王心怡，龔雨薇

（1.新加坡國(guó)立大學(xué)設(shè)計(jì)與環(huán)境學(xué)院，新加坡 117576；2.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，長(zhǎng)沙 410128）

在全面深化改革的背景下，土地資源的集約利用提上日程。我國(guó)要堅(jiān)持并完善節(jié)約用地制度，提高城鎮(zhèn)土地利用效率，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。新時(shí)代，盤(pán)活建設(shè)用地存量，提高土地利用效率，已成為城市建設(shè)與發(fā)展的客觀要求。我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地低效利用現(xiàn)象較為普遍，我國(guó)急需從發(fā)展增量轉(zhuǎn)向盤(pán)活存量，盤(pán)活存量將成為一項(xiàng)重要工作[1-3]。因此，有必要綜述我國(guó)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)研究，以推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)全面深化改革的新突破。

1 城鎮(zhèn)低效用地的內(nèi)涵及其范圍界定

2013年，原國(guó)土資源部頒布《關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。2016年，原國(guó)土資源部出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》。二者都有對(duì)城鎮(zhèn)低效用地的定義。相比前者，后者明確界定城鎮(zhèn)低效用地的范圍，也清晰指出三類(lèi)不得列入改造開(kāi)發(fā)范圍的用地。但是，實(shí)踐中，不同地域、不同用地類(lèi)型的低效用地劃定標(biāo)準(zhǔn)并不完全一致。邱薇[4]研究指出，不同地域的城鎮(zhèn)低效用地界定范圍存在差異，如表1所示。

表1 城鎮(zhèn)低效用地界定范圍

對(duì)于城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地的內(nèi)涵，目前尚未形成較為統(tǒng)一的闡述。盡管?chē)?guó)內(nèi)外研究對(duì)其的定義各不相同，但落腳點(diǎn)歸于四個(gè)方面，即表現(xiàn)形式、利用強(qiáng)度、產(chǎn)出效益、發(fā)展導(dǎo)向（見(jiàn)圖1）[5]。羅遙等[5]認(rèn)為，低效主要體現(xiàn)在該類(lèi)土地利用效率較低，土地價(jià)值落后于區(qū)域發(fā)展定位。在城鎮(zhèn)工業(yè)用地評(píng)估中，產(chǎn)業(yè)類(lèi)型、安全環(huán)保是政府最為關(guān)心的兩個(gè)要素，同時(shí)要考慮土地利用、建設(shè)強(qiáng)度、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出等指標(biāo)。

圖1 城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地的內(nèi)涵框架

低效工業(yè)用地利用效率較低，缺少可操作性強(qiáng)的量化評(píng)價(jià)機(jī)制，而工業(yè)用地利用效率是衡量工業(yè)用地是否低效的重要指標(biāo)，未來(lái)，低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)研究必須明確工業(yè)用地利用效率的評(píng)價(jià)機(jī)制。徐勇等[6]指出，盡管閑置低效用地劃分明細(xì)，但實(shí)踐中也存在“好認(rèn)定，難處置”的現(xiàn)象。在《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》中，閑置低效用地已不在更新范圍。

2 城鎮(zhèn)低效用地的形成原因與實(shí)踐困境

城鎮(zhèn)的發(fā)展歷史、經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鎮(zhèn)管理等構(gòu)成了城鎮(zhèn)低效用地的影響因子。當(dāng)前，城鎮(zhèn)低效用地形成原因的研究較少，現(xiàn)有研究大多局限于城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地成因的理論分析和定性描述，缺少對(duì)各因素作用程度的定量分析。同時(shí)，現(xiàn)有研究很少整體探討低效用地的形成原因，僅分析某一地域某一具體類(lèi)型低效用地的形成原因。

土地制度、用地管理政策、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、環(huán)境保護(hù)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)等因素是城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地的主要形成原因，其可以歸納為兩種，即政府層面原因和市場(chǎng)層面原因。羅隆誠(chéng)等[7]從管理、城市歷史、城市發(fā)展、發(fā)展意識(shí)四個(gè)方面總結(jié)了西安市出現(xiàn)城鎮(zhèn)低效用地的主要原因。劉新平等[8]從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、再開(kāi)發(fā)背景、主要政策文件、政府與市場(chǎng)等方面入手，對(duì)比分析廣東、浙江、遼寧三省的存量更新背景和更新手段。

閑置低效用地的成因復(fù)雜，可歸于政府（績(jī)效逐利、規(guī)劃布局滯后、存量建設(shè)成本高）、企業(yè)（圈地炒地）、市場(chǎng)（經(jīng)營(yíng)環(huán)境惡化）以及歷史（早期規(guī)劃土地管理寬松）四個(gè)主體因子。復(fù)雜的主體因子導(dǎo)致存量更新過(guò)程的實(shí)踐困境。再更新項(xiàng)目實(shí)施不理想，主要原因是前期產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、中期項(xiàng)目監(jiān)督以及后期利益分配不合理，項(xiàng)目開(kāi)發(fā)管理與監(jiān)督力度不足，政府招商引資門(mén)檻低，基礎(chǔ)設(shè)施落后。

3 城鎮(zhèn)低效用地再更新的方法

土地管理、環(huán)境資源管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃等是城鎮(zhèn)低效用地再更新研究的主要視角，再更新目的是合理調(diào)整用地結(jié)構(gòu)與布局，提高用地供給水平和土地效益，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)前，要著眼土地綜合效益，依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)與經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)，盤(pán)活低效工業(yè)用地。低效用地再開(kāi)發(fā)需要將市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府宏觀調(diào)控有機(jī)結(jié)合，優(yōu)化資源配置，增加土地有效供給，改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與空間布局，合理利用土地資源，降低成本，提高產(chǎn)能和土地效益[9-10]。

土地效益是城鎮(zhèn)低效用地再更新研究的重點(diǎn)考慮因子。供給側(cè)改革為存量更新提供了新思路，更加強(qiáng)調(diào)土地與經(jīng)濟(jì)、改革與市場(chǎng)的聯(lián)系，目的是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，淘汰過(guò)剩產(chǎn)能。土地是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間載體與基本要素，要鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)。有機(jī)更新是低效用地再開(kāi)發(fā)的另一種思路，把城市視作有機(jī)綜合體，留存城市部分用地已有功能，而并非僅把土地從低效變?yōu)楦咝11]。城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)要完善城市功能，提升空間品質(zhì)，保證城鎮(zhèn)功能完整性和布局合理性。再開(kāi)發(fā)模式按照主體不同分為三種：政府主導(dǎo)模式、政府與市場(chǎng)合作模式和自主再開(kāi)發(fā)模式[12]。

國(guó)家根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從開(kāi)發(fā)范圍、更新區(qū)域調(diào)查、方案統(tǒng)籌與實(shí)施、開(kāi)發(fā)引導(dǎo)與管理組織等方面入手，調(diào)整和完善城鎮(zhèn)低效用地再更新方式，從而指導(dǎo)下一步實(shí)踐[13-15]。可持續(xù)發(fā)展是城鎮(zhèn)低效用地再更新的基本原則。要逐步盤(pán)活和消化現(xiàn)有閑置低效用地，深刻分析閑置低效用地產(chǎn)生的深層原因，建立預(yù)防土地閑置低效的長(zhǎng)效機(jī)制[16-18]。低效工業(yè)用地二次開(kāi)發(fā)要形成可持續(xù)機(jī)制，這就需要健全法律法規(guī)體系，加強(qiáng)土地管理，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[19-21]。

4 城鎮(zhèn)低效用地再更新過(guò)程的阻礙與解決方法

2016年，原國(guó)土資源部吸取各試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)影響城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的主要因素，并制定激勵(lì)措施。城鎮(zhèn)低效用地再更新的基本流程為：規(guī)劃編制→項(xiàng)目區(qū)域選擇→產(chǎn)權(quán)征收→土地平整→重建。研究發(fā)現(xiàn)，廣東省、浙江省、遼寧省三地[8]的差異主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，更新方式的最大區(qū)別在于參與主體的責(zé)任分配，共同點(diǎn)是創(chuàng)新建設(shè)用地管理規(guī)則，完善違法用地處理規(guī)則，改進(jìn)“招拍掛”出讓規(guī)則，彌補(bǔ)強(qiáng)制力運(yùn)行規(guī)則的缺失。目前，更新原則是以科學(xué)規(guī)劃為基礎(chǔ)、市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)橹改?、利益共享為關(guān)鍵。

可怡萱[22]總結(jié)了廣州市、上海市、深圳市三地城鎮(zhèn)低效用地再更新的困境與成功策略。廣州市的困境主要是收益失衡與運(yùn)營(yíng)主體矛盾。其應(yīng)對(duì)措施有：強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)地位，成立正式職能部門(mén)；連片改造，整體優(yōu)化，完善公共服務(wù)設(shè)施；實(shí)施微改造，為局部小地塊改造提供可能。上海市的困境主要是費(fèi)用與利益協(xié)調(diào)。其應(yīng)對(duì)措施有：憑借雄厚財(cái)力鞏固政府主導(dǎo)地位，政府主導(dǎo)整個(gè)再更新過(guò)程，市場(chǎng)主體并未參與；差別化引導(dǎo)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的聚集和低效企業(yè)的退出；保障公共利益，落實(shí)土地全生命周期管理。深圳的困境是用地供需矛盾，現(xiàn)行制度主要關(guān)注的是開(kāi)發(fā)建設(shè)行為，建成后運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、改造等方面的制度設(shè)計(jì)并不完善。其應(yīng)對(duì)措施有：法規(guī)先行，構(gòu)建系統(tǒng)政策體系；打造城市更新單元，整合傳統(tǒng)割裂化、個(gè)體化的改造模式，劃定更新單元需要保證基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的相對(duì)完整性；落實(shí)年度計(jì)劃管理制度，保障規(guī)劃實(shí)施；綜合整治、功能改變、拆除重建三種更新方式并行。

5 結(jié)論

想要推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)全面深化改革的新突破，未來(lái)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)研究可以往4 個(gè)方面深入。一是除低效工業(yè)用地外，探索其他類(lèi)型低效用地的再更新模式。二是對(duì)低效用地再更新問(wèn)題進(jìn)行宏觀總結(jié)。三是討論城鎮(zhèn)低效用地劃分與界定機(jī)制。四是探尋再更新方式評(píng)價(jià)機(jī)制。城鎮(zhèn)低效用地再更新?tīng)可孑^多領(lǐng)域，需要將定性分析和定量分析相結(jié)合，明確具體界定方式，構(gòu)建全面、合理的評(píng)價(jià)體系。