陳炎宏 趙元篤（副教授）

（廣東技術(shù)師范大學(xué) 廣東 廣州 510665）

教育興則國家興，教育強(qiáng)則國家強(qiáng)。黨的十九大報(bào)告明確提出了建設(shè)教育強(qiáng)國的宏偉目標(biāo)，是對(duì)教育領(lǐng)域作出的重大決策部署，也是新時(shí)代教育發(fā)展的重大使命，更是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重大工程?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》明確提出要“推進(jìn)教育治理方式變革，加快形成現(xiàn)代化的教育管理與監(jiān)測(cè)體系，推進(jìn)管理精準(zhǔn)化和決策科學(xué)化，到2035年總體實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化”。2021年5月公布的《第七次全國人口普查公報(bào)》顯示，全國人口中擁有大學(xué)（指大專及以上）文化程度的人口為21 836萬人，擁有大學(xué)（指大專及以上）文化程度人口占全國總?cè)丝诘?5.47%。教育部也提出戰(zhàn)略目標(biāo)：到2025年，高等教育毛入學(xué)率要提升到60%。建設(shè)高質(zhì)量的高等教育，建成現(xiàn)代化的高等教育監(jiān)測(cè)體系與管理體系、形成高質(zhì)量的高等教育服務(wù)體系是關(guān)鍵。實(shí)現(xiàn)公辦高校非稅收入退付模式現(xiàn)代化是高質(zhì)量高等教育服務(wù)體系的重要組成部分，對(duì)于優(yōu)化教育經(jīng)費(fèi)管理、提高數(shù)字政務(wù)水平意義重大。

一、公辦高校教非稅收入退付的制度依據(jù)及特征

公辦高校非稅收入主要包括學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等。1989年，國家教委、國家物價(jià)局、財(cái)政部三部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于普通高等學(xué)校收取學(xué)雜費(fèi)和住宿費(fèi)的規(guī)定》，具備收費(fèi)條件的高校開始對(duì)學(xué)生進(jìn)行收費(fèi)，標(biāo)志著我國高等教育開始進(jìn)入收費(fèi)階段。1996年，《高等學(xué)校收費(fèi)管理暫行辦法》（教財(cái)［1996］101號(hào)）頒布，表明我國高等教育進(jìn)入了全面收費(fèi)階段。2013年，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、教育部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)研究生教育學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)管理及有關(guān)問題的通知（發(fā)改價(jià)格［2013］887號(hào)）》，明確規(guī)定“從2014年秋季學(xué)期起，研究生教育開始收費(fèi)，新生按照新辦法繳費(fèi)，老生的收費(fèi)事宜按原收費(fèi)政策實(shí)施”，這表明研究生教育也進(jìn)入了全面收費(fèi)階段。

公辦高校的非稅收入管理經(jīng)歷了起步、發(fā)展和不斷完善的過程。高校的非稅收入對(duì)我國高等教育事業(yè)起到了極大的推動(dòng)作用。當(dāng)然，非稅收入的退付工作也隨之而來。隨著社會(huì)的發(fā)展、信息化水平的提高，人們對(duì)教育非稅收入的退付工作重視程度逐年增加，對(duì)公辦高校非稅收入的退付模式進(jìn)行了較多探討，實(shí)現(xiàn)公辦高校非稅收入退付的現(xiàn)代化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)教育管理的現(xiàn)代化，既是科學(xué)管理的需要，也是實(shí)現(xiàn)高校高質(zhì)量發(fā)展的迫切要求。

（一）公辦高校非稅收入退付的制度依據(jù)

公辦高校非稅收入的退付制度改革不會(huì)一蹴而就，而是隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國家教育政策的調(diào)整及社會(huì)公共事業(yè)的進(jìn)步而不斷完善。國家部委、廣東省教育管理部門關(guān)于公辦高校非稅收入退付的相關(guān)政策依據(jù)如下頁表1所示。

表1 國家部委、廣東省教育管理部門相關(guān)政策

（二）公辦高校非稅收入退付的特征

1.公辦高校非稅收入的退付具有強(qiáng)制性。公辦高校教育收費(fèi)是政府的重要非稅收入，其收繳和退付必須依照相關(guān)制度規(guī)范進(jìn)行。教財(cái)［2006］2號(hào)、發(fā)改價(jià)格［2013］887號(hào)、財(cái)辦庫［2020］151號(hào)以及廣東省制定的粵價(jià)［2007］186號(hào)、粵教后勤［2016］3號(hào)、粵發(fā)改價(jià)格［2016］366號(hào)、粵教財(cái)函［2020］4號(hào)都對(duì)公辦高校非稅收入的退付做出了強(qiáng)制性規(guī)定。制度規(guī)定必須退的費(fèi)用，公辦高校就必須不折不扣及時(shí)完成退付。

2.公辦高校非稅收入的退付具有很強(qiáng)的時(shí)效性。公辦高校非稅收入的退付工作必須要做到及時(shí)。不及時(shí)退付會(huì)影響到政府和公辦高校的聲譽(yù)，會(huì)給我國基層治理帶來重大不良影響。

3.公辦高校非稅收入的退付涉及的類型較多。以廣東省為例，《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范我省高等學(xué)校收費(fèi)管理的通知（粵價(jià)［2007］186號(hào)）》規(guī)定的退費(fèi)類型包括：退學(xué)、休學(xué)、未報(bào)到、提前結(jié)業(yè)、批準(zhǔn)轉(zhuǎn)學(xué)、退宿等情形。另外，突發(fā)公共事件、政府政策變更或政府部門檢查認(rèn)定應(yīng)該退費(fèi)，也是導(dǎo)致公辦高校退費(fèi)的主要情形。例如，因?yàn)槌霈F(xiàn)疫情，政府出政策進(jìn)行疫情防控，學(xué)生無法返校，政府部門要求高校退回因疫情導(dǎo)致學(xué)生未住宿時(shí)間段的住宿費(fèi)。再如，2016年廣東省發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局對(duì)全省三分之一的高校進(jìn)行農(nóng)林水半價(jià)收費(fèi)和藝術(shù)生類的收費(fèi)專項(xiàng)檢查，發(fā)現(xiàn)一些學(xué)校執(zhí)行政策有瑕疵，應(yīng)該退回多收的教育收費(fèi)。

4.公辦高校非稅收入的退付涉及的人數(shù)多，影響大。由國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2021）》顯示，我國高等教育2020年在校生人數(shù)為52 229 952人（其中：研究生3 139 598人，普通本專科32 852 948人，成人本專科7 772 942人，網(wǎng)絡(luò)本?？? 464 464人），民辦高校學(xué)生為8 583 916人（其中：研究生2 556人，普通本?？? 913 376人，成人本?？?65 385人，其他102 599人）。以上數(shù)據(jù)可以推算出2020年我國公辦高校在校生人數(shù)為43 646 036人（其中普通本專科24 939 572人）。我國高等教育的最主要部分仍然是公辦高校，非稅收入的退付涉及的人數(shù)也眾多，對(duì)整個(gè)社會(huì)的影響大。

5.公辦高校非稅收入退付的時(shí)間相對(duì)集中。公辦高校非稅收入的退付一般發(fā)生在調(diào)整宿舍、調(diào)整專業(yè)、未報(bào)到認(rèn)定、公共突發(fā)事件等相對(duì)集中的時(shí)間段。例如，某高校在2020年6月至7月分兩批退回疫情期間學(xué)生未住宿的住宿費(fèi)1 437.47萬元，涉及兩萬三千多名學(xué)生；2020年12月，退回美術(shù)學(xué)、動(dòng)畫、廣播電視編導(dǎo)三個(gè)專業(yè)2008級(jí)和2009級(jí)學(xué)費(fèi)差額280.25萬元。平時(shí)相對(duì)較少發(fā)生非稅收入的退付，只有個(gè)別學(xué)生因?yàn)樾輰W(xué)、退學(xué)、調(diào)整宿舍等情況產(chǎn)生的退付。

二、公辦高校非稅收入退付的現(xiàn)狀

（一）公辦高校非稅收入的收繳及退付流程

目前，公辦高校非稅收入的收繳及退付流程如圖1所示：

圖1 公辦高校非稅收入收繳及退付流程圖

具體的流程為：①公辦高校代收學(xué)生上交的學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等非稅收入，學(xué)校向?qū)W生開具財(cái)政票據(jù)；②公辦高校按規(guī)定向?qū)W生退回部分或全部非稅收入，由于無法開具紅色票據(jù)，退費(fèi)時(shí)未開具票據(jù)；③公辦高校將代收的學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等非稅收入凈額（代收的減已退的）上繳政府財(cái)政部門（財(cái)政專戶）；④政府財(cái)政部門（財(cái)政專戶）將學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等非稅收入下?lián)芙o公辦高校，形成學(xué)校的事業(yè)收入。

（二）公辦高校非稅收入退付存在的不足

1.監(jiān)管相對(duì)弱化。主管部門缺乏對(duì)退付過程的實(shí)際監(jiān)督。監(jiān)督管理上出現(xiàn)滯后性，往往出現(xiàn)了事故才進(jìn)行處理。在現(xiàn)有的退付模式下，主管部門很難實(shí)時(shí)監(jiān)管到未退、少退、不及時(shí)退等行為。

2.規(guī)章制度與實(shí)際管理出現(xiàn)錯(cuò)位，無法有效銜接。例如，政府會(huì)計(jì)制度規(guī)定，退付學(xué)費(fèi)住宿費(fèi)的會(huì)計(jì)分錄為：借記“應(yīng)繳財(cái)政款”科目，貸記“銀行存款”科目。月末按“應(yīng)繳財(cái)政款”科目余額上繳財(cái)政專戶。實(shí)際操作中，由于財(cái)政教育收費(fèi)票據(jù)不能開具紅沖票據(jù)，或只能開具全額紅沖票據(jù)不能開具部分紅沖票據(jù)，這與制度要求無法銜接。不能開具紅沖票據(jù)或者不能開具部分金額的紅沖票據(jù)，會(huì)導(dǎo)致非稅收入的開票數(shù)與實(shí)際上繳數(shù)不相符。

3.記賬存在不規(guī)范。由于非稅收入的退付環(huán)節(jié)無法開具部分紅沖票據(jù)，當(dāng)退費(fèi)的金額比較大時(shí)（例如退疫情期間學(xué)生未住宿的住宿費(fèi)），為避免開票金額與實(shí)際上繳財(cái)政專戶的金額差異太大，一部分高校未按規(guī)定的記賬方法記賬，而是沖減“累計(jì)盈余”，即借記“累計(jì)盈余”科目，貸記“銀行存款”科目；或沖減“事業(yè)收入”，即借記“事業(yè)收入——教育事業(yè)收入——財(cái)政返還學(xué)雜費(fèi)”科目，貸記“銀行存款”科目；涉及大量退費(fèi)，有些高校是列入當(dāng)年預(yù)算，作為費(fèi)用支出，如借記“業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用——教育事業(yè)活動(dòng)費(fèi)用”科目，貸記“銀行存款”科目。在財(cái)務(wù)實(shí)踐中，賬目要平，開票金額與上繳財(cái)政金額要相等，公辦高校非稅收入的退付記賬時(shí)沖減“累計(jì)盈余”或“事業(yè)收入”或作為費(fèi)用支出，但法律法規(guī)未明確此類做法，缺少制度的支持，體現(xiàn)出執(zhí)行制度與現(xiàn)實(shí)操作的兩難困境。

4.退付制度設(shè)計(jì)存在瑕疵。第一，公辦高校非稅收入的退付制度與財(cái)務(wù)管理“收支兩條線”制度存在沖突?！秶鴦?wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部關(guān)于深化收支兩條線改革進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理意見的通知》（國辦發(fā)［2001］93號(hào)）明確規(guī)定：任何部門不得“坐收”“坐支”。按照目前的做法，公辦高校非稅收入的退付由學(xué)校直接退付，定期將非稅收入扣減退付后的凈額上繳即可，退付的規(guī)定與“收支兩條線”制度是沖突的。第二，非稅收入屬于政府財(cái)政收入的一部分，由公辦高校代退費(fèi)，也弱化了政府在教育收費(fèi)及退付管理中的主體地位，也會(huì)導(dǎo)致學(xué)生、家長及社會(huì)的誤解。

5.現(xiàn)代信息化手段不足。當(dāng)前的退付，普遍采用人工收集學(xué)生的信息，再通過銀行發(fā)放。這種方法費(fèi)時(shí)費(fèi)力，容易出差錯(cuò)，在收集過程中學(xué)生個(gè)人信息也容易泄露。隨著國家發(fā)展、人民生活水平提高、數(shù)字政務(wù)理念的深入人心，公辦高校的非稅收入退付環(huán)節(jié)也面臨著新任務(wù)和新要求。何水與高向波（2021）認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)教育治理能力的現(xiàn)代化，應(yīng)將教育治理與數(shù)字化資源、信息化平臺(tái)、智能化校園建設(shè)相結(jié)合，探索現(xiàn)代信息技術(shù)與教育教學(xué)融合應(yīng)用的新形態(tài)。

鑒于公辦高校非稅收入當(dāng)前退付管理中出現(xiàn)的種種不足，對(duì)其管理模式的創(chuàng)新顯得尤為迫切。非稅收入征管體制改革，明確非稅收入由財(cái)政部門劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征管。但截至2022年8月，公辦高校的學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等非稅收入依然由財(cái)政部門征管，尚未劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門。另外，對(duì)于公辦高校非稅收入退付的改革，專家學(xué)者進(jìn)行了一些探討。例如，呂小平（2009）認(rèn)為“財(cái)政部門授權(quán)高校審核退費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)——墊付所退費(fèi)用——匯總退費(fèi)依據(jù)交給財(cái)政——財(cái)政部門審批——非稅收入管理局退費(fèi)”是一條可行的退費(fèi)方式；郭忠坤（2012）認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)退費(fèi)的原因，對(duì)學(xué)生退學(xué)、助學(xué)貸款、宿舍調(diào)整等產(chǎn)生的退費(fèi)情況分別進(jìn)行賬務(wù)處理。

公辦高校非稅收入的征收模式融入“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，運(yùn)行上會(huì)變得更加規(guī)范高效。財(cái)政部門及教育部門在公辦高校非稅收入的退付領(lǐng)域的服務(wù)也需要朝著數(shù)字化及現(xiàn)代化方向變革，創(chuàng)新公辦高校非稅收入的退付模式，把非稅收入的退付納入“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的數(shù)字政務(wù)體系，從而將公辦高校非稅收入的退付全流程都納入監(jiān)管中。

三、公辦高校非稅收入的退付模式現(xiàn)代化改革路徑：數(shù)字政務(wù)體系中的財(cái)政專戶直付

推進(jìn)公辦高校非稅收入退付的目的在于最大程度保障學(xué)生的合法權(quán)益，降低退付的成本，提高退付的效率，有利于加強(qiáng)退付過程的風(fēng)險(xiǎn)管控，落實(shí)政府在退費(fèi)中的主體地位，從根源上解決公辦高校非稅收入退付監(jiān)督不力、學(xué)生多跑等問題。打造現(xiàn)代化、智慧化的退付模式，實(shí)行陽光退費(fèi)。本文提出非稅收入財(cái)政專戶直退模式的建議，流程與優(yōu)點(diǎn)以下詳細(xì)探討。

（一）數(shù)字政務(wù)體系中財(cái)政專戶直退模式的流程

圖2 數(shù)字政務(wù)體系中財(cái)政專戶直退模式的流程圖

具體思路是：①公辦高校把學(xué)生學(xué)籍變動(dòng)信息、住宿變動(dòng)信息及時(shí)錄入教育部學(xué)生管理系統(tǒng)。②教育部學(xué)生管理系統(tǒng)及時(shí)將學(xué)生學(xué)籍變動(dòng)信息、住宿變動(dòng)推送至非稅收入管理系統(tǒng)。監(jiān)督公辦高校非稅收入的退付是否及時(shí)、足額。③價(jià)格監(jiān)管部門對(duì)學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)的非稅項(xiàng)目退費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管。④非稅收入管理系統(tǒng)將退費(fèi)高校信息、人員信息、賬號(hào)、退費(fèi)金額等信息推送給財(cái)政部門（財(cái)政專戶）。⑤公辦高校把需要退費(fèi)的款項(xiàng)轉(zhuǎn)入財(cái)政部門（財(cái)政專戶）。⑥財(cái)政部門從財(cái)政專戶直接向?qū)W生退回款項(xiàng)，并向?qū)W生開具退費(fèi)金額相對(duì)應(yīng)的紅沖票據(jù)。⑦學(xué)生如果遇到退費(fèi)款項(xiàng)不足額或不及時(shí)等問題可以在教育收費(fèi)管理系統(tǒng)進(jìn)行申訴。

（二）財(cái)政專戶直退模式的優(yōu)勢(shì)：基于與學(xué)校代退模式的比較

數(shù)字政務(wù)體系中財(cái)政專戶直退模式是全新的退費(fèi)模式，會(huì)提升我們國家的教育治理效能，加快教育現(xiàn)代化的進(jìn)程。數(shù)字政務(wù)體系中財(cái)政專戶直退模式與學(xué)校代退模式相比較，具有退費(fèi)全程可視、管控強(qiáng)、效率高等優(yōu)點(diǎn)，詳見表2。

表2 學(xué)校代退與數(shù)字政務(wù)體系中財(cái)政專戶直退模式比較

（三）實(shí)現(xiàn)數(shù)字政務(wù)體系中財(cái)政專戶直退模式的基礎(chǔ)保障

公辦高校非稅收入與其他納入稅局征收的非稅收入不同，要實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的便利性、實(shí)現(xiàn)退費(fèi)的現(xiàn)代化、智能化，同時(shí)，實(shí)現(xiàn)退費(fèi)全過程的可視，必須有一定的基礎(chǔ)，需要各相關(guān)部門做好基礎(chǔ)保障工作。

1.完善相關(guān)法律。完善的教育法制是實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的前提，也是實(shí)現(xiàn)全面依法治國的保障。當(dāng)前，我們有必要對(duì)新的退付流程進(jìn)行梳理，更新完善公辦高校非稅收入的退付法律法規(guī)，從制度上明確退付的流程、分工、退付的計(jì)算方法及退付的時(shí)間限制，推進(jìn)公辦高校非稅收入退付的法制化、規(guī)范化、科學(xué)化和現(xiàn)代化。

2.信息互通共享。當(dāng)前，我國各相關(guān)部門信息處于孤島狀態(tài)，相互之間不連通，對(duì)于國家治理是很不利的。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的成熟，政府需要下功夫推進(jìn)教育、財(cái)政等部門系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)搭建平臺(tái)，共同開發(fā)非稅收入管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)公辦高校非稅收入的收繳和退付納入數(shù)字政務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)公辦高校非稅收入收繳和退付環(huán)節(jié)管理的現(xiàn)代化。李洪佳（2017）認(rèn)為政府應(yīng)打破條塊壁壘，讓各機(jī)構(gòu)能夠分享信息、協(xié)同分工。

3.管理部門相互配合。明確各部門的職責(zé)分工，同時(shí)各相關(guān)部門需要不折不扣積極配合。教育部監(jiān)管所有學(xué)生的學(xué)籍、住宿情況信息；監(jiān)督公辦高校非稅收入的退付是否及時(shí)、足額。價(jià)格主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、退付標(biāo)準(zhǔn)是否符合要求。財(cái)政部負(fù)責(zé)財(cái)政專戶的管理，退費(fèi)紅沖票據(jù)的開具，與教育部一起開發(fā)、維護(hù)“非稅收入（教育收費(fèi)）管理系統(tǒng)”；督促公辦高校向財(cái)政專戶轉(zhuǎn)入足夠退費(fèi)的金額。公辦高校負(fù)責(zé)及時(shí)把學(xué)生學(xué)籍變動(dòng)、住宿變動(dòng)情況錄入教育部系統(tǒng)，同時(shí)在規(guī)定的時(shí)間把退費(fèi)的款項(xiàng)轉(zhuǎn)入用于退費(fèi)的財(cái)政專戶。

4.轉(zhuǎn)變政府職能。教育、財(cái)政、價(jià)格監(jiān)管等部門要緊緊圍繞推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化和教育現(xiàn)代化。加快轉(zhuǎn)變政府職能，從公辦高校非稅收入管理納入數(shù)字政務(wù)體系入手，推進(jìn)非稅收入的退付由學(xué)校代付轉(zhuǎn)為財(cái)政專戶直退，進(jìn)而讓教育管理全面融入數(shù)字化改革發(fā)展浪潮。從“定政策+事后監(jiān)管”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸ㄕ?全程監(jiān)管”的模式，強(qiáng)化化退付執(zhí)行的約束力，借助現(xiàn)代化的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)管理，實(shí)現(xiàn)公辦高校非稅收入退付的現(xiàn)代化目標(biāo)。

5.監(jiān)督要有力。第一，全面推進(jìn)退費(fèi)事項(xiàng)公開，把公辦高校非稅收入的退付納入統(tǒng)計(jì)范圍，每年定期公布全國公辦高校非稅收入退付情況，各省、各高校也在官方網(wǎng)站公開非稅收入的退付情況，接受社會(huì)的監(jiān)督。第二，建立公辦高校非稅收入退付專項(xiàng)審計(jì)制度，定期進(jìn)行審計(jì)，推進(jìn)公辦高校退費(fèi)監(jiān)督工作的常態(tài)化。第三，把公辦高校非稅收入的退付管理情況納入教育督導(dǎo)范圍，同時(shí)把公辦高校非稅收入的退付情況作為教育管理部門、高校的考核指標(biāo)之一。

四、結(jié)語

2035年實(shí)現(xiàn)我國教育現(xiàn)代化，是教育界的宏大目標(biāo)。教育系統(tǒng)的各個(gè)領(lǐng)域都應(yīng)該推進(jìn)現(xiàn)代化，特別是相對(duì)容易實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的領(lǐng)域，應(yīng)該優(yōu)先推進(jìn)，公辦高校非稅收入的退付領(lǐng)域就是相對(duì)容易實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的領(lǐng)域。推進(jìn)公辦高校非稅收入的退付由學(xué)校代付轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政專戶直付，并納入數(shù)字政務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)退付的現(xiàn)代化目的在于維護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益，以“方便、高效、穩(wěn)妥”為出發(fā)點(diǎn)，減少中間環(huán)節(jié)，降低退付成本，形成方便快捷穩(wěn)妥可控的“陽光退費(fèi)”“智慧退費(fèi)”。