□ 李佩佳

“標準地”改革于2018 年首創(chuàng)自浙江省，由于其大大提了高用地審批效率、土地利用效率以及政府招商效率，逐步從浙江省試點先行推廣應用至全國，并取得了一定成效。但是，隨著各地“標準地”項目竣工高峰期和首批項目達產(chǎn)期的到來，“標準地”改革面臨著履約執(zhí)行率低、獎懲措施缺失等各種各樣的監(jiān)管問題，迫切需要總結(jié)先進地區(qū)的實踐經(jīng)驗，從而為全國各地“標準地”全生命周期監(jiān)管提供經(jīng)驗和借鑒。

創(chuàng)新“標準地”出讓模式

出讓模式是“標準地”全生命周期監(jiān)管體系的首要一環(huán)?！墩袠伺馁u掛牌出讓國有建設用地使用權規(guī)定》第二、四條規(guī)定：以拍賣、掛牌方式出讓的，出價最高者為競得人，但報價低于底價者除外。產(chǎn)業(yè)用地價高者得的單一方式容易推高用地成本，急需采取招掛復合，以及稅收、品質(zhì)、服務等多種方式確定競得人，從而進一步優(yōu)化“價高者得”的單一競價方式。

杭州市、溫州市等地在全國創(chuàng)新采用“控地價、競貢獻”出讓模式。2020 年12月31日，杭州市發(fā)布《杭州市人民政府辦公廳關于試行工業(yè)用地市場化配置的通知》，明確將工業(yè)用地分為招商引資保障類用地、扶持做大做強類用地和市場充分競爭類用地，強調(diào)市場充分競爭類用地采用較為市場化的形式供應，即實行“控地價、競貢獻”方式出讓，即地價控制在一定區(qū)間內(nèi)，當?shù)貎r達到上限時，轉(zhuǎn)為競稅收，稅收高者競得土地。這種方式既使工業(yè)用地地價維持在較低水平，保持競爭力，同時，也向企業(yè)提出稅收要求，督促企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

明確監(jiān)管環(huán)節(jié)實施辦法

當前，制約“標準地”項目順利驗收的重要因素就是驗收辦法不明確、路徑不清晰，缺少操作層面的政策，導致牽頭部門、拿地企業(yè)、屬地街道均不知從何下手。通?！皹藴实亍表椖靠⒐を炇諘⒖籍?shù)氐钠髽I(yè)投資工業(yè)類建設項目聯(lián)合竣工驗收實施方案，但由于達產(chǎn)復核是“標準地”特有環(huán)節(jié)，因此針對達產(chǎn)復核驗收需要出臺針對性的實施辦法。

針對聯(lián)合竣工驗收、聯(lián)合達產(chǎn)復核環(huán)節(jié)，麗水市、臺州市等地研究制訂相應的工業(yè)企業(yè)投資項目竣工聯(lián)合驗收實施辦法和“標準地”工業(yè)項目聯(lián)合達產(chǎn)驗收實施辦法等配套政策，進一步健全“標準地”驗收制度，分別明確在聯(lián)合竣工驗收和達產(chǎn)復核驗收過程中的部門職責、驗收程序等內(nèi)容，同時，針對不同投資金額約定不同的竣工期限、達產(chǎn)期限，為開展聯(lián)合驗收和達產(chǎn)復核工作提供行動指南。

科學制定履約獎懲辦法

獎懲措施簽訂在“標準地”投資協(xié)議中是最權威的獎勵和約束企業(yè)的抓手，直接關乎企業(yè)履約執(zhí)行率及“標準地”改革效率。然而，實踐中，大多“標準地”投資協(xié)議中并未對獎懲措施予以明確，或采用收取一定違約金，這些措施通常達不到震懾企業(yè)的目的，有些地區(qū)采用收回土地方式進行懲罰，但執(zhí)行度較低且缺乏法律依據(jù)，對履約激勵引導力度不足。

金華市等地探索“保函模式”。金華市、紹興市將“保函”制度引入“標準地”項目，由銀行按照一定標準提供保函金額，企業(yè)在承諾時限內(nèi)開工、通過聯(lián)合驗收、通過達產(chǎn)復核的，保函金額下降相應比例，直至保函自動解除；若在相關承諾時限內(nèi)未完成，銀行將支付相應保函金額的違約金?！氨：Ｊ健钡囊胗行Т嫫髽I(yè)現(xiàn)金保證金的繳納，減少企業(yè)在現(xiàn)金保證金上的支出，從而保證企業(yè)整體的現(xiàn)金運轉(zhuǎn)。

紹興市等地明確將“標準地”和畝均改革獎懲舉措有機結(jié)合?！皹藴实亍备母锖汀爱€均論英雄”改革具有很強關聯(lián)性，紹興市明確“標準地”項目通過達產(chǎn)復核后，進入綜合評價階段，按“畝均論英雄”評價結(jié)果，實施用地、用能、用水、信貸等資源要素的差別化配置，對畝均評價為A 類、B 類的企業(yè)，優(yōu)先保障用地、用電，在申報科技項目、信用貸款等方面給予傾斜。對畝均評價為C 類、D 類的企業(yè)，不安排新增用地，不享受市級獎補政策等懲罰。

德清縣等地鼓勵提前達產(chǎn)和提高畝均稅收。按照各地做法，普遍設置“提前達產(chǎn)”和“稅收返還”兩大類獎勵，獎勵形式以資金獎勵和稅收返還為主。德清縣實施以激勵為主的梯度獎懲機制。獎勵上設置“提前達產(chǎn)獎”“按期達產(chǎn)獎”，對提前達產(chǎn)并通過復核驗收的按月給予獎勵，對按期達產(chǎn)并通過復核驗收的按超出額度給予80%～100%稅收返還獎勵，激勵企業(yè)節(jié)約集約、高質(zhì)高效用地。

信用監(jiān)管體系全過程應用

信用監(jiān)管是貫穿“標準地”改革全流程、提高項目履約率和協(xié)議執(zhí)行率的重要抓手。信用評價無論是對企業(yè)自身，還是對金融市場的投資者和監(jiān)管者來說都具有很大意義和作用。信用監(jiān)管只有解決建立科學有效的信用監(jiān)管體系和信用評價結(jié)果的合理應用兩個主要問題，才能使信用監(jiān)管成為“標準地”改革監(jiān)管體系的重要手段。

湖州市、金華市、德清縣等地建立“標準地”項目市場主體信用評價體系。德清指標包含建設期和運行期兩個一級指標，建設期履約指標包括10項內(nèi)容，其中，基礎分類指標7個，績效分類指標3 個。運行期履約指標包括5 項內(nèi)容，其中，基礎分類指標3 個，績效分類指標2 個。綜合評價低于500 分納入“承諾失信”名單管理。湖州市信用評價體系更注重前面的項目建設規(guī)范性，包括建設期和運行期兩個一級指標、21 個二級指標，綜合評價低于650 分納入“承諾失信”名單管理。金華市金東區(qū)信用評價指標體系包括項目建設竣工驗收階段、達產(chǎn)復核、生產(chǎn)運行階段3 個一級指標、17 個二級指標，但指標落地執(zhí)行性較德清縣相對弱些。

德清縣將信用評價應用“標準地”改革全過程。通過建設“標準地”企業(yè)投資項目信用監(jiān)管服務平臺，將信用評價結(jié)果應用在“標準地”改革全過程。主要包括事前承諾、事中監(jiān)管、事后評價及銷榜機制。事前承諾——通過數(shù)據(jù)歸集整合標準地數(shù)據(jù)、投資項目相關數(shù)據(jù)、承諾指標數(shù)據(jù)以及公共信用信息，為事中監(jiān)管奠定數(shù)據(jù)基礎。事中監(jiān)管——采用信用監(jiān)管體系模型，形成項目全景畫像，并對項目實施分類監(jiān)管，對履約等級較差的項目建議重點監(jiān)管，并提醒企業(yè)履約。事后評價及銷榜機制——展示所有已承諾的企業(yè)的履約評價結(jié)果，應用信息監(jiān)管結(jié)果實施聯(lián)合獎懲機制，同時，企業(yè)對嚴重失諾名單存在異議，可以向?qū)块T提出信用修復。

完善交易退出監(jiān)管機制

目前，“標準地”全生命周期由有關部門按照畝均效益綜合評價進行管理，沒有對“標準地”二次市場交易、退出管理作出規(guī)定，導致“標準地”市場化交易和退出機制不明確，再開發(fā)面臨一系列問題，并未實現(xiàn)真正的全生命周期監(jiān)管。

寧波市、紹興市、溫州市、金華市等地開始探索工業(yè)用地全生命周期管理，出臺工業(yè)用地全生命周期管理辦法，對“標準地”項目交易和退出條件、相關權利義務轉(zhuǎn)移作出規(guī)定。這些地方大部分采用“一級帶‘標’不動產(chǎn)權證，二級參‘標’轉(zhuǎn)讓管理”的模式對標準地進行交易管理，即一級市場達到竣工驗收條件辦理不動產(chǎn)權證時，在產(chǎn)權證上備注好標準地約束事項。二級市場如轉(zhuǎn)讓等事宜，經(jīng)當?shù)刈匀毁Y源和規(guī)劃局等有關部門同意后方可交易，且原“標準地”相關權利義務隨之轉(zhuǎn)移或重新約定。

數(shù)字化賦能“標準地”改革

數(shù)字化改革方面，浙江省一直走在全國前列?！皹藴实亍备母镏忻媾R的信息碎片化、監(jiān)管協(xié)同性差等一系列問題均可借助信息化、數(shù)字化、智能化手段，通過建立“標準地”數(shù)字化平臺輔助解決，從而進一步推進“標準地”改革全流程、全覆蓋、精細化管理。

金華市、德清縣等地建立數(shù)字化平臺。如，金華市依托信息化管理實現(xiàn)監(jiān)管數(shù)字化，圍繞“數(shù)字政府”建設要求，依托信息化管理手段，搭建“標準地”事中事后監(jiān)管平臺，通過事前評價應用，企業(yè)投資“標準地”項目準入評審時，對企業(yè)主體的公共信用評價進行查詢，并將其作為準入條件和資格審查的重要參考。事中事后評價應用中，根據(jù)“標準地”監(jiān)管指標履約情況，分別給予相應的信用分值，核定相應的信用等級，納入社會公共信用體系管理，依法供查詢或予以公示，并根據(jù)這些信息動態(tài)調(diào)整分類監(jiān)管情況享受差別化政策，實行聯(lián)合獎懲。社會公共信用評價系統(tǒng)、畝均效益評價系統(tǒng)和綜合執(zhí)法監(jiān)管系統(tǒng)融合，實現(xiàn)了平臺數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，項目動態(tài)實時更新、監(jiān)管及時有效。