事強制組織者投保責任保險、非高危賽事鼓勵組織者投保責任保險的機制。一些體育協(xié)會已經(jīng)在探索開展賽事強制責任保險。比如，《中國馬拉松及相關運動賽事管理辦法》第32 條規(guī)定，“確保組委會有公眾責任險”。公眾責任險是責任保險中獨立、適用范圍特別廣泛的險種，可以承保體育賽事組織者在發(fā)生人身傷亡或財產(chǎn)損失后應由其承擔的民事賠償責任。責任保險除可以事后賠償方式轉移體育賽事中的事故損失，對于體育賽事風險防控的作用還特別表現(xiàn)在，一旦賽事組織者投保責任保險，就可促使保險公司在賽前加強對賽事安全的評估，積極協(xié)助投保單位提出有效防災減損方案，以消除事故隱患，將風險控制在可保的范圍內。而且，若保險公司認為體育賽事安全情況不容樂觀且難以改善，就可通過提高保費甚至拒絕承保的方式增加賽事組織者的保險成本，反向迫使賽事組織者主動改善安全生產(chǎn)環(huán)境，降低體育賽事安全風險。

就體育賽事的風險防控而言，風險的識別、監(jiān)測、評估、模擬、預警等，都是提高體育賽事風險管理水平的重要保障。本研究的主要貢獻是在新《安全生產(chǎn)法》實施的背景下，倡導體育賽事的利益相關方將導致危機被動的風險管理過程替換為主動的風險管理過程，明晰賽事組織者的安全保障義務，引導賽事參加者樹立戶外安全觀，確立監(jiān)管者的階段性監(jiān)管和應急救援機制，最終實現(xiàn)體育賽事風險防控從粗放型治理轉向精細化治理。