張 媛

(西南林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，云南 昆明 650224)

引言

中國的鄉(xiāng)村治理走過了70年歷程，不同時期的鄉(xiāng)村治理表現(xiàn)出明顯的階段性特征[1]，作為基層治理的集中體現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理是國家治理的重要基石，是國家和社會治理的重要內(nèi)容[2]。十八屆三中全會提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，十九大報(bào)告再次明確指出“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，十九屆五中全會提出了“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要目標(biāo)，“國家治理效能得到新提升”，“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”，十九屆六中全會再次提到“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平不斷提高”，“社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平大幅度提升”。黨中央一系列權(quán)威政策的出臺，既凸顯出鄉(xiāng)村治理的重要性，又體現(xiàn)著完善鄉(xiāng)村治理的緊迫性。

學(xué)術(shù)界對鄉(xiāng)村治理的研究主要集中在鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村發(fā)展[3]；發(fā)達(dá)國家鄉(xiāng)村治理的典型模式分析[4]；鄉(xiāng)村治理的本質(zhì)[5,6]；鄉(xiāng)村治理是社會治理的一種體現(xiàn)，治理過程需要多元主體的平等協(xié)商與合作[7]；“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系[8-10]；鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型是推動鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐路徑[11]；鄉(xiāng)村治理未來發(fā)展方向[12,13]；鄉(xiāng)村治理應(yīng)突破技術(shù)型治理的瓶頸，亟需創(chuàng)新[14]。然而，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出和推進(jìn)，是否為鄉(xiāng)村治理營造了新氛圍，創(chuàng)造了新條件，鄉(xiāng)村治理能否實(shí)現(xiàn)新突破，這些現(xiàn)實(shí)問題，仍需進(jìn)一步研究和論證。

本文從政府工作報(bào)告的文本內(nèi)容出發(fā)，借助內(nèi)容分析法，梳理量化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下鄉(xiāng)村治理的演進(jìn)邏輯，以凝練啟示，拓展鄉(xiāng)村治理研究視角，為后續(xù)理論研究提供參考。

1 鄉(xiāng)村治理宏觀背景

鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容之一，治理有效是鄉(xiāng)村振興的主要目標(biāo)之一，無論是創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路，還是健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，都是鄉(xiāng)村振興新征程中關(guān)系到農(nóng)村改革發(fā)展，農(nóng)村社會大局穩(wěn)定的必要支撐。

2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下鄉(xiāng)村治理文本分析

2017年，中共十九大報(bào)告首次提出“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略和“產(chǎn)業(yè)興旺”、“生態(tài)宜居”、“鄉(xiāng)風(fēng)文明”、“治理有效”、“生活富?！?大目標(biāo)。2018年中央一號文件發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)初步完成。為兼顧研究主題和政策文本時效性，本文選取中國大陸地區(qū)31個省市自治區(qū)(不包括臺灣省)，2018—2021年的政府工作報(bào)告為研究對象，共124份樣本資料。

2.1 頻數(shù)統(tǒng)計(jì)分析

124份樣本文本中，鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)的頻數(shù)如表2。

表1 鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)首批試點(diǎn)單位(部分)

表2 鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村治理頻數(shù)分布表

“鄉(xiāng)村振興”被高頻提及，反映了各省(市或自治區(qū))貫徹中央號召，積極部署推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)背景；體現(xiàn)出各省(市或自治區(qū))對“三農(nóng)”工作的重視，作為解決“三農(nóng)”問題的重要抓手，鄉(xiāng)村振興肩負(fù)著重任。

按照年份整理，鄉(xiāng)村治理在124份政府工作報(bào)告中出現(xiàn)的頻數(shù)如表3。

2018年是“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略落地的第1年，作為20字戰(zhàn)略目標(biāo)的內(nèi)容之一，治理有效對鄉(xiāng)村治理提出了新要求，各省(市或自治區(qū))在2018年政府工作報(bào)告中多次(37次)提及“鄉(xiāng)村治理”并不奇怪。經(jīng)過前期設(shè)計(jì)和部署，2019—2021年，鄉(xiāng)村治理被各省(市或自治區(qū))政府工作報(bào)告提及的頻數(shù)有所下降，但從涉及鄉(xiāng)村治理的表4可知，政府工作報(bào)告中，對鄉(xiāng)村治理如何因地制宜地實(shí)現(xiàn)“治理有效”目標(biāo)，貢獻(xiàn)了各省(市或自治區(qū))的智慧，從探索鄉(xiāng)村治理體系、構(gòu)建鄉(xiāng)村善治格局到健全“三治融合”模式、創(chuàng)建鄉(xiāng)村治理示范等，無不彰顯著各省(市或自治區(qū))在頂層設(shè)計(jì)層面不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的決心和創(chuàng)新。

表3 鄉(xiāng)村治理頻數(shù)分布表

表4 關(guān)于鄉(xiāng)村治理的相關(guān)表述

實(shí)踐中，每個地區(qū)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施情況不同，在具體設(shè)計(jì)中對鄉(xiāng)村治理的偏重自然有所差異，見表5，浙江省作為其中出現(xiàn)頻數(shù)最多的一個省，2018—2021年的政府工作報(bào)告中，先后8次提及“鄉(xiāng)村治理”，宏觀層面的傾斜，是否會帶來現(xiàn)實(shí)鄉(xiāng)村治理的有效。

2.2 案例驗(yàn)證

2019—2021年，我國的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳和國家鄉(xiāng)村振興局綜合司先后推介了3批全國鄉(xiāng)村治理典型案例，見表6，為各地探索鄉(xiāng)村治理模式提供了可以參考的經(jīng)驗(yàn)和做法。

由表6可知，在所有典型案例中，浙江省有10例，位居各省(市或自治區(qū))第1，廣東省7例，排名第2，山東省和湖南省各6例，并列第3。可見，浙江省不僅在宏觀層面偏向鄉(xiāng)村治理，而且實(shí)踐探索層面也效果顯著，見表5、表7。

表5 2018—2021年各地政府工作報(bào)告中鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)的頻數(shù)

表6 全國鄉(xiāng)村治理典型案例

表7 浙江省三批入選全國鄉(xiāng)村治理的典型案例

以表7中的寧波市鄞州區(qū)為例，結(jié)合2018—2020年《寧波市鄞州區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》相關(guān)數(shù)據(jù)，該區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)情況如下。

產(chǎn)業(yè)興旺。鄞州區(qū)農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值2018—2020年分別為36.20億元、38.4億元和39.3億元，期間，農(nóng)林牧漁服務(wù)業(yè)的產(chǎn)值不斷增加，由2.54億元增加到2.8億元，又到3.2億元，涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)得到不斷發(fā)展。

生態(tài)宜居。2018年鄞州區(qū)全區(qū)開始全面推進(jìn)美麗宜居村的建設(shè)，同年完成了21個美麗宜居村的設(shè)計(jì)方案并逐步啟動實(shí)施；2019年完成建設(shè)的美麗宜居村達(dá)到20個，又新啟動建設(shè)了12個；2020年共創(chuàng)建完成了浙江省美麗鄉(xiāng)村示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個、浙江省特色精品村16個、寧波市美麗鄉(xiāng)村示范鎮(zhèn)4個、寧波市美麗鄉(xiāng)村風(fēng)景線5條、寧波市美麗鄉(xiāng)村示范村21個以及寧波市梳理式改造村23個，生態(tài)宜居建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。

治理有效、鄉(xiāng)風(fēng)文明。2019年，鄞州區(qū)成功入選中國鄉(xiāng)村振興先鋒榜[15]，該區(qū)在招才引智和積材聚力方面不斷創(chuàng)新，為農(nóng)村雙創(chuàng)注入新活力，為鄉(xiāng)村振興注入新動能，構(gòu)建了獨(dú)一無二的鄉(xiāng)村全域治理體系[16]，治理有效目標(biāo)正逐步實(shí)現(xiàn)。

生活富裕。2018—2020年，鄞州區(qū)全區(qū)農(nóng)村常住居民的人均可支配收入分別為36589元、39953元和42794元；同期，全國農(nóng)村居民人均可支配收入分別為14617元、16021元和17131元(數(shù)據(jù)來源國家統(tǒng)計(jì)局)，鄞州區(qū)農(nóng)村居民的生活水平改善明顯。

3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的展望

“三治融合”是現(xiàn)階段我國鄉(xiāng)村治理普遍構(gòu)建的體系，其中自治是基礎(chǔ)，法制是保障，德治是支撐，提高鄉(xiāng)村民主自治能力、建設(shè)法制鄉(xiāng)村、提高德治水平才能順利實(shí)現(xiàn)“三治”并舉，進(jìn)一步推進(jìn)基層治理的現(xiàn)代化。

3.1 宏觀凸顯鄉(xiāng)村治理引領(lǐng)

在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐中，各地省情各異，貫徹黨和國家宏觀政策的具體載體雖形式多樣，但每年的政府工作報(bào)告作為承前啟后、設(shè)計(jì)規(guī)劃當(dāng)年工作的重要政策文本，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施部署、涉及鄉(xiāng)村治理的定位及推進(jìn)都發(fā)揮著積極的引領(lǐng)作用，是提高鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化治理能力必不可少的保障。

3.1.1 自上而下的設(shè)計(jì)

鄉(xiāng)村治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)良好、鄉(xiāng)風(fēng)文明的共同推進(jìn)，政府工作報(bào)告對鄉(xiāng)村治理的設(shè)計(jì)，體現(xiàn)著政府的組織引領(lǐng)，為具體推進(jìn)指明了方向，為基層鄉(xiāng)村治理繪制了路線圖，對健全完善各方面措施提出了要求，明確了基層鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)。

3.1.2 相關(guān)部門的協(xié)同

“三治融合”是自治、法治和德治的有機(jī)統(tǒng)一，需要不同參與主體和部門的系統(tǒng)協(xié)同。自治是村民履行自身權(quán)利的表現(xiàn)，作為一種政治需求，其是必須以物質(zhì)需求得到滿足為條件的，不同村民之間自治能力、自治需求和自治傾向差異較大；德治是鄉(xiāng)村文化振興和新鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)共同推進(jìn)的結(jié)果，對前期基礎(chǔ)儲備要求較高；法治則對鄉(xiāng)村普法教育、村民法律意識、鄉(xiāng)村執(zhí)法環(huán)境等諸多環(huán)節(jié)提出新要求，不可能一蹴而就。

3.2 切實(shí)提高鄉(xiāng)村治理效能

3.2.1 正視收入差距

以表1選定的代表性省份為例，2020年各省農(nóng)村居民人均可支配收入數(shù)據(jù)如表8。

由表8可知，我國農(nóng)村不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是健全鄉(xiāng)村治理體系，提高鄉(xiāng)村治理效能的前提和必要條件，農(nóng)民口袋富起來，物質(zhì)需求得到基本滿足，精神和文化需求上升到一定高度后，其參與鄉(xiāng)村治理的主動性和積極性才有可能提高，因此，全國范圍鄉(xiāng)村治理效能的改進(jìn)，客觀上只能走循序漸進(jìn)，逐步推進(jìn)的道路，以點(diǎn)帶面、樹立典型、推廣經(jīng)驗(yàn)是現(xiàn)實(shí)可行的。

表8 2020年農(nóng)村居民人均可支配收入

3.2.2 界定治理主體

隨著城鎮(zhèn)化率的不斷提高，農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)就業(yè)比例的不斷增加，鄉(xiāng)村治理的主體不再是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(或鄉(xiāng)村社會)，受工業(yè)化和城市化影響的現(xiàn)代社會成為新的治理主體，這些主體自身的人口構(gòu)成、人口特點(diǎn)、人際關(guān)系不同于城市，也區(qū)別于以往的“血緣”、“親緣”式熟人社會，這種變化不僅給農(nóng)村帶來新活力，也給鄉(xiāng)村治理提出了新要求。

3.2.3 順應(yīng)鄉(xiāng)村分化

2018年，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》明確提出“根據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦等，將村莊劃分為集聚提升類村莊、城郊融合類村莊、特色保護(hù)類村莊和搬遷撤并類村莊4種不同類型，并明確要分類推進(jìn)……”。不同類型的村莊，既然人口規(guī)模、發(fā)展模式、資源稟賦、地理位置、歷史文化等因素都不同，鄉(xiāng)村治理模式注定是多種多樣、因地而異的。

3.3 靈活探索鄉(xiāng)村治理模式

考慮到農(nóng)村居民存在收入差距、鄉(xiāng)村治理的主體也已悄然發(fā)生變化，鄉(xiāng)村分化的趨勢不可避免，鄉(xiāng)村治理客觀上是一個動態(tài)變化的過程，宏觀層面的政策設(shè)計(jì)需要與時俱進(jìn)，微觀層面的實(shí)踐探索更需要因地制宜。

3.3.1 挖掘鄉(xiāng)村治理本地優(yōu)勢

隨著鄉(xiāng)村治理主體日趨多元化，各地推進(jìn)“三治”融合模式的同時，要積極主動挖掘當(dāng)?shù)貧v史文化或民族文化的豐富內(nèi)涵，將鄉(xiāng)村治理理念與文化精神深度融合，助推鄉(xiāng)村治理更好普及與落實(shí)，同時凸顯文化傳承和育人的作用，為后續(xù)解決治理中面臨的新問題奠定基礎(chǔ)。

3.3.2 嘗試鄉(xiāng)村治理可行模式

黨建群眾基礎(chǔ)較好的地區(qū)，可充分發(fā)揮黨員模范帶頭作用，以支部為核心，輻射農(nóng)戶，探索鄉(xiāng)村治理的有效模式；農(nóng)民合作社入戶人數(shù)較多的地區(qū)，具備合作社參與鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)，是探索鄉(xiāng)村治理可行模式的一種可能；宗族影響力較大的地區(qū)，在村民自治和德治方面可以結(jié)合宗族力量，開展鄉(xiāng)村治理；少數(shù)民族聚集地區(qū)，則可在尊重各民族文化和風(fēng)俗習(xí)慣的前提下，尋找鄉(xiāng)村治理的最大公約數(shù)，提高農(nóng)戶的參與性，共繪民族團(tuán)結(jié)和鄉(xiāng)村振興的宏偉藍(lán)圖。