文/林鴻潮 趙藝絢

編輯 朱麗晶

2021年9月1日起，《安全生產(chǎn)法》（修正案）開始實(shí)施。本刊轉(zhuǎn)載中國(guó)政法大學(xué)應(yīng)急管理法律與政策研究基地主任林鴻潮教授主編的《以案說法——安全生產(chǎn)法》一書的部分內(nèi)容，以案例為依托，深入淺出地解讀《安全生產(chǎn)法》的主要內(nèi)容與執(zhí)法實(shí)踐。

2018 年7 月21 日，J 運(yùn)輸公司駕駛員李某，在卸貨過程中發(fā)生觸電事故死亡。經(jīng)技術(shù)調(diào)查分析認(rèn)定，事故直接原因是J 運(yùn)輸公司在綠化噴灑車上自行加裝的潛水泵電源線，與車載金屬罐體接觸部位處絕緣破損，銅絲裸露，導(dǎo)致罐體、PVC 透明鋼絲管帶電。

事故發(fā)生后，J 運(yùn)輸公司總經(jīng)理張某因未嚴(yán)格履行法律、法規(guī)規(guī)定的安全生產(chǎn)管理職責(zé)，被Y 區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局處4 500 元的行政罰款。張某不服，提起行政復(fù)議，Y 區(qū)人民政府維持了Y 區(qū)原安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局作出的行政處罰。張某仍不服，遂提起行政訴訟。

一審法院認(rèn)為：原告作為J 運(yùn)輸公司的主要負(fù)責(zé)人，對(duì)車輛違規(guī)改裝不掌握，對(duì)車輛改變運(yùn)載介質(zhì)不掌握，對(duì)車輛存在的安全隱患不掌握，對(duì)事故的發(fā)生具有一定的責(zé)任。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》（2014 年版）第5 條（現(xiàn)法條序號(hào)不變）、第21條（現(xiàn)第24 條）、第22 條（現(xiàn)第25 條）所規(guī)定的安全生產(chǎn)管理人員的安全生產(chǎn)責(zé)任，被告Y 區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局依據(jù)法律規(guī)定對(duì)原告張某作出罰款4 500 元的處罰，并無不當(dāng)。張某不服，提起上訴。

二審法院認(rèn)為：《安全生產(chǎn)法》（2014 年版）第18 條（現(xiàn)第21 條）規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主要負(fù)責(zé)人的安全生產(chǎn)責(zé)任。張某作為J 運(yùn)輸公司的主要負(fù)責(zé)人，未能及時(shí)督促、檢查本單位的安全生產(chǎn)工作，及時(shí)消除事故隱患，對(duì)事故的發(fā)生具有一定責(zé)任，行政處罰并無不當(dāng)。故判決駁回上訴，維持原判。

雖然兩審法院審理結(jié)果一致，但細(xì)看之下，適用的法律依據(jù)卻不相同。一審法院是以《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的安全生產(chǎn)管理人員的安全生產(chǎn)責(zé)任作為法律依據(jù)，二審法院則是以《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主要負(fù)責(zé)人的安全生產(chǎn)責(zé)任作為法律依據(jù)。那么，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主要負(fù)責(zé)人與安全生產(chǎn)管理人員的責(zé)任應(yīng)當(dāng)如何劃分，兩者的責(zé)任之間有何關(guān)系？

在《安全生產(chǎn)法》（修正案）中，安全生產(chǎn)中的人員責(zé)任由下面4 個(gè)層次構(gòu)成。

基本原則和制度：“三管三必須”和“全員安全生產(chǎn)責(zé)任制”

首先，《安全生產(chǎn)法》（修正案）第3 條確立了“三管三必須”原則。該原則除了明確應(yīng)急管理部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的安全生產(chǎn)工作承擔(dān)綜合監(jiān)督管理職責(zé)；有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的主管部門對(duì)本行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作承擔(dān)行業(yè)監(jiān)督管理職責(zé)；黨委和政府其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)為安全生產(chǎn)工作提供支持保障之外，還有另外兩層重要意思。

第一，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人或主管某項(xiàng)業(yè)務(wù)的負(fù)責(zé)人，在其主管范圍內(nèi)承擔(dān)安全生產(chǎn)職責(zé)。例如，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位中主管財(cái)務(wù)的負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)保證為安全生產(chǎn)條件所必需的資金投入預(yù)留充足預(yù)算，主管生產(chǎn)技術(shù)的負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)保證不使用易造成重大生產(chǎn)安全事故隱患的落后、淘汰技術(shù)。

第二，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位中主管生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)的某一環(huán)節(jié)的負(fù)責(zé)人，應(yīng)在其主管范圍內(nèi)承擔(dān)安全生產(chǎn)職責(zé)。例如，危險(xiǎn)化學(xué)品公司固體廢物處置車間主任，應(yīng)當(dāng)對(duì)固體廢物處置環(huán)節(jié)進(jìn)行全程監(jiān)督管理，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

其次，《安全生產(chǎn)法》（修正案）第5 條確立了“全員安全生產(chǎn)責(zé)任制”。其具體含義是，由生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位根據(jù)安全生產(chǎn)法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，在本單位的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，根據(jù)企業(yè)崗位的性質(zhì)、特點(diǎn)和具體工作內(nèi)容，明確所有層級(jí)、各類崗位從業(yè)人員的安全生產(chǎn)責(zé)任。通過加強(qiáng)教育培訓(xùn)、強(qiáng)化管理考核和嚴(yán)格獎(jiǎng)懲等方式，建立起安全生產(chǎn)工作“層層負(fù)責(zé)、人人有責(zé)、各負(fù)其責(zé)”的體系。

按照“全員安全生產(chǎn)責(zé)任制”的要求，除了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的負(fù)責(zé)人、決策機(jī)構(gòu)成員、分管負(fù)責(zé)人等領(lǐng)導(dǎo)層人員、專職安全生產(chǎn)管理人員以外，各工作崗位的一線工作人員都應(yīng)明確相應(yīng)的安全生產(chǎn)責(zé)任，并保證安全生產(chǎn)責(zé)任的落實(shí)。

主要負(fù)責(zé)人：第一責(zé)任

《安全生產(chǎn)法》（修正案）第5條在界定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主要負(fù)責(zé)人的安全生產(chǎn)職責(zé)時(shí)，將“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人對(duì)本單位的安全生產(chǎn)工作全面負(fù)責(zé)”修改為“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人是本單位安全生產(chǎn)第一責(zé)任人，對(duì)本單位的安全生產(chǎn)工作全面負(fù)責(zé)”。

之所以出現(xiàn)這種變化，一是因?yàn)樯a(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主要負(fù)責(zé)人處于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位整個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程的中心和領(lǐng)導(dǎo)地位，在本單位的安全生產(chǎn)條件達(dá)成、安全生產(chǎn)制度建設(shè)、安全生產(chǎn)資金投入、安全生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備配置等方面具有最高決定權(quán)。為了實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的對(duì)等，所以規(guī)定由主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)本單位安全生產(chǎn)的第一責(zé)任。

二是因?yàn)閷?shí)踐中出現(xiàn)了大量主要負(fù)責(zé)人與分管負(fù)責(zé)人、業(yè)務(wù)主管、安全生產(chǎn)管理人員等，在事故發(fā)生后因怕?lián)?zé)而相互扯皮、串通、隱瞞，或者不報(bào)、謊報(bào)、隱瞞事故的情況，不僅造成諸多行政爭(zhēng)議，還可能導(dǎo)致事故搶救、調(diào)查、處理的延宕。例如在本案中，張某就以Y 區(qū)原安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局責(zé)任認(rèn)定不準(zhǔn)確為由，申請(qǐng)行政復(fù)議，提起行政訴訟。為了減少爭(zhēng)議，提高事故救援、調(diào)查、處理的實(shí)效，最大程度保護(hù)人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全，《安全生產(chǎn)法》（修正案）明確了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人是安全生產(chǎn)第一責(zé)任人，對(duì)本單位安全生產(chǎn)全過程全面負(fù)責(zé)。

在此之后，另一個(gè)重要的問題是，哪些人應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為第5 條所規(guī)定的“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主要負(fù)責(zé)人”。一種典型的認(rèn)識(shí)是，單位的法定代表人或個(gè)人經(jīng)營(yíng)的投資人就是“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主要負(fù)責(zé)人”，但這種認(rèn)識(shí)容易導(dǎo)致對(duì)“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主要負(fù)責(zé)人”的界定流于形式化。

從責(zé)任主義和比例原則的角度，可以從兩個(gè)層面界定“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主要負(fù)責(zé)人”：一是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人必須是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的最終決策人，享有本單位全部生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)包括安全生產(chǎn)工作的決定權(quán)；二是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人必須實(shí)際控制、指揮日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和安全生產(chǎn)工作。

在一般情況下，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主要負(fù)責(zé)人是其法定代表人。但是某些公司制企業(yè)，特別是跨國(guó)的特大集團(tuán)公司的法定代表人，往往與其子公司的法定代表人（董事長(zhǎng)）同為一人，但他們不負(fù)責(zé)日常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和安全生產(chǎn)工作。在這種情況下，那些真正全面組織、領(lǐng)導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和安全生產(chǎn)工作的人可能是總經(jīng)理（廠長(zhǎng)）或者其他人。還有一些不具備企業(yè)法人資格的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，不需要也不設(shè)法定代表人，這些單位的主要負(fù)責(zé)人就是其資產(chǎn)所有人或者生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)負(fù)責(zé)人。又如，某些公司制企業(yè)中，當(dāng)董事長(zhǎng)或總經(jīng)理長(zhǎng)期缺位時(shí)，一般由其授權(quán)或者委托的副職全面主持生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)日?；顒?dòng)，此時(shí)如果將生產(chǎn)安全事故的法律責(zé)任一律由董事長(zhǎng)或總經(jīng)理來承擔(dān)，既不盡合情理又難以執(zhí)行，這種情況下應(yīng)當(dāng)將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的實(shí)際控制人認(rèn)定為主要負(fù)責(zé)人。

其他負(fù)責(zé)人：分管責(zé)任

《安全生產(chǎn)法》（修正案）第5條規(guī)定：“其他負(fù)責(zé)人對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作負(fù)責(zé)?！泵鞔_除了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主要負(fù)責(zé)人以外的其他負(fù)責(zé)人，對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作負(fù)有分管責(zé)任。

通常認(rèn)為，其他負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)定位為單位內(nèi)部具有決策權(quán)或業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的中高層成員，并采取嚴(yán)格的職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)限制其范圍。我國(guó)目前的執(zhí)法和司法實(shí)踐也基本持此立場(chǎng)。例如，在司法實(shí)踐中，法院將公司的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員認(rèn)定為其他責(zé)任人。

需要特別說明的是，《安全生產(chǎn)法》（修正案）第25 條新增規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位可以設(shè)置專職安全生產(chǎn)分管負(fù)責(zé)人，協(xié)助本單位主要負(fù)責(zé)人履行安全生產(chǎn)管理職責(zé)?！边@里的“安全生產(chǎn)分管負(fù)責(zé)人”也應(yīng)屬于“其他負(fù)責(zé)人”的范疇。與一般的業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人不同的是，生產(chǎn)安全事故發(fā)生后，經(jīng)查明與事故原因無直接關(guān)系的一般業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人可以免責(zé)，但安全生產(chǎn)分管負(fù)責(zé)人的職責(zé)本來就是單位的安全生產(chǎn)工作，因此往往會(huì)與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人一同被追責(zé)。當(dāng)然，由于安全生產(chǎn)分管負(fù)責(zé)人的職責(zé)是協(xié)助主要負(fù)責(zé)人履行安全生產(chǎn)管理職責(zé)，所以在處罰或刑罰的幅度上應(yīng)當(dāng)略輕于主要負(fù)責(zé)人。此外，安全生產(chǎn)分管負(fù)責(zé)人和主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)分別承擔(dān)法定責(zé)任，彼此的責(zé)任不發(fā)生沖抵，也互不構(gòu)成責(zé)任免除或減輕、從輕的要件。

安全生產(chǎn)管理人員：具體責(zé)任

生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的安全進(jìn)行，除了必要的物質(zhì)保障和制度保障外，還要從組織上、人員上加以保障。因此，對(duì)于從事一些危險(xiǎn)性較大的行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，如礦山、金屬冶煉、建筑施工、運(yùn)輸單位和危險(xiǎn)物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)存、裝卸單位，或者從業(yè)人員超過100 人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，《安全生產(chǎn)法》（修正案）第24 條規(guī)定必須配備專門機(jī)構(gòu)或者專職人員從事安全生產(chǎn)管理工作。為了減輕中小型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的負(fù)擔(dān)，《安全生產(chǎn)法》（修正案）第24 條還規(guī)定從業(yè)人員在100 人以下的非高危行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，可以配備專職或兼職的安全生產(chǎn)管理人員。

安全生產(chǎn)管理人員，顧名思義，就是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位中具體從事安全生產(chǎn)管理事務(wù)的兼職或?qū)Ｂ毴藛T，必須具備一定的安全生產(chǎn)專業(yè)知識(shí)。《安全生產(chǎn)法》（修正案）對(duì)安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和人員的工作職責(zé)進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定，體現(xiàn)為以下3 個(gè)方面。

第一，具體承擔(dān)本單位的日常安全生產(chǎn)管理工作。例如，組織或者參與擬訂本單位安全生產(chǎn)規(guī)章制度、操作規(guī)程和生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案、組織或者參與本單位安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)，如實(shí)記錄安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)情況等。

第二，安全檢查和報(bào)告義務(wù)?！栋踩a(chǎn)法》（修正案）第46 條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)管理人員應(yīng)當(dāng)根據(jù)本單位的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，對(duì)安全生產(chǎn)狀況進(jìn)行經(jīng)常性檢查；對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的安全問題，應(yīng)當(dāng)立即處理；不能處理的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告本單位有關(guān)負(fù)責(zé)人，有關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理。檢查及處理情況應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄在案。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)管理人員在檢查中發(fā)現(xiàn)重大事故隱患，依照前款規(guī)定向本單位有關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告，有關(guān)負(fù)責(zé)人不及時(shí)處理的，安全生產(chǎn)管理人員可以向主管的負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門報(bào)告，接到報(bào)告的部門應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)處理?！?/p>

第三，參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的經(jīng)營(yíng)決策并提出意見和建議?！栋踩a(chǎn)法》（修正案）第26 條第2 款規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位作出涉及安全生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)決策，應(yīng)當(dāng)聽取安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)以及安全生產(chǎn)管理人員的意見?！备鶕?jù)這一規(guī)定，對(duì)單位經(jīng)營(yíng)決策提出意見和建議既是安全生產(chǎn)管理人員的職責(zé)，也是權(quán)利。在法律責(zé)任方面，第26 條第1 款規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)以及安全生產(chǎn)管理人員應(yīng)當(dāng)恪盡職守，依法履行職責(zé)?！奔炔荒懿宦男新氊?zé)，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位存在的安全生產(chǎn)問題不聞不問，也不能視職責(zé)為兒戲，馬馬虎虎、敷衍了事，更不能明知有重大風(fēng)險(xiǎn)或者隱患，卻因追求生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的短期利益或擔(dān)心受到打擊報(bào)復(fù)等原因而故意視而不見。

如果安全生產(chǎn)管理人員沒有恪盡職守、恰當(dāng)?shù)芈男幸陨? 個(gè)方面的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《安全生產(chǎn)法》（修正案）第96 條的規(guī)定承擔(dān)法律責(zé)任。

實(shí)踐中，在一些中小型非高危行業(yè)的企業(yè)中，可能存在這樣的情況：生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位中，分管安全生產(chǎn)工作的負(fù)責(zé)人與安全生產(chǎn)管理人員為同一人，此時(shí)，如果安全生產(chǎn)管理人員未履行法定職責(zé)導(dǎo)致重大隱患或事故，應(yīng)當(dāng)如何追究其法律責(zé)任？《安全生產(chǎn)法》（修正案）第96 條對(duì)這種情況已經(jīng)有一定的預(yù)見，將其他負(fù)責(zé)人和安全生產(chǎn)管理人員未履行規(guī)定的安全生產(chǎn)管理職責(zé)的法律責(zé)任規(guī)定在同一條款中，避免了同一人、同一行為、觸犯兩個(gè)以上的行政處罰條款的“競(jìng)合”情況。（本文節(jié)選自《以案說法——安全生產(chǎn)法》一書，由應(yīng)急管理出版社出版，內(nèi)容略有修改。主編林鴻潮，系中國(guó)政法大學(xué)應(yīng)急管理法律與政策研究基地主任、博士生導(dǎo)師、法學(xué)博士；本章初稿作者趙藝絢，系中國(guó)政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)博士研究生）