成都理工大學文法學院 吳穎琪，胡曉藝，張薪穎，馬玲

一、研究背景和研究意義

兒童是家庭的希望、是祖國的未來，完善的兒童公共政策和家庭支持體系是社會文明進步的表現(xiàn)，也是保證兒童健康成長的基礎。我國為了積極響應聯(lián)合國《兒童權利公約》，近年來對于兒童友好的建設與兒童工作做出了許多重要的政策與實踐探索。2010年，國務院婦女兒童工作委員會辦公室制定了《中國“兒童友好城市”的創(chuàng)建目標與策略措施》 ，鼓勵地方政府提高管理兒童事務的責任意識。2016年，我國兒童友好社區(qū)工作委員會成立，出臺了《中國兒童友好示范社區(qū)建設指南》，從政策友好、環(huán)境友好、服務友好三個維度來構(gòu)建和評估“中國兒童友好社區(qū)生態(tài)體系”。2021年3月11日，“兒童友好”第一次出現(xiàn)在國家“十四五”規(guī)劃中，文件指出五年里將建設100座兒童友好城市。

成都市兒童友好型社區(qū)的建設形成了獨特的“成都模式”[1]，在中國兒童友好社區(qū)促進會確定的首批16個“中國兒童友好社區(qū)建設試點”社區(qū)中，成都市杉板橋社區(qū)的錦繡社區(qū)、和美社區(qū)雙雙入圍。今年初，成都市委、市政府高度重視，明確提出在“十四五”時期實施全齡友好包容社會營建工程，將兒童友好型社區(qū)的建設作為其中的一個重點工程。

二、相關概念及理論基礎

（一）相關概念

1.社區(qū)

“社區(qū)”這一概念最早由社會學家滕尼斯[2]在《共同體與社會》中提出：社區(qū)是指由具有共同習俗和價值觀念的同質(zhì)人口組成，關系密切的社會團體或共同體。

2.兒童友好型社區(qū)

兒童友好型社區(qū)是指能夠滿足兒童需求和實現(xiàn)兒童基本權力的社會生活共同體。在兒童友好型社區(qū)，兒童可以影響社區(qū)中與之相關的決策，表達他們對社區(qū)的需求。國內(nèi)外對兒童友好型社區(qū)的指標考量不盡相同，本文將從理念友好、政策友好、服務友好、環(huán)境友好、人文友好這五大維度對兒童友好型社區(qū)進行相關論證。

3.政府角色

政府角色在本文的語境下主要指城市基層政府的派出機關——街道辦事處在社區(qū)治理過程中發(fā)揮的職能、起到的作用、承擔的責任，是一種人格化概念。

（二）理論基礎

“治理”這一概念最早出現(xiàn)在1989年世界銀行提出的“治理危機”中，1992年以后“治理”與“善治”這兩個概念在全世界范圍內(nèi)流行起來。中國治理理論的發(fā)展主要源于俞可平等學者對于治理理論的引入，俞可平[3]認為：“社區(qū)治理的行為主體構(gòu)成多元化、多樣性，社區(qū)治理的權力運行方向是一種多向度的、上下互動的過程?！币虼?，社區(qū)治理要凸顯成效，就要保證政府權力下放，鼓勵居民、社會組織、社區(qū)自治組織等治理主體各司其職、分工合作，共同參與社區(qū)治理。

三、基層政府在杉板橋構(gòu)建兒童友好型社區(qū)中的角色定位及治理困境

（一）杉板橋兒童友好型社區(qū)建設概況

1.杉板橋兒童友好型社區(qū)建設概況

跳蹬河街道杉板橋社區(qū)屬于城市社區(qū)，目前有高檔住宅、中低檔住宅和老舊院落共21個院落，共計18000余戶，人口4.3萬人，是一個地域、人口數(shù)量超大社區(qū)。

杉板橋社區(qū)將打造國際化兒童友好型社區(qū)作為社區(qū)的發(fā)展目標。在杉板橋兒童友好型社區(qū)建設的硬件、軟件建設中，集傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的杉板橋社區(qū)有著地緣、業(yè)緣、轄區(qū)內(nèi)的人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)分布等構(gòu)成比較齊全和豐富的硬件優(yōu)勢。社區(qū)內(nèi)配備以東郊記憶為主的大型文化廣場可供兒童進行文化活動，擁有送變電公司、49中、成都傳媒集團、萬科天薈、龍湖濱江天街等企業(yè)、商業(yè)資源作為多方協(xié)同合作的支撐。在軟件建設上，現(xiàn)階段杉板橋兒童友好型社區(qū)建設的目標是探索如何在健全的公共基礎設施之間去鑲嵌兒童友好的元素，去挖掘?qū)和@個群體友好的人文和理念，從而更好地服務兒童群體。

2.杉板橋兒童友好型社區(qū)建設特色模式— “—1＋N模式”

“1＋N模式”是杉板橋社區(qū)兒童之家的建設特色模式，即“一個備案點位輻射周邊點位”，這一模式開辟了四川省兒童友好型社區(qū)建設的新探索之路。杉板橋社區(qū)探索兒童之家建設的過程中，強調(diào)以1個杉板橋社區(qū)黨群服務中心兒童之家作為基礎站點，將服務延伸到社區(qū)所覆蓋的21個單元（包括15個院落和6個商家）。通過“1＋N模式”實現(xiàn)社區(qū)資源的靈活撬動，引導銀行、社區(qū)商家等積極參與兒童之家的建設，目的是將兒童友好建設滲透到杉板橋社區(qū)的每一個角落，促進社區(qū)多方的積極參與。

（二）基層政府在杉板橋兒童友好型社區(qū)構(gòu)建中的角色定位

社區(qū)治理是一個有機的整體，治理理論強調(diào)社區(qū)治理應注重治理主體多元化，治理需要權威，但權威并非一定是政府機關。這對于新形勢下基層政府的社區(qū)治理提出了極大的挑戰(zhàn)，在杉板橋兒童友好型社區(qū)構(gòu)建的過程中，我們可以將基層政府角色歸納為政策主導者、多方治理引導者和服務供給者。

1.政策主導者

政策主導者表現(xiàn)為基層政府通過加強政策頂層設計規(guī)劃兒童友好型社區(qū)的整體發(fā)展，指揮社區(qū)治理主體進行“兒童友好”的實踐。這是由政府社會管理職能和轉(zhuǎn)型時期中國社區(qū)的特點所決定的。杉板橋社區(qū)受基層政府跳蹬河街道辦事處的直屬管轄，街道辦事處對社區(qū)的具體規(guī)劃深深影響了社區(qū)中兒童之家的建設、運營、管理、監(jiān)督、服務供給、此外，跳蹬河街道辦事處對杉板橋兒童友好型社區(qū)建設的整體規(guī)劃起到具體指揮的作用，即跳蹬河街道辦事處如何將省、市、區(qū)（縣）對“兒童友好”建設的指令傳達落實到杉板橋社區(qū)中。

2.多方治理引導者

多方治理引導者表現(xiàn)為基層政府為促進社區(qū)治理主體多元化而為第三部門參與兒童友好型社區(qū)構(gòu)建提供的資金與資源支持。跳蹬河街道辦事處主要通過積極孵化培育社會組織實現(xiàn)兒童友好型社區(qū)的多方共治。跳蹬河街道辦事處堅持“政府扶持、社會運營、專業(yè)發(fā)展、高校合作”的發(fā)展思路，大力培育社會組織，一方面推動社會組織孵化基地的發(fā)展，另一方面大力向社會組織購買服務，從而推動第三部門參與兒童友好型社區(qū)的構(gòu)建?；鶎诱龠M第三部門（社會組織與高校）參與兒童友好型社區(qū)構(gòu)建路徑與向社會組織采買具體項目，如圖1所示。

圖1 基層政府協(xié)同第三部門“兒童友好”社區(qū)構(gòu)建路徑

3.服務供給者

服務供給者角色是基層政府履行提供社會公共服務職能的表現(xiàn)，是政府的固有職能。由于社區(qū)治理中天然存在“市場失靈”和“志愿失靈”的問題，政府具有市場和社會所不可比擬的權威和資源優(yōu)勢，在提供公共服務方面具有不可替代的優(yōu)勢。社區(qū)治理的發(fā)展需要政府為社區(qū)提供所需的公共物品作為物質(zhì)基礎保障?；鶎诱展┙o者角色的作用在于為社區(qū)治理營造良好的外部環(huán)境。

首先，跳蹬河街道辦與社區(qū)商家、社區(qū)機關企事業(yè)單位簽訂共駐共建共享“兒童友好”建設協(xié)定，為兒童友好項目的落地提供了簡化的手續(xù)服務與活動場地支持。圖2是由成都市蓉益社會工作服務中心開展的“文薈杉板，馨緣尚美”杉板橋社區(qū)國際化兒童友好型社區(qū)創(chuàng)建之“小小翻譯家”主題活動，該活動主要由杉板橋社區(qū)商家新華文軒提供活動場地。圖3是該社會組織在杉板橋社區(qū)中國銀行（音樂公園分行）提供的場地開展“小小金融家”的職業(yè)體驗活動。

圖2 杉板橋社區(qū)國際化兒童友好社區(qū)創(chuàng)建之“小小翻譯家”主題活動

圖3 杉板橋社區(qū)國際化兒童友好社區(qū)創(chuàng)建之“小小金融家”主題活動

其次，跳蹬河街道辦通過提供專業(yè)的培訓服務，提升社區(qū)以及社會組織工作人員的專業(yè)素養(yǎng)，從而推動兒童友好中的“理念友好”與“服務友好”協(xié)同發(fā)展。

（三）基層政府在杉板橋兒童友好型社區(qū)構(gòu)建中的治理困境

盡管杉板橋兒童友好型社區(qū)建設處于國內(nèi)兒童友好型社區(qū)建設的先列，但基于杉板橋仍處于探索試點時期的階段特征以及面臨的新形勢、新要求和新任務，基層政府在杉板橋兒童友好型社區(qū)構(gòu)建中仍面臨諸多較為突出的問題亟待解決。

首先，基層政府在政策主導方面存在職能碎片化、體系零散化問題，影響“兒童友好”政策形成合力落地社區(qū)。由于兒童友好建設工作涉及多個部門，本身存在職能交叉，基層政府缺乏統(tǒng)一的、明確的職能體系劃分。又因為兒童友好政策的制定牽涉民政、教育、健康等各大民生領域，基層政府在政策制定的過程中需要協(xié)調(diào)聯(lián)動多個部門，因此往往在社區(qū)層面基層政府難以設計關于“兒童友好”的多領域的政策。

其次，基層政府在多方治理引導方面存在“居民主體缺失”問題，主要表現(xiàn)在政府在多方治理的引導上缺乏對社區(qū)居民主體深度參與治理的引導。在兒童友好型社區(qū)構(gòu)建過程中，居民（主要指家長和兒童）往往處于被動參與的尷尬境地。居民自治歸根結(jié)底是通過各種活動體現(xiàn)出來的，讓居民自主策劃活動是其主體性的重要體現(xiàn)，它的本質(zhì)是社區(qū)居民制定行動方案，以回應和滿足自身需求。而在杉板橋兒童友好型社區(qū)構(gòu)建的過程中，政策往往是政府自上而下實施的，項目活動往往是社會組織和高校合作策劃協(xié)辦的，居民只是兒童友好活動參與者，這與多方治理的目的有所背離，存在居民對兒童友好社區(qū)的需求與供給之間的矛盾。

最后，基層政府在服務供給層面缺乏對于兒童“理念友好”“文化友好”等軟件的供給，主要表現(xiàn)為社區(qū)居民無法理解“兒童友好”，無法營造良好的兒童友好社區(qū)氛圍。筆者在2021年9月至2021年11月多次前往杉板橋社區(qū)和泓東28駐點院落的“兒童之家”參與兒童友好型社區(qū)建設活動，發(fā)現(xiàn)兒童之家的多功能活動室多次遭到當?shù)厣鐓^(qū)居民的破壞，部分居民將兒童之家的活動桌椅隨意搬走用于打麻將等娛樂活動，有居民為了使用兒童之家的活動場地，將兒童之家的一扇門踢爛。這些不文明行為的背后除了社區(qū)缺乏有力的監(jiān)管以外，究其原因仍然是居民對“兒童友好”理念的缺乏。正是因為缺乏“兒童友好”理念，缺乏政府在服務供給層面的軟件支持，居民的行為才表現(xiàn)出不友好的特征。

四、探索基層政府在兒童友好型社區(qū)構(gòu)建中的發(fā)展路徑

（一）明晰基層政府職責，形成政策制定合力

基層政府應考慮進一步出臺更多指導性的、宏觀和微觀相結(jié)合的兒童友好建設方針政策，將杉板橋社區(qū)兒童友好建設的現(xiàn)有成就以體系化形式梳理起來，對基層政府相關部門職責、社區(qū)職責、社會職責等按照多元參與主體進行職責的劃分，給予公眾明確的導向。通過對兒童友好型社區(qū)的保障對象、實施主體、資金來源和標準水平等進行系統(tǒng)性規(guī)范，匯聚政策制定合力，提高政策實施的集中統(tǒng)一性。

（二）引導居民參與治理，滿足兒童友好真正需求

基層政府應堅持“多元參與、凝聚合力”的兒童友好建設原則，堅持系統(tǒng)觀念，強化兒童工作“一盤棋”理念。在發(fā)揮黨委領導、政府主導作用的前提下，健全完善多領域、多部門工作協(xié)作機制，積極引入社會力量，充分激發(fā)居民參與社區(qū)治理的主動性與積極性。不斷推進居民參與兒童友好型社區(qū)建設與治理工作做深做實，鼓勵居民參與兒童友好活動的策劃、推動項目落地，真正從需求層面著手滿足本社區(qū)居民對“兒童友好型”社區(qū)建設的多樣化需要。

（三）加強“理念、人文友好”培育，推動兒童友好軟件建設

基層政府應加強社區(qū)中的“理念友好”建設，推動兒童友好軟件建設。基層政府應在社區(qū)中進一步加大兒童友好型社區(qū)的宣傳、推廣與普及力度，提升社區(qū)居民對兒童友好社區(qū)的認知?！袄砟钣押谩闭J知度的提高有利于促進社區(qū)居民對兒童友好建設的了解，從而提高兒童友好型社區(qū)建設的公眾參與度。

同時，基層政府應加強“人文友好”，擴大文化對兒童成長發(fā)展的重要影響力?；鶎诱畱摻Y(jié)合周邊豐富的文化資源牽頭組織開展兒童友好活動，讓杉板橋社區(qū)的兒童寓學于玩、寓學于樂，構(gòu)建兒童友好的社區(qū)氛圍?；鶎诱鼞浞职l(fā)揮文化教育職能，滿足社區(qū)兒童成長發(fā)展的基本需求，通過制定不同年齡階段的兒童發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化社區(qū)內(nèi)部的教育結(jié)構(gòu)，形成科學的國際化托育中心與兒童發(fā)展中心，努力讓杉板橋社區(qū)的兒童和家庭獲得歸屬感、幸福感、獲得感。