袁海英

（沈陽建筑大學(xué)管理學(xué)院，沈陽 110168）

PPP（Public-Private Partnership）模式，其雛形形成于20世紀(jì)70年代，是英國政府為緩解基礎(chǔ)建設(shè)資金緊張的狀況，引入社會資本參與公共建設(shè)，由此開辟了這種社會資本與政府合作的模式。其廣泛應(yīng)用開始于20世紀(jì)90年代，是一種社會資本參與公共基礎(chǔ)建設(shè)，形成利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作的公、私良好合作伙伴關(guān)系的新模式。從1995年以來，在國家計委的主導(dǎo)下，我國開始引入PPP模式，經(jīng)歷了“摸著石頭過河”的階段后，于2014年正式進入PPP模式的規(guī)范化階段。

關(guān)于PPP項目融資風(fēng)險的研究，我國諸多學(xué)者已做出探索。楊雪琴、劉敏從政治環(huán)境風(fēng)險、經(jīng)濟、工程建設(shè)、技術(shù)、經(jīng)營管理和不可抗力6個方面做出研究；李素英、楊娛將項目融資風(fēng)險分為6大類、14種風(fēng)險，并提出了針對高風(fēng)險、較高風(fēng)險、較低風(fēng)險的解決方案；王均山則從信息學(xué)角度將其分為對稱風(fēng)險分析和不對稱風(fēng)險分析，并從項目風(fēng)險集成管理角度對其進行全過程、全方位的動態(tài)風(fēng)險管理；胡麗、張衛(wèi)國、葉曉甦將項目風(fēng)險分為不可抗力、國別、特定項目風(fēng)險3大類；徐梅、周少華按照項目發(fā)展的時間順序，從項目建設(shè)開發(fā)階段、項目試生產(chǎn)階段和項目的生產(chǎn)經(jīng)營階段來對項目融資風(fēng)險做出探索；郭利華、王寶童以多因素斜角模型為基礎(chǔ)，對影響PPP項目融資風(fēng)險的重要性程度進行研究。結(jié)合目前中國的實際情況，本文將從政治風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險、施工風(fēng)險、管理風(fēng)險和不可抗力風(fēng)險五個方面對PPP項目融資風(fēng)險展開探析。

一、PPP項目的分類

PPP模式受制于各國發(fā)展PPP項目階段的影響，對PPP模式的分類有所不同，但大體上，PPP模式會被分為三類：一是外包類；二是特許經(jīng)營類；三是私有類。

外包類PPP項目是為政府所有，政府提供項目建設(shè)的全部資金，政府為甲方，社會資本方為乙方，社會資本方以承包的方式從政府手上獲取項目部分的建設(shè)或維持運營權(quán)力，比如項目建設(shè)工程中的建造權(quán)以及經(jīng)營管理權(quán)。在外包類項目中，社會資本方以勞務(wù)輸出的方式獲取收益，只承擔(dān)建設(shè)過程中建設(shè)質(zhì)量的風(fēng)險，而政府則通過項目運營來獲取收益，除社會資本方承擔(dān)其該有的風(fēng)險外，其余風(fēng)險全由政府方承擔(dān)。所以，外包類PPP項目對于政府的投資規(guī)劃以及風(fēng)險承擔(dān)能力提出較高要求。

特許經(jīng)營類PPP項目是由社會資本方部分出資或全部出資來進行項目全過程的建造，通過與政府方建立契約，社會資本在完成項目建造的全過程后，把項目的所有權(quán)和使用權(quán)交付政府方，由政府進行運營，政府方通過經(jīng)營獲取收益后按照合同約定與社會資本方劃分利益。在此過程中，社會資本方和政府是利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的統(tǒng)一體。由于考慮到PPP項目的公益性，所以政府方會根據(jù)項目總體的收益情況對社會資本方收取一定的費用或給予一定的補償。這種模式大大減少了政府在項目建設(shè)過程中的風(fēng)險，既有利于縮減建設(shè)項目的成本，同時還能夠提高建設(shè)項目服務(wù)質(zhì)量。

私有類PPP項目，是指項目的使用權(quán)、所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)全部歸私人資本方所有，政府只對社會資本方起到監(jiān)管監(jiān)督作用。在此過程中，社會資本方自負盈虧，這便對社會資本方的經(jīng)濟實力和項目的發(fā)展?jié)摿μ岢隽艘欢ǖ囊蟆?/p>

二、PPP項目融資風(fēng)險特點

（一）融資金額大，周期長，風(fēng)險高

PPP項目投資規(guī)模巨大，每年的落地金額都在將近2萬億元或以上，融資金額一般占據(jù)項目總投資的70%-80%，融資時間一般在10年左右，很多項目都需要組織銀團貸款和多元融資，而貸款本息償還則來源于項目本身。同時，PPP項目的運作周期長，大致在10-30年。并且，PPP項目多為公益性項目，收益率普遍偏低，大致在7%左右。在合作期間影響項目實施的因素復(fù)雜多樣，市場的不確定風(fēng)險、財政補貼難、法律變更等風(fēng)險，都可能進一步加劇整個項目的風(fēng)險。

（二）有限追索融資

PPP項目融資為有限追索融資。在PPP項目中，有限追索的對象是項目收益，有限追索不能針對項目投資人或者是融資主體，即不能要求項目公司股東承擔(dān)該項目的全部融資責(zé)任或超出股東投資額、項目公司可處置資產(chǎn)額的融資責(zé)任。PPP項目資產(chǎn)，主要有兩種劃分方式，政府所有和項目公司所有。項目資產(chǎn)劃分為政府所有的，金融機構(gòu)是無權(quán)對其實現(xiàn)有限追索的；項目資產(chǎn)劃分為項目公司所有的，從理論上講，金融機構(gòu)可以通過抵押擔(dān)保對其實行追索權(quán)，還可以通過訴訟申請強制執(zhí)行債權(quán)?？傊?，在PPP項目中，一旦涉及追索，金融機構(gòu)只能對PPP項目的現(xiàn)金流和項目公司的總資產(chǎn)部分進行追索，其余部分不可觸碰。

（三）融資成本高

PPP項目融資主要依靠的是銀行貸款，但是銀行對項目資本金比例要求是比較高的，且需提供擔(dān)保，那么對于難以實現(xiàn)有追索或者是無追索的項目來說，融資成本較高。其次，PPP項目擔(dān)保體系、融資結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，參與方眾多，所以項目前期需要做大量的咨詢顧問、協(xié)議簽署等工作，在這期間就會產(chǎn)生律師費、咨詢費等。由于其風(fēng)險較高，所以導(dǎo)致它的利息也會高于同等條件下抵押貸款的利息，進而增加融資難度和融資成本。

三、PPP項目融資風(fēng)險因素分析

（一）政治風(fēng)險

政治風(fēng)險是指國家政治的原因使PPP項目的總資產(chǎn)或者流動資產(chǎn)受到損害的風(fēng)險。一般將政治風(fēng)險分為兩類：政府信用和法律規(guī)范。在政府信用中，包含政府履約能力和政府履約意愿。在PPP項目中，政府的各方面支持是項目得以進行的前提。政府的履約能力體現(xiàn)了政府提供資金支持的多少，給予優(yōu)惠政策的力度，以及協(xié)調(diào)各方的能力。政府的履約意愿體現(xiàn)在政府是否能及時解決問題，主動承擔(dān)風(fēng)險與責(zé)任，特別是在每一屆政府換屆結(jié)束后，下一屆政府是否還愿意繼續(xù)堅持之前的做法十分重要。法律風(fēng)險主要是由于法律變更所帶來的風(fēng)險。目前來說，PPP項目是處于時代前沿性的產(chǎn)物，所以并沒有一套完整的適用性的法律體系。隨著PPP項目的不斷發(fā)展，相關(guān)法律法規(guī)會更加完善，那么法律變更帶來的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)范、稅率變化等則加大了整個項目的不確定性。

（二）經(jīng)濟風(fēng)險

經(jīng)濟風(fēng)險是由于不可預(yù)知的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r所引起的經(jīng)濟變化而帶來的風(fēng)險。PPP項目建設(shè)周期長，在這期間就極有可能出現(xiàn)外匯變化、利率浮動、通貨膨脹等經(jīng)濟風(fēng)險。外匯變化主要出現(xiàn)在跨國項目合作中，匯率的情況可能帶來資金額的變化，使得項目成本增加。其次，如若外匯變動浮動大，就會使得整個國家的經(jīng)濟產(chǎn)生動蕩，進而影響國家各行各業(yè)的發(fā)展。利率浮動在經(jīng)濟活動中時有發(fā)生，利率變動不可避免地會引起融資成本的增加或者未來現(xiàn)金流量的減少。當(dāng)一段時間內(nèi)國內(nèi)整體的物價水平持續(xù)上漲時，就會引發(fā)通貨膨脹，則最直接的后果就是貨幣貶值，生產(chǎn)下降，市場萎縮，生產(chǎn)投資減少，不利于經(jīng)濟的發(fā)展。

（三）施工風(fēng)險

施工風(fēng)險是指項目無法完成或按時完成，或者在項目竣工后由于質(zhì)檢不合格所發(fā)生的風(fēng)險。施工風(fēng)險主要是由設(shè)計變更、前期的準(zhǔn)備工作不到位，以及技術(shù)不達標(biāo)所引起的工作效率低下，工作時限過長，項目在一定程度上進行不下去的風(fēng)險。以某市綠地新里城（三期）為例，設(shè)計單位頻繁變更設(shè)計圖紙，且未及時對每次變更后的圖紙進行說明，使得在進行鋁模深化時，鋁模工廠按照原有的設(shè)計圖紙進行鋁模制作，這不僅造成了資源的浪費，同時也大大拖延了工期。其次為準(zhǔn)備工作不到位。此項目分為兩標(biāo)段，分別由兩家公司承接，在項目施工前期，一標(biāo)段單位未與二標(biāo)段單位對深淺基礎(chǔ)項目的施工時間進行協(xié)商，使得二標(biāo)段單位的淺基礎(chǔ)項目先進行施工，從而導(dǎo)致一標(biāo)段單位的深基礎(chǔ)項目基礎(chǔ)塌陷，雙方進行了又一輪的協(xié)商討論后，對此進行補救，使時間大大增加。最后為技術(shù)不達標(biāo)。在施工過程中，總是存在鋼筋綁扎、搭接、錨固不規(guī)范以及模板組裝不規(guī)范等問題，監(jiān)理驗收遲遲不通過，使隨后的施工工序也在不斷拖延。這些問題只是PPP項目在施工過程中發(fā)生風(fēng)險的一個縮影，在施工過程中，一個又一個的問題所帶來的風(fēng)險總是在不斷發(fā)生。

（四）管理風(fēng)險

管理風(fēng)險是指在項目的整個建設(shè)過程中，由于組織管理的原因，使一系列本可以沒有或能避免的風(fēng)險發(fā)生所造成的損失。管理風(fēng)險大致可以分為兩種：一是由于管理水平低、管理手段具有滯后性所帶來的項目落地風(fēng)險；二是因為管理經(jīng)驗缺乏、人員組織混亂所造成的項目進行的風(fēng)險。對于第一種風(fēng)險的發(fā)生是因為PPP項目融資在項目準(zhǔn)備、資金籌備、風(fēng)險分析、合同談判、收益計算與分配、責(zé)權(quán)利分擔(dān)上有自己的一套獨特的運行機制，而這就需要有經(jīng)驗、懂知識、有能力的人員專門負責(zé)，從而對高層管理人員的識人能力提出了更高的要求。對于第二種風(fēng)險大致可分為三類：一是高級管理層的失敗領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致中層領(lǐng)導(dǎo)者的頻繁更換；二是中層管理者經(jīng)驗不足，使得施工現(xiàn)場工序錯誤，不得不推翻再來，造成無效施工；三是各級人員、各方人員溝通不到位，使得命令下達延遲或錯誤，加劇風(fēng)險的發(fā)生。

（五）不可抗力風(fēng)險

不可抗力風(fēng)險是指在PPP項目的實施過程中，受到了前期并未預(yù)料到的，從而對項目產(chǎn)生極具破壞性的影響，使得項目不得已中斷從而導(dǎo)致項目的建造成本增加。例如：特大公共安全事件、地震、雪災(zāi)、戰(zhàn)爭等。這類風(fēng)險雖然不經(jīng)常發(fā)生，但是一旦發(fā)生，所帶來的風(fēng)險完全不是上述風(fēng)險可以比擬的。對于此類風(fēng)險，一般只能寄希望于具有這方面業(yè)務(wù)的保險公司來幫忙承擔(dān)部分風(fēng)險。

四、PPP項目風(fēng)險的應(yīng)對策略

（一）政府引導(dǎo)，激發(fā)社會資本的價值潛力

PPP項目在進行項目融資時，普遍會遇到的一個問題是融資難度比較大。這個問題雖然普遍而且難以解決，但也并不是沒有任何解決辦法。首先，政府方可以在嚴(yán)守政策法規(guī)紅線的基礎(chǔ)上，適當(dāng)?shù)胤艡?quán)，給予社會資本一定的靈活度，同時，也可以出臺相關(guān)政策，降低社會資本的進入門檻。但是應(yīng)對社會資本的來源渠道和企業(yè)的信譽要加以嚴(yán)查，防患于未然。在此過程中，政府方也應(yīng)建立一套相應(yīng)的體制機制，以此來引導(dǎo)社會資本的良性競爭，使得社會資本可以發(fā)揮最大效益，融資企業(yè)實現(xiàn)其最大價值。

（二）建立金融保障體系，降低金融風(fēng)險

PPP項目融資難的另一大原因是：在較長的PPP項目的建設(shè)周期中，項目的經(jīng)濟浮動是一直存在的，而且是未知的，對未來的經(jīng)濟趨勢把握的無力感會使許多社會資本喪失進入PPP項目融資的勇氣，所以增加社會企業(yè)對良好前景的信心或降低經(jīng)濟浮動風(fēng)險變成了一種較好的解決辦法。政府可以以自身的影響力召集各方進行商議，集思廣益，結(jié)合各方需求，制定經(jīng)濟風(fēng)險應(yīng)急策略。同時，劃定風(fēng)險紅線，派專人監(jiān)控和把握經(jīng)濟風(fēng)險走向，一旦經(jīng)濟波動超過風(fēng)險紅線，立即啟動風(fēng)險預(yù)警，緊急避險。而且，應(yīng)及時對之前的經(jīng)濟風(fēng)險應(yīng)急策略做出補充和修改，使其能夠滿足各時段避險要求。還可以為PPP項目的融資各方繳納一定數(shù)額的保險金，來降低大規(guī)模的經(jīng)濟變動對融資方的沖擊。這些方法并不是說完全可以抵御金融風(fēng)險，但可以在經(jīng)濟風(fēng)險來臨時，使融資各方能夠有能力、有時間做出反應(yīng)。

（三）組建全能型人員團隊，優(yōu)化項目流程

PPP項目雖然在中國已經(jīng)經(jīng)歷數(shù)年的發(fā)展，但還是根基不穩(wěn)，所以一直前進緩慢。其中很大一部分原因是我國缺少專門的人才。PPP項目需要的人才是復(fù)合型人才，需要懂專業(yè)、懂行業(yè)、懂金融管理、懂法律、懂商務(wù)運作、懂外語于一身的人才，而在我國教育體制下培養(yǎng)的人才是比較單一的，缺乏支撐起一個項目的正常運作的能力，所以組建全能型的人員團隊就成了迫在眉睫的事情。解決這個問題的方法可大致分為兩種：短期來看，從國外聘請這樣的復(fù)合型人才是最快解決人才短缺的辦法，他們專業(yè)強、上手快，能夠很快地融入項目，解決已出現(xiàn)或未來有可能出現(xiàn)的一系列問題。但是，這也為我們帶來了另一個問題，那就是我們始終無法擁有屬于自己的團隊，外部依賴性太強。所以第二種方法就是邀請有經(jīng)驗的老師對團隊人員進行培訓(xùn)或者送團隊人員出去進修，這是一個較為緩慢的過程，卻也是一個充滿希望的過程。

五、結(jié)語

綜上所述，自我國從20世紀(jì)90年代引入PPP模式以來，雖然歷經(jīng)曲折，但這并不妨礙它前進的步伐。伴隨著政府政策不斷完善、金融保障體系更加健全、人員配備更加智能、項目流程不斷優(yōu)化，PPP項目在中國將不斷成熟，最終找到一條屬于自己的、獨特的PPP中國之路。