唐 嘯

在實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史進(jìn)程中,以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視人民群眾的健康問題,堅(jiān)持把人民健康擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位,作出了實(shí)施健康中國戰(zhàn)略的重大決策部署,明確提出2035年“建成健康中國”。用人單位的一線職工是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的重要力量,維護(hù)好他們的身體健康,減少職業(yè)病的發(fā)生,是保障社會(huì)勞動(dòng)力持續(xù)供給的有效手段,也是實(shí)施健康中國戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。

一、重慶市職業(yè)病防治工作現(xiàn)狀

重慶市是我國的老工業(yè)基地、化工基地、制造業(yè)基地和IT 業(yè)基地,新興產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)并存。目前重慶市存在職業(yè)病危害的用人單位近1.5 萬家,存在職業(yè)病危害因素用人單位在冊(cè)職工總數(shù)約134.1 萬人,接觸職業(yè)病危害人數(shù)約42.6 萬人。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、人口老齡化、職業(yè)性疾病目錄、生態(tài)環(huán)境、生活方式的不斷變化,職業(yè)人群的健康面臨多重疾病威脅并存、多種健康影響因素交織的復(fù)雜局面。

(一)職業(yè)病報(bào)告情況

2021 年,重慶市報(bào)告新發(fā)職業(yè)病病例1460例,其中男性1412例(96.71%),女性48例(3.29%);各區(qū)縣均有職業(yè)病確診病例。其中,新報(bào)告塵肺病916例(62.74%),職業(yè)性耳鼻喉口腔疾病503例(34.45%),職業(yè)性化學(xué)中毒26 例(1.78%),其他因素所致職業(yè)病等15 例。

重慶38 個(gè)區(qū)縣均有新確診職業(yè)病病例,新病例數(shù)前三位的區(qū)縣為綦江區(qū)(236 例,16.16%),永川區(qū)(220 例,15.07%)、南川區(qū)(134例,9.18%)。新病例共覆蓋12 個(gè)行業(yè),其中采礦業(yè)人數(shù)最多為950 例(65.07%),其次是制造業(yè)358 例(24.52%)、無責(zé)任主體78 例(5.34%)。除無責(zé)任主體的78 例新發(fā)病例外,內(nèi)資企業(yè)新病例數(shù)最多為1362 例(93.29%),其次是外商投資14 例(0.96%),中國港、澳、臺(tái)商投資企業(yè)6 例(0.41%)。中型企業(yè)新病例數(shù)最多為580 例(39.73%),其次小型企業(yè)人數(shù)為516例(35.34%),大型企業(yè)為175 例(11.99%),微型企業(yè)88 例(6.03%),不詳企業(yè)23 例(1.58%)。2012—2021年重慶市報(bào)告的新確診職業(yè)病病例數(shù)先上升后下降最后趨于平緩,該趨勢(shì)主要是受新確診的塵肺病以及職業(yè)性耳鼻喉口腔疾病情況的影響(見圖1)。

圖1 2012-2021 年重慶市診斷職業(yè)病總數(shù)年度變化

(二)職業(yè)衛(wèi)生執(zhí)法隊(duì)伍情況

重慶市共有專兼職職業(yè)衛(wèi)生執(zhí)法人員126 名(區(qū)縣120 名,市衛(wèi)生健康執(zhí)法總隊(duì)6 名),一半以上執(zhí)法人員除負(fù)責(zé)職業(yè)衛(wèi)生執(zhí)法工作外,還需負(fù)責(zé)公共場(chǎng)所衛(wèi)生、飲水衛(wèi)生等其他專業(yè)的執(zhí)法工作。南岸區(qū)采取分片區(qū)綜合執(zhí)法工作模式,共有職業(yè)衛(wèi)生兼職執(zhí)法人員18 名。重慶市39 個(gè)區(qū)縣(含萬盛經(jīng)開區(qū),下同)的職業(yè)衛(wèi)生執(zhí)法隊(duì)伍中,城口縣、大渡口區(qū)、豐都縣、南川區(qū)和云陽縣5 個(gè)區(qū)縣(占12.8%)僅有1 名監(jiān)督執(zhí)法人員;15 個(gè)區(qū)縣(占38.5%)配備了2 名監(jiān)督執(zhí)法人員;19 個(gè)區(qū)縣(占48.7%)配備了3 名或以上監(jiān)督執(zhí)法人員。

重慶市39 個(gè)區(qū)縣的專兼職職業(yè)衛(wèi)生執(zhí)法人員平均年齡為40.64 歲,平均年齡低于30 歲的區(qū)縣為大渡口區(qū)、黔江區(qū),分別為29 歲和28 歲;平均年齡為30 至40 歲的區(qū)縣共計(jì)10 個(gè);平均年齡為40 至50 歲的區(qū)縣共計(jì)25 個(gè);平均年齡高于50 歲的區(qū)縣為涪陵區(qū)、江北區(qū),分別為50.75 歲和51 歲(見圖2)。

圖2 重慶市職業(yè)衛(wèi)生執(zhí)法隊(duì)伍人員年齡結(jié)構(gòu)

雖然重慶市職業(yè)病發(fā)病情況總體呈現(xiàn)下降的趨勢(shì),但重慶市有近1.5 萬家存在職業(yè)病危害用人單位,隨著制造業(yè)的發(fā)展存在職業(yè)病危害用人單位數(shù)量呈上升趨勢(shì),而重慶市專兼職職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員僅126人,人均需監(jiān)管用人單位100 余家,職業(yè)衛(wèi)生執(zhí)法任務(wù)繁重與執(zhí)法力量不相匹配的矛盾日漸突出。

二、職業(yè)衛(wèi)生分類執(zhí)法試點(diǎn)工作情況

(一)工作背景

2018 年底修改的《中華人民共和國職業(yè)病防治法》將原屬于安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的職業(yè)病防治職責(zé)調(diào)整到衛(wèi)生健康行政部門管理。2019 年以來,重慶市各地衛(wèi)生健康執(zhí)法機(jī)構(gòu)陸續(xù)承接了轄區(qū)職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作,面對(duì)監(jiān)管任務(wù)重、執(zhí)法人員少的矛盾,為更好維護(hù)接觸職業(yè)病危害因素勞動(dòng)者的健康權(quán)益,降低重慶市新發(fā)職業(yè)病病人數(shù)量,探索一種能夠有效提高職業(yè)衛(wèi)生執(zhí)法效率的新工作模式尤為迫切。2020 年以來,重慶市作為全國首批開展職業(yè)衛(wèi)生分類監(jiān)督執(zhí)法試點(diǎn)工作的10 個(gè)省市之一,先后在渝北區(qū)等6 個(gè)區(qū)縣組織實(shí)施了兩輪職業(yè)衛(wèi)生分類執(zhí)法試點(diǎn)工作。通過不斷實(shí)踐與探索,驗(yàn)證了職業(yè)衛(wèi)生分類監(jiān)督執(zhí)法的科學(xué)性和可行性,初步建立了職業(yè)衛(wèi)生分類監(jiān)督執(zhí)法模式,為進(jìn)一步在重慶市范圍推廣實(shí)施職業(yè)衛(wèi)生分類監(jiān)督執(zhí)法工作提供了基礎(chǔ)依據(jù)。

(二)職業(yè)衛(wèi)生分類監(jiān)督執(zhí)法方法

1.開展職業(yè)病危害綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

用人單位根據(jù)《用人單位落實(shí)職業(yè)病防治責(zé)任自查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南》(依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的用人單位職業(yè)病防治的義務(wù)性規(guī)定制定)的要求,對(duì)職業(yè)病危害綜合風(fēng)險(xiǎn)類別進(jìn)行自查評(píng)估,自評(píng)結(jié)果根據(jù)職業(yè)病危害綜合風(fēng)險(xiǎn)分為甲、乙、丙三類,并形成評(píng)估材料。甲類風(fēng)險(xiǎn)最高,丙類風(fēng)險(xiǎn)最低。

2.確定轄區(qū)用人單位職業(yè)病危害風(fēng)險(xiǎn)分類

職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法部門對(duì)用人單位評(píng)估材料進(jìn)行審核,必要時(shí)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核。對(duì)評(píng)估材料無異議的,依據(jù)自評(píng)結(jié)果確定用人單位的職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管類別;對(duì)評(píng)估材料有異議或用人單位未提交評(píng)估材料的,參照《建設(shè)項(xiàng)目職業(yè)病危害風(fēng)險(xiǎn)分類管理目錄》(國衛(wèi)辦職健發(fā)〔2021〕5 號(hào)),確定用人單位的職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管類別,行業(yè)職業(yè)病危害風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重的為甲類,一般的為乙類。用人單位近兩年內(nèi)新發(fā)職業(yè)病的或因違法被衛(wèi)生健康主管部門處罰的,職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管類別確定為甲類。

3.實(shí)行差異化監(jiān)督執(zhí)法

職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法部門以“雙隨機(jī)、一公開”為基本手段,根據(jù)用人單位職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管類別,每年對(duì)轄區(qū)用人單位實(shí)施“分層抽樣”隨機(jī)抽查。甲類用人單位抽查比例最高,丙類最低。同時(shí)對(duì)用人單位實(shí)施差異化監(jiān)督執(zhí)法。原則上,對(duì)職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管類別確定為甲類的用人單位納入重點(diǎn)監(jiān)督管理,現(xiàn)場(chǎng)抽查率為100%。對(duì)確定為乙類和丙類的用人單位的監(jiān)督執(zhí)法采用現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查相結(jié)合的方式,非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法方式包括用人單位自查自評(píng)、在線監(jiān)管等。乙類用人單位的抽查率高于丙類。兩年內(nèi)有新發(fā)職業(yè)病的或因違法被職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法部門處罰的,采用現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督的方式,每年至少監(jiān)督檢查一次。

(三)試點(diǎn)工作基本情況

6 個(gè)試點(diǎn)區(qū)縣共有1769 家用人單位納入職業(yè)衛(wèi)生分類執(zhí)法試點(diǎn)工作,其中,渝北區(qū)300 家,萬州區(qū)296家,江津區(qū)454 家,涪陵區(qū)392 家,大足區(qū)286 家,渝中區(qū)41 家。經(jīng)用人單位自查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,確定了監(jiān)管類別并開展了差異化監(jiān)督執(zhí)法。6 個(gè)試點(diǎn)區(qū)縣共確定甲類用人單位290 家,乙類用人單位527 家,丙類用人單位952 家,分別占試點(diǎn)單位總數(shù)的16.4%、29.8%和53.8%。

(四)試點(diǎn)工作成效

一是職業(yè)衛(wèi)生執(zhí)法效能明顯提升。通過職業(yè)衛(wèi)生分類監(jiān)督執(zhí)法試點(diǎn)工作的開展,各試點(diǎn)區(qū)縣更加準(zhǔn)確、系統(tǒng)地掌握了轄區(qū)用人單位職業(yè)衛(wèi)生工作情況,為后期精準(zhǔn)干預(yù)高風(fēng)險(xiǎn)職業(yè)危害重點(diǎn)用人單位、實(shí)現(xiàn)差異化監(jiān)督執(zhí)法、營造良好營商環(huán)境打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2021 年,渝北區(qū)通過分類執(zhí)法,明確重點(diǎn)監(jiān)管目標(biāo),責(zé)令56 家用人單位限期整改129 項(xiàng)違法違規(guī)行為,立案查處違法案件11 件,罰款37.1 萬元;2021 年,國家衛(wèi)生健康委監(jiān)督中心通報(bào)重慶市職業(yè)衛(wèi)生執(zhí)法力度由2020 年全國排名22 位提升到第10 位。

二是用人單位職業(yè)病防治責(zé)任有效落實(shí)。在用人單位開展職業(yè)病危害綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估階段,企業(yè)對(duì)照自查表和風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查表梳理管理脈絡(luò)、查找自身問題,主動(dòng)學(xué)習(xí)和落實(shí)職業(yè)衛(wèi)生法律法規(guī)及管理要求,對(duì)職業(yè)衛(wèi)生工作認(rèn)識(shí)有了大幅提高。渝中區(qū)通過開展職業(yè)衛(wèi)生分類監(jiān)督執(zhí)法工作,進(jìn)一步壓實(shí)了用人單位職業(yè)病防治主體責(zé)任。2021 年,轄區(qū)用人單位職業(yè)病危害項(xiàng)目申報(bào)率、工作場(chǎng)所職業(yè)病危害因素檢測(cè)率、勞動(dòng)者在崗職業(yè)健康檢查率、職業(yè)健康管理人員培訓(xùn)率均達(dá)到了100%。江津區(qū)在轄區(qū)內(nèi)四個(gè)工業(yè)園區(qū)確定了重慶三峽油漆股份有限公司等4 家用人單位作為職業(yè)衛(wèi)生分類執(zhí)法工作示范單位,組織轄區(qū)用人單位現(xiàn)場(chǎng)參觀學(xué)習(xí)、管理人員面對(duì)面咨詢,充分發(fā)揮示范單位的引領(lǐng)作用,促進(jìn)用人單位自查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作順利開展。

三是基層職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管網(wǎng)格體系初步建立。各試點(diǎn)區(qū)縣依托鎮(zhèn)街力量、基層協(xié)管隊(duì)伍,協(xié)助調(diào)查摸底、培訓(xùn)、巡查、信息上報(bào)等,實(shí)現(xiàn)職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管網(wǎng)格化管理。充分發(fā)揮技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用,推動(dòng)行業(yè)自律。涪陵區(qū)將職業(yè)衛(wèi)生分類執(zhí)法試點(diǎn)工作納入對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、工業(yè)園區(qū)的年度目標(biāo)考核。由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、工業(yè)園區(qū)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的用人單位情況進(jìn)行實(shí)地摸底調(diào)查,準(zhǔn)確掌握全區(qū)用人單位底數(shù),并由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和工業(yè)園區(qū)負(fù)責(zé)對(duì)用人單位上報(bào)資料進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核,現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核率100%。萬州區(qū)將職業(yè)衛(wèi)生分類執(zhí)法試點(diǎn)工作納入健康中國萬州行動(dòng),并對(duì)各鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道的試點(diǎn)任務(wù)完成情況實(shí)施質(zhì)效考核。大足區(qū)爭(zhēng)取2021 年區(qū)級(jí)撥付職業(yè)衛(wèi)生專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)40 萬元,聘請(qǐng)職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)助完成職業(yè)衛(wèi)生分類執(zhí)法工作,彌補(bǔ)了監(jiān)管人員的不足。

三、加強(qiáng)職業(yè)衛(wèi)生執(zhí)法工作的幾點(diǎn)建議

執(zhí)法人員數(shù)量與執(zhí)法任務(wù)不匹配的矛盾,在各行政執(zhí)法領(lǐng)域不同程度存在,通過分析行業(yè)特點(diǎn),找準(zhǔn)監(jiān)管重點(diǎn),實(shí)施分類執(zhí)法,能夠較好地緩解此種矛盾。2022 年重慶市衛(wèi)生健康委將在重慶市范圍推廣實(shí)施基于職業(yè)病危害風(fēng)險(xiǎn)分類的職業(yè)衛(wèi)生分類執(zhí)法工作,進(jìn)一步提高執(zhí)法效率,保障廣大勞動(dòng)者的職業(yè)健康權(quán)益。

(一)建立用人單位落實(shí)職業(yè)病防治責(zé)任自查制度

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管制度的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2018〕63 號(hào))要求健全機(jī)構(gòu)自治、行業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的多元化綜合監(jiān)管體系。目前國家衛(wèi)生健康委已制定出臺(tái)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)依法執(zhí)業(yè)自查管理辦法》,推進(jìn)落實(shí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)依法執(zhí)業(yè)主體責(zé)任?！吨腥A人民共和國職業(yè)病防治法》也有類似規(guī)定,如建立用人單位負(fù)責(zé)、行政機(jī)關(guān)監(jiān)管、行業(yè)自律、職工參與和社會(huì)監(jiān)督的機(jī)制,實(shí)行分類管理、綜合治理。建議國家和市級(jí)衛(wèi)生健康行政部門在職業(yè)衛(wèi)生分類監(jiān)督執(zhí)法試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上,探索建立用人單位落實(shí)職業(yè)病防治責(zé)任自查制度,進(jìn)一步推進(jìn)用人單位落實(shí)職業(yè)病防治主體責(zé)任。

(二)建立完善職業(yè)衛(wèi)生新執(zhí)法模式

一是探索建立職業(yè)衛(wèi)生非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督執(zhí)法新模式。完善職業(yè)衛(wèi)生相關(guān)信息歸集系統(tǒng),推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺(tái)建設(shè)力度,整合利用職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、職業(yè)健康檢查機(jī)構(gòu)、職業(yè)病診斷機(jī)構(gòu)、職業(yè)病鑒定機(jī)構(gòu)、在線監(jiān)測(cè)、用人單位自查的信息數(shù)據(jù),開展基于數(shù)據(jù)分析的用人單位職業(yè)病危害分類。通過信息化的手段提前發(fā)現(xiàn)和預(yù)警職業(yè)衛(wèi)生違法行為,督促用人單位采取措施切實(shí)保障勞動(dòng)者的健康權(quán)益。二是明確非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的效力。如浙江省制定出臺(tái)的地方法規(guī)《浙江省綜合行政執(zhí)法條例》,規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)全面運(yùn)用數(shù)字化行政執(zhí)法平臺(tái)開展執(zhí)法活動(dòng),推行非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法、掌上執(zhí)法、移動(dòng)執(zhí)法;又如《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)包容審慎監(jiān)管的指導(dǎo)意見》,明確非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法一般指運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段,以在線視頻、在線筆錄、在線監(jiān)測(cè)、在線監(jiān)控、智能圖像分析、大數(shù)據(jù)預(yù)警等方式,實(shí)時(shí)、非實(shí)地開展行政檢查、行政處罰等執(zhí)法活動(dòng)。

(三)完善信用懲戒和信用修復(fù)機(jī)制

近年來信用信息歸集系統(tǒng)不斷建立完善,行政處罰信息也納入信用信息管理,逐步構(gòu)建了“一處失信、處處受限”的信用聯(lián)合懲戒體系,并在社會(huì)治理的各方面發(fā)揮了越來越重要的作用。在實(shí)際工作中企業(yè)進(jìn)行行政處罰信息信用修復(fù)時(shí)發(fā)現(xiàn),相關(guān)職能部門對(duì)涉及行政處罰信息信用修復(fù)的時(shí)限規(guī)定存在不一致的情況。建議國家在推進(jìn)信用懲戒的同時(shí),統(tǒng)一信用修復(fù)標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)一步完善信用懲戒和信用修復(fù)機(jī)制。對(duì)積極整改的市場(chǎng)主體可適當(dāng)縮短信用修復(fù)時(shí)限,對(duì)拒不改正違法行為的市場(chǎng)主體可延長其信用修復(fù)的時(shí)限。

(四)完善包容審慎執(zhí)法保障性制度規(guī)定

一是出臺(tái)市場(chǎng)主體輕微違法、首違不罰清單。2021 年新修訂的《行政處罰法》增加第三十三條規(guī)定了首違不罰、輕微不罰、無主觀過錯(cuò)不罰,為推行減免責(zé)清單提供了法律依據(jù)。《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》再次強(qiáng)調(diào),各地區(qū)、各部門根據(jù)實(shí)際制定發(fā)布多個(gè)領(lǐng)域包容免罰清單,如浙江省衛(wèi)健委2021 年9 月公開發(fā)布的《關(guān)于在浙江省衛(wèi)生健康監(jiān)管領(lǐng)域推行初次輕微違法行為不予處罰的意見》,明確初次輕微違法行為不予處罰內(nèi)涵、適用、程序等,在確保執(zhí)法有據(jù)、程序合法的同時(shí),進(jìn)一步推動(dòng)和保障包容審慎執(zhí)法機(jī)制落實(shí),營造更加法治化的營商環(huán)境。二是完善行政執(zhí)法人員盡職免責(zé)的規(guī)定。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》中“完善各監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域盡職免責(zé)辦法”的要求,合理制定各監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域盡職免責(zé)的規(guī)定,為執(zhí)法人員積極擔(dān)當(dāng)作為撐腰鼓勁,如《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政執(zhí)法責(zé)任制規(guī)定》(國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局令第41 號(hào))依據(jù)中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例并參照各地出臺(tái)的有關(guān)建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為的規(guī)定,結(jié)合市場(chǎng)監(jiān)管工作實(shí)際,分別規(guī)定了兩類盡職免責(zé)情形,包括13 項(xiàng)不應(yīng)追究行政執(zhí)法責(zé)任的情形和1 類改革創(chuàng)新中的容錯(cuò)情形,并嚴(yán)格限定了免責(zé)的具體情形和適用條件。