高一丹，宋 洋，崔海霞，宗義湘

(河北農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，河北 保定 071000)

我國是蔬菜生產(chǎn)第一大國，2020年全國蔬菜播種面積約3.2億畝，蔬菜產(chǎn)量約7.22億噸，蔬菜產(chǎn)業(yè)作為重要的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，對農(nóng)民增收意義重大。但蔬菜生鮮易腐爛、不耐儲存，受自然條件和市場環(huán)境雙重影響，蔬菜生產(chǎn)和市場風(fēng)險較高。2021年夏季全國范圍內(nèi)的暴雨災(zāi)害就對蔬菜產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重影響，一方面暴雨導(dǎo)致洪澇災(zāi)害發(fā)生，破壞蔬菜生產(chǎn)致使產(chǎn)量降低，另一方面由于交通運輸受阻，導(dǎo)致蔬菜價格的劇烈波動。蔬菜風(fēng)險管理不僅關(guān)系著產(chǎn)業(yè)鏈上游生產(chǎn)者利益，也關(guān)系著下游居民“菜籃子”的消費和社會穩(wěn)定，確保蔬菜產(chǎn)品有效供應(yīng)意義重大，蔬菜風(fēng)險管理的必要性和重要性越發(fā)突出[1]。

美、日兩國蔬菜保險政策實施較早，歷經(jīng)幾十年的發(fā)展已經(jīng)具有完善的法律、政策基礎(chǔ)，廣泛的保障范圍和較高的損失補償能力，可以有效減輕自然風(fēng)險和價格風(fēng)險對農(nóng)民收入的影響。近幾年來，我國也逐漸加強對蔬菜等特色農(nóng)產(chǎn)品保險的支持力度，2014年中央一號文件首次提出鼓勵保險機構(gòu)開展特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品保險，2019年財政部印發(fā)《關(guān)于開展中央財政對地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險獎補試點的通知》，出臺獎補政策支持地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險發(fā)展，并在10個省份進(jìn)行試點。2021年中央一號文件也指出將地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險以獎代補做法逐步擴大到全國，為蔬菜保險發(fā)展指明方向。我國蔬菜保險實踐已經(jīng)有了初步發(fā)展，但也暴露出法律體系不完善、蔬菜保險險種單一、風(fēng)險保障水平較低等問題，亟需借鑒美、日等國發(fā)展經(jīng)驗，完善我國蔬菜保險政策體系。

基于現(xiàn)實需求和政策引導(dǎo)，目前已有學(xué)者對蔬菜生產(chǎn)的風(fēng)險和蔬菜保險產(chǎn)品進(jìn)行研究，但局限于介紹蔬菜保險的類型、蔬菜保險保費補貼、保障水平以及農(nóng)戶購買意愿等[2-4]。也有部分學(xué)者關(guān)注了發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)保險制度的運行機制和實施效果[5-8]，但尚未有學(xué)者就發(fā)達(dá)國家蔬菜保險制度和我國蔬菜保險實施情況進(jìn)行過系統(tǒng)性研究及比較分析?；诖?，本研究在梳理目前美國和日本蔬菜保險的支持政策、補貼水平和賠付效果等方面的基礎(chǔ)上，采用比較分析方法，對比美國、日本和我國蔬菜保險的運行機制和實施效果，分析新形勢下中國蔬菜保險存在的問題及面臨的困局，并提出美國和日本蔬菜保險政策對我國的經(jīng)驗借鑒，確保我國蔬菜保險在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的新階段發(fā)揮重要作用。

一、美國和日本蔬菜保險政策體系及運行機制

(一)法律基礎(chǔ)

美國聯(lián)邦政府十分重視對蔬菜生產(chǎn)的風(fēng)險管理和政策扶持，通過《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，對卷心菜、辣椒、西紅柿等12個蔬菜品種提供保險支持。1994年，克林頓政府進(jìn)一步修訂了該法案，頒布《聯(lián)邦農(nóng)作物保險改革法》，為尚未投保農(nóng)業(yè)商業(yè)保險和所生產(chǎn)蔬菜品種未涵蓋在《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》的菜農(nóng)提供支持，即非保險作物災(zāi)害援助計劃。1996年的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)發(fā)展和改革法》提出為農(nóng)場主提供收入保險，2015年美國開發(fā)了全農(nóng)場作物實施全農(nóng)場收入保險，為農(nóng)場的所有商品(包括特種作物和有機產(chǎn)品)提供保險，蔬菜農(nóng)場主的整體收益得到保障。

日本依據(jù)《農(nóng)業(yè)保險法》和《食物、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基本法》實施農(nóng)業(yè)共濟保險制度和農(nóng)業(yè)收入保險制度。農(nóng)業(yè)共濟保險對部分露地和設(shè)施蔬菜因遭受自然災(zāi)害、病蟲害、火災(zāi)等所造成的收入損失進(jìn)行理賠，減輕自然災(zāi)害對蔬菜生產(chǎn)的影響，并于1985年將蔬菜保險作為永久性法規(guī)實施。農(nóng)業(yè)收入保險以生產(chǎn)經(jīng)營者的整體銷售收入為保險對象，促進(jìn)蔬菜生產(chǎn)者收入穩(wěn)定(見表1)。

表1 美國和日本蔬菜保險相關(guān)法律制度

(二)運營體系

美國農(nóng)業(yè)保險在歷經(jīng)百年探索后，形成了政府監(jiān)管下的商業(yè)化運營模式。由私人保險公司提供保單和相關(guān)服務(wù)，美國農(nóng)業(yè)部風(fēng)險管理局對保險公司的經(jīng)營管理費用進(jìn)行補貼，蔬菜生產(chǎn)者需要在蔬菜生長季節(jié)之前購買保險，由風(fēng)險管理局提供保費補貼，美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司為私人保險公司提供再保險并受風(fēng)險管理局監(jiān)管(見圖1)； 非保險農(nóng)作物災(zāi)害援助項目則由美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)服務(wù)局具體管理實施。

圖1 美國蔬菜保險運營體系

日本則屬于以農(nóng)業(yè)共濟組織為基礎(chǔ)的政府支持下的共濟保險制度，保險運營體系有2種路徑：一種是由基層農(nóng)業(yè)共濟組合、農(nóng)業(yè)共濟組合聯(lián)合會以及農(nóng)業(yè)共濟再保險機構(gòu)組成的三階段運營體系；另一種是由整合后的農(nóng)業(yè)共濟組合與農(nóng)業(yè)共濟再保險機構(gòu)組成的兩階段體系。在三階段體系中，農(nóng)業(yè)共濟組合向農(nóng)戶收取保險費，并向農(nóng)業(yè)共濟聯(lián)合會繳納一部分保險費，聯(lián)合會再向農(nóng)業(yè)共濟再保險機構(gòu)繳納再保險費。事故發(fā)生后，農(nóng)業(yè)共濟再保險機構(gòu)向聯(lián)合會提供再保險分?jǐn)偨?，?lián)合會向農(nóng)業(yè)共濟組合內(nèi)受災(zāi)農(nóng)戶支付賠償金[9]。同時，農(nóng)村共濟再保險機構(gòu)對農(nóng)戶進(jìn)行保費補貼、對保險承辦機構(gòu)進(jìn)行事務(wù)費補貼，并提供再保險服務(wù)；兩階段體系將基層共濟組合與聯(lián)合會功能進(jìn)行合并，精簡辦事機構(gòu)，降低成本，提高效率(見圖2)。

圖2 日本蔬菜保險運營體系

(三)保障范圍及水平

美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險對12種不同蔬菜的新鮮產(chǎn)品、加工產(chǎn)品提供單獨的保障范圍，并且對雜交蔬菜種子提供單獨的保險產(chǎn)品，鼓勵雜交蔬菜的品種研發(fā)。主要保險產(chǎn)品包括歷史產(chǎn)量保險、產(chǎn)量保護(hù)保險、附加保障-產(chǎn)量保護(hù)保險、颶風(fēng)保險保護(hù)和美元計劃等，防止因自然災(zāi)害造成的蔬菜產(chǎn)量減少以及價格下跌風(fēng)險[10]。選擇保障蔬菜平均產(chǎn)量的，保障水平在50%～85%之間，選擇保障蔬菜價格的，保障水平在55%～100%之間；全農(nóng)場收入保險為農(nóng)場的所有產(chǎn)品(包括特色農(nóng)產(chǎn)品和有機農(nóng)產(chǎn)品)提供保險，保障水平在50%～85%之間；非保險農(nóng)作物災(zāi)害援助項目對不在聯(lián)邦農(nóng)作物保險范圍內(nèi)的蔬菜提供保障，當(dāng)蔬菜生產(chǎn)面臨干旱、洪水、颶風(fēng)和其他自然災(zāi)害時進(jìn)行賠付[11]，最高可保障100%的價格和不超過65%的產(chǎn)量(見表2)。

表2 非保險農(nóng)作物災(zāi)害援助項目保障水平 %

日本于1979年開始對露地和設(shè)施農(nóng)作物實施共濟保險制度，目前對洋蔥、南瓜、甜玉米、青豆、空心菜等露地蔬菜和各類設(shè)施蔬菜均提供農(nóng)業(yè)保險支持，防范由于風(fēng)災(zāi)、雹災(zāi)、地震、火山噴發(fā)等自然災(zāi)害和病蟲害、火災(zāi)等對露地蔬菜和大棚設(shè)施及棚內(nèi)蔬菜造成的損失，露地蔬菜共濟保險制度的保障水平在50%～90%之間，設(shè)施蔬菜共濟保險制度保障水平最高為資產(chǎn)現(xiàn)值的80%[12]；農(nóng)業(yè)收入保險制度進(jìn)一步拓寬了蔬菜保險的適用范圍，對由蔬菜產(chǎn)量下降、蔬菜價格驟減、銷售渠道受阻等導(dǎo)致的蔬菜經(jīng)營者收入減少提供保障。保障水平最低為50%，對于連續(xù)4年以上進(jìn)行藍(lán)色申報(1)藍(lán)色申報是指納稅義務(wù)人經(jīng)稅務(wù)機關(guān)許可后，依據(jù)稅收法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，采用藍(lán)色申報表繳納稅款的一項制度。的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，保障水平最高達(dá)到80%。

(四)保費及補貼比例

美國2020年不同品種蔬菜的保費總額和保費補貼情況差異較大，保費收入最高的3種蔬菜分別是馬鈴薯、干豌豆和洋蔥，分別達(dá)8 397.72萬美元、3 968.18萬美元和2 841.96萬美元。對于各品種蔬菜的保費補貼比例基本在50%以上，對紅辣椒的保費補貼率最高，達(dá)87.67%(見表3)；全農(nóng)場收入保險歷經(jīng)6年的發(fā)展，保費收入不斷提高，2020年達(dá)到1.33億美元，財政補貼率穩(wěn)定在70%左右(見表4)；對于基礎(chǔ)的非保險農(nóng)作物災(zāi)害援助項目，生產(chǎn)者無需繳納保費，對于自由購買的非保險農(nóng)作物災(zāi)害援助項目，保費費率為5.25%，且單次支付的保費不得超過6 562.5美元。

表3 2020年美國不同品種蔬菜保費收入及補貼情況

表4 2015—2020年美國全農(nóng)場收入保險保費收入及運營情況

日本露地蔬菜共濟保險由以農(nóng)協(xié)為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)共濟組合組織實施，包括“全額抵償方式”“半抵償方式”和“地區(qū)指數(shù)方式”3種可供選擇[13]，不同的方式對應(yīng)不同的保險費率，各方式的保險費率均在12%以內(nèi)，不同品種差距較大，保險費由國庫補貼55%，農(nóng)民自行承擔(dān)45%(見表5)；園藝設(shè)施共濟保險保險費率因設(shè)施類別而異，保險費由國庫補貼50%，農(nóng)民自行承擔(dān)50%；農(nóng)業(yè)收入保險制度保險費率在0.42%～2.16%之間，實行浮動制，不同的出險狀況對應(yīng)不同的風(fēng)險級別和保險費率，國家財政對于保險費的50%給予補貼。

表5 2020年日本露地蔬菜保險共濟方式及保險費率 %

續(xù)表

(五)保險賠付情況

美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險的賠付方式靈活多樣，滿足不同投保人差異化、多元化投保需求，對于不同的蔬菜品種，賠付率相差也較多[14]，2020年雜交蔬菜種子、黃瓜、加工甜玉米、辣椒、鮮番茄和青豆6種蔬菜賠付率超100%，紅辣椒則沒獲得賠付(見表6)；2020年全農(nóng)場收入保險的賠付率為36.68%，較2019年下降50個百分點；非保險農(nóng)作物災(zāi)害援助項目則規(guī)定當(dāng)某地區(qū)由于自然災(zāi)害因素導(dǎo)致蔬菜產(chǎn)量低于預(yù)期產(chǎn)量的50%時，按該蔬菜市場價格的55%給予賠付。

表6 2020年美國不同品種蔬菜保險賠付情況

日本露地蔬菜共濟保險4種共濟方式的賠付標(biāo)準(zhǔn)有所不同，對于全額抵償方式，當(dāng)投保菜農(nóng)收獲量低于80%、70%、60%(空心菜低于90%、80%、70%)時進(jìn)行賠付；對于半抵償方式，當(dāng)投保收獲量低于該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)收獲量的70%、60%、50%時進(jìn)行賠付；對于地區(qū)指數(shù)方式，當(dāng)某耕地的蔬菜單產(chǎn)低于當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計部門公布單產(chǎn)的90%、80%、70%時進(jìn)行賠付。園藝設(shè)施共濟保險制度規(guī)定當(dāng)損失額超過3萬日元時進(jìn)行理賠，理賠額上限為資產(chǎn)現(xiàn)值的80%，超過使用年限后為60%；日本農(nóng)業(yè)收入保險依據(jù)“非返還型保險方式”和“返還型儲備方式”的組合對農(nóng)戶收入損失進(jìn)行賠付[15]。賠付機制設(shè)計參考基準(zhǔn)收入、賠付限度和賠付支付率3個核心指標(biāo)，計算公式為：賠付金額=基準(zhǔn)收入×賠付限度×賠付支付率[16]。

二、我國與美日兩國蔬菜保險政策比較

(一)蔬菜保險法律體系比較

美國和日本都設(shè)有較為完善的農(nóng)業(yè)保險法律體系，從法律上對蔬菜保險的組織機構(gòu)、運行機制、保障范圍、保障水平和補貼政策等做出了明確規(guī)定，以保證蔬菜保險體系的完善建立和保險業(yè)務(wù)的順利實施。美國農(nóng)業(yè)保險是美國農(nóng)業(yè)法案的重要組成，2014年農(nóng)業(yè)法案將農(nóng)業(yè)保險計劃確立為農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的核心。最早的農(nóng)作物保險法制訂于 1938 年，稱為《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，從1938—2011 年共修訂了14次，不斷深化完善，適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展；日本農(nóng)業(yè)保險的法制化也表明，通過國家法律法規(guī)的強制性、全面性和權(quán)威性來確立農(nóng)業(yè)保險的運營體系、政策目標(biāo)及發(fā)展方向，是促進(jìn)蔬菜生產(chǎn)和穩(wěn)定農(nóng)民收入的重要原因。

中國的農(nóng)業(yè)保險法律體系建設(shè)則較為滯后，目前我國僅有《農(nóng)業(yè)法》和《保險法》從國家法律層面涉及農(nóng)業(yè)保險，且關(guān)于農(nóng)業(yè)保險的條款較少，尚未就蔬菜等特色農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行相關(guān)解釋說明[17]。目前仍存在農(nóng)業(yè)保險法缺位、配套法規(guī)及相關(guān)條例不完善、現(xiàn)有法規(guī)概念模糊等問題。此外，在各地區(qū)政策性蔬菜保險的試點中，缺乏專門性的蔬菜保險法律文件約束和地區(qū)性管理實施條例作為補充，存在“法律真空”現(xiàn)象，蔬菜保險業(yè)務(wù)只能依靠當(dāng)?shù)卣块T每年制訂的 “紅頭文件”開展，嚴(yán)重限制了蔬菜保險業(yè)務(wù)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

(二)蔬菜保險組織管理比較

從兩國蔬菜保險組織管理模式來看，純粹商業(yè)模式和國家代辦模式較少。美國屬于政府主導(dǎo)下的商業(yè)經(jīng)營模式，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定政策、實施補貼和監(jiān)督管理，具體執(zhí)行由商業(yè)保險公司進(jìn)行，聯(lián)邦政府對保險公司的經(jīng)營管理費、投保農(nóng)戶繳納的保費等進(jìn)行補貼；日本則屬于以農(nóng)業(yè)共濟組織為基礎(chǔ)的政府支持下的共濟保險制度，由中央政府、農(nóng)業(yè)共濟組合聯(lián)合會以及農(nóng)業(yè)共濟組合共同管理，形成互助共濟、保險和再保險關(guān)系。

中國目前的蔬菜保險實施中由省級政府以及專業(yè)保險公司共同管理，省級政府負(fù)責(zé)制訂歷年蔬菜保險實施政策方案，并對農(nóng)戶交納的保費進(jìn)行一定比例的補貼，保險公司收取保費并在保險事故發(fā)生后進(jìn)行理賠。在組織管理中仍存在一些問題。一是缺乏全國性蔬菜保險組織體系。目前對于蔬菜保險政策的制定和實施仍由各省獨立完成，各省級政府擁有蔬菜保險事務(wù)的決策權(quán)，具體負(fù)責(zé)對蔬菜保險業(yè)務(wù)進(jìn)行管理和監(jiān)督[18]。由于各省蔬菜保險相對獨立，導(dǎo)致蔬菜保險政策無法發(fā)揮“大數(shù)法則”效應(yīng)，許多名特優(yōu)蔬菜產(chǎn)品仍得不到保障。二是由于部分蔬菜保險標(biāo)的存在周期性、集中性等特征，出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險的可能性較大，導(dǎo)致保險公司不愿意開發(fā)相關(guān)保險產(chǎn)品或出現(xiàn)惜賠問題，阻礙了蔬菜保險產(chǎn)品的研發(fā)和推廣，使得受災(zāi)農(nóng)戶的損失無法得到全面保障。

(三)蔬菜保險保障能力比較

美、日兩國蔬菜保險在制度設(shè)計中提供了多個保險險種和各等級的保障水平，滿足農(nóng)民的不同需求[19]。美國設(shè)計有歷史產(chǎn)量保險、附加保障-產(chǎn)量保護(hù)保險、颶風(fēng)保險保護(hù)、全農(nóng)場收入保險、非保險農(nóng)作物災(zāi)害援助項目等不同類型、不同層級的蔬菜保險產(chǎn)品，彌補自然災(zāi)害對蔬菜產(chǎn)量和價格造成的損失；例如，美國黃瓜、番茄、洋蔥和馬鈴薯等蔬菜的附加保障-產(chǎn)量保護(hù)保險在投保時，農(nóng)戶可以選擇計劃投保品種的預(yù)測價格百分比，最低保障預(yù)測價格的55%，最高保障預(yù)測價格的100%。日本通過露地蔬菜共濟保險、園藝設(shè)施共濟保險、農(nóng)業(yè)收入保險等減輕自然災(zāi)害及市場價格波動造成的損失，保障水平的選擇依據(jù)生產(chǎn)者蔬菜種植年限，年限越高，投保時可選擇更高的保障水平。

2009年以來，我國江蘇、上海、安徽、福建、北京、成都、山東以及河北等多省(市)陸續(xù)推出蔬菜災(zāi)害保險和蔬菜價格指數(shù)保險產(chǎn)品。但蔬菜保險險種較為單一，產(chǎn)量保險、天氣指數(shù)保險仍處于探索階段，缺少能夠同時規(guī)避多種風(fēng)險的蔬菜綜合性保障保險產(chǎn)品。當(dāng)前，中國政策性蔬菜保險的實施原則是“低起點、廣覆蓋”，保險金額的確定參照蔬菜作物的直接物化成本。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于蔬菜生產(chǎn)成本的不斷上升，蔬菜保險規(guī)定的風(fēng)險保障水平往往大幅低于直接物化成本。例如，山東省大白菜目標(biāo)價格保險的保險金額為1.35萬元/公頃，依據(jù)《2021年全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》，山東省大白菜生產(chǎn)成本為2.77萬元/公頃，保險金額僅相當(dāng)于生產(chǎn)成本的48.74%。此外，保障水平總體缺乏梯度和彈性，無法滿足不同風(fēng)險偏好、不同生產(chǎn)規(guī)模農(nóng)戶的保險需求。

(四)蔬菜保險保費補貼比較

總體來看，美國、日本等農(nóng)業(yè)保險體系較成熟的國家，保費主要由中央政府提供，補貼品種較多，并且補貼內(nèi)容多樣。美國對12種新鮮蔬菜和加工蔬菜的保費進(jìn)行補貼，補貼費用由聯(lián)邦政府提供，補貼比例在50%～60%左右；日本對于蔬菜產(chǎn)品的保費補貼從政府專項賬戶撥款，減輕地方財政壓力，對于南瓜、洋蔥等蔬菜，國家財政保費補貼比例為55%，還對溫室生長的蔬菜提供保險補貼，國庫補貼保費總額的50%。除保費補貼外，美、日兩國還對保險機構(gòu)提供經(jīng)營管理費補貼和再保險補貼，補貼層次多樣，激發(fā)保險機構(gòu)的積極性。

中國也對蔬菜保險產(chǎn)品進(jìn)行保費補貼，由省級、市級和縣(區(qū))級政府共同完成。但中國蔬菜保險的保險產(chǎn)品較少，對于保民生蔬菜產(chǎn)品的保費補貼未納入中央財政保費補貼范圍，且地方特色蔬菜產(chǎn)品開發(fā)不足，尚處于零星試點過程，保險規(guī)模和覆蓋廣度有限。從各級政府保費補貼水平來看，2021年上海市蔬菜綜合價格指數(shù)保險保費市級財政補貼比例在50%，縣、區(qū)級財政補貼比例在30%～40%。江蘇省、成都市等多地區(qū)蔬菜保險財政補貼比例也超過70%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出發(fā)達(dá)國家水平，提升空間有限，導(dǎo)致邊際效用遞減。同時，地方政府在農(nóng)業(yè)保險中承擔(dān)的補貼責(zé)任過重，財政壓力較大。目前政府僅對農(nóng)戶購買蔬菜保險進(jìn)行保費補貼，缺少對保險公司的經(jīng)營管理費補貼、產(chǎn)品開發(fā)補貼等，補貼方式單一。

(五)蔬菜保險賠付情況比較

美日兩國對蔬菜保險的賠付總額都呈現(xiàn)上升趨勢，主要是由于蔬菜保險投保面積的不斷擴大。從保險簡單賠付率來看，進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著美國農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展和蔬菜生產(chǎn)支持政策的完善，蔬菜生產(chǎn)抗風(fēng)險能力不斷提升，美國蔬菜保險簡單賠付率總體呈波動下降趨勢，一些年份基本實現(xiàn)盈虧平衡[20]；日本近10年來露地蔬菜共濟保險的賠付率在80%～90%，不同蔬菜品種間差距較大。

中國蔬菜保險發(fā)展起步較晚，但是發(fā)展速度相對較快，隨著投保面積的不斷增加，保險賠款總額呈現(xiàn)“火箭式”增長，以河北省為例，2015年河北省園藝蔬菜保險賠款總額為0.02億元，到2019年已經(jīng)達(dá)到0.11億元，增加了450%。但由于蔬菜生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險較高，中國蔬菜保險賠付率大幅高于糧食作物保險，自然災(zāi)害頻發(fā)的年份，賠付率一度超過200%，由于被高賠付率的問題困擾，使得農(nóng)業(yè)保險公司開發(fā)蔬菜保險產(chǎn)品積極性下降，蔬菜保險發(fā)展舉步維艱。

三、研究結(jié)論與啟示鏡鑒

(一)研究結(jié)論

美、日兩國蔬菜保險政策實施較早，政策體系和運行機制較為完善。本研究系統(tǒng)性地梳理了美國和日本蔬菜保險政策法律基礎(chǔ)、運營體系、保障范圍及水平、保費及補貼比例以及保險賠付情況，并與我國蔬菜保險政策實施情況進(jìn)行比較研究，得出以下主要結(jié)論。第一，美日兩國蔬菜保險法律體系較為完善，我國在法律體系層面缺少對于蔬菜等特色農(nóng)產(chǎn)品的相關(guān)解釋說明。第二，美日兩國蔬菜保險的運營體系依靠中央政府的協(xié)調(diào)支持，相比之下我國蔬菜保險組織管理仍依靠省級政府以及專業(yè)保險公司。第三，美日兩國蔬菜保險險種豐富，保障水平較高。美國對不同蔬菜的新鮮產(chǎn)品和加工產(chǎn)品提供單獨的保險產(chǎn)品支持，并且對雜交蔬菜種子進(jìn)行保險保障，降低雜交蔬菜的品種研發(fā)風(fēng)險，并提供不同保障水平的保險產(chǎn)品。我國在可保風(fēng)險類型和蔬菜保險險種方面仍與美日有較大差距。第四，美日兩國在國家層面對蔬菜保險的補貼力度較高，基本在50%以上，我國仍以省市級補貼為主，不利于蔬菜保險政策的穩(wěn)定實施和推廣。第五，經(jīng)過多年發(fā)展，美日兩國蔬菜保險賠付率開始下降并趨于穩(wěn)定，而我國仍處于蔬菜保險探索實施階段，蔬菜保險高賠付率風(fēng)險制約保險公司新產(chǎn)品研發(fā)。

(二)借鑒美日經(jīng)驗的中國蔬菜保險優(yōu)化路徑

1.健全蔬菜保險的法治保障體系。美日兩國經(jīng)驗表明蔬菜保險的規(guī)范、有序、高質(zhì)量發(fā)展需要強有力的法律法規(guī)體系做支撐。法律制度的完善促進(jìn)了蔬菜保險產(chǎn)品的推廣和產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，我國應(yīng)盡快出臺《農(nóng)業(yè)保險法》，并設(shè)置專門章節(jié)對蔬菜等特色農(nóng)產(chǎn)品保險做規(guī)定說明，從法律層面規(guī)范蔬菜保險政策推行，明確各主體的責(zé)任義務(wù)、保險內(nèi)容、理賠程序和方法。只有明確立法，才能有效依法辦事，改變當(dāng)前由政府發(fā)布“紅頭文件”或通過行政命令手段推行的現(xiàn)狀。此外，由于我國幅員遼闊，蔬菜生產(chǎn)地域性特征明顯，因此在相關(guān)細(xì)則中不能搞“一刀切”，在國家法律文件的基礎(chǔ)上，各地應(yīng)結(jié)合蔬菜生產(chǎn)情況做出具體規(guī)定。

2.增強蔬菜保險的保障能力。美日兩國豐富的蔬菜保險產(chǎn)品以及多層級的保障水平設(shè)置啟示我國應(yīng)擴寬蔬菜保險的保障范圍，提高保險保障水平，深入推進(jìn)保險產(chǎn)品“擴面增品提標(biāo)”。一是鼓勵更多地區(qū)尤其是相對貧困地區(qū)為蔬菜生產(chǎn)提供保障，擴大蔬菜保險覆蓋范圍，為更多的地方特色蔬菜品種提供保障。二是要做好蔬菜保險新險種開發(fā)。對于蔬菜種子及加工蔬菜，應(yīng)借鑒美國經(jīng)驗，及時出臺相關(guān)保險政策并進(jìn)行試點，鼓勵蔬菜新品種研發(fā)及產(chǎn)業(yè)鏈延伸；開發(fā)全農(nóng)場收入保險產(chǎn)品，不區(qū)分產(chǎn)品類型的保險產(chǎn)品更能夠充分發(fā)揮經(jīng)營者的積極性，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高農(nóng)業(yè)競爭力。三是提高蔬菜保險的保障水平。優(yōu)化保成本保險，在直接物化成本的基礎(chǔ)上，增加對地租成本和勞動力成本的保障；對不同風(fēng)險偏好的農(nóng)戶提供不同保障水平的產(chǎn)品，滿足差異化需求。

3.提高中央對蔬菜保險的補貼力度。政策性農(nóng)業(yè)保險的推行依賴于各級政府的財政補貼，借鑒美日兩國經(jīng)驗和中國蔬菜保險發(fā)展現(xiàn)實條件，中央財政應(yīng)支持蔬菜保險政策的完善。建議擴大中央財政對于險種標(biāo)的補貼范圍，對于保民生蔬菜由中央政府全額或大比例承擔(dān)保費補貼，減輕地方政府財政壓力，補貼政策重點向蔬菜生產(chǎn)大省、貧困地區(qū)傾斜，制定區(qū)域差異化蔬菜保險政策；對于地方優(yōu)勢特色蔬菜品種，以獎代補鼓勵各地繼續(xù)加強新型保險險種開發(fā)，對更多省份的蔬菜保險產(chǎn)品提供獎補政策支持；同時加大對保費補貼的財政監(jiān)督，嚴(yán)厲打擊財政保費補貼領(lǐng)域職務(wù)犯罪。

4.完善蔬菜保險組織管理制度。農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織是介于政府和保險公司之間，為其提供服務(wù)、咨詢、溝通、監(jiān)督、協(xié)調(diào)的社會中介組織，在蔬菜保險制度的運行中扮演重要角色，結(jié)合美國、日本經(jīng)驗和中國經(jīng)濟社會發(fā)展實際，建議中國應(yīng)以運營規(guī)范的合作組織為試點，探討建立以政府為主導(dǎo)，“保險公司+農(nóng)村合作組織”的新型蔬菜保險體系。在這種模式下，各級蔬菜保險合作組織將參保品種、參保人數(shù)、受災(zāi)情況、受災(zāi)損失進(jìn)行層層上報，能夠保證蔬菜保險統(tǒng)計工作的連續(xù)性和有效性，在降低統(tǒng)計成本的同時提高工作效率。

5.降低蔬菜保險高賠付率風(fēng)險。蔬菜保險的高賠付率風(fēng)險在一定程度上降低了保險公司開發(fā)新險種的積極性，不利于蔬菜保險的長遠(yuǎn)發(fā)展。為完善蔬菜巨災(zāi)風(fēng)險保障機制，可以借鑒美國經(jīng)驗，推行“雙軌并行”的蔬菜再保險體系，由財政出資建立蔬菜再保險體系，和商業(yè)再保險同時發(fā)揮分散風(fēng)險的作用。同時，應(yīng)作出利益共享和風(fēng)險分擔(dān)的制度安排，協(xié)調(diào)農(nóng)戶、市場和政府部門等主體，發(fā)揮各種風(fēng)險管理工具的作用，從蔬菜全產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)經(jīng)營的角度統(tǒng)籌防控各類風(fēng)險，開發(fā)“保險+期貨”“保險+擔(dān)保+信貸”等新型蔬菜保險產(chǎn)品。