鄧 帥

（北京宣武紅旗業(yè)余大學(xué)，北京 100054）

一、前言

2020年，財政部發(fā)布《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》（以下簡稱“規(guī)范”）及《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡稱“標(biāo)準(zhǔn)”）兩個重要文件，從全局和戰(zhàn)略高度強(qiáng)調(diào)加快推進(jìn)預(yù)算管理體制改革，加強(qiáng)預(yù)算約束和績效管理，提升預(yù)算管理水平和財政資金使用效率。2021年，北京地區(qū)正式上線預(yù)算管理一體化平臺，作為預(yù)算一體化的載體，在統(tǒng)籌預(yù)算管理、完善定額標(biāo)準(zhǔn)、控制預(yù)算制度和層級銜接、強(qiáng)化動態(tài)監(jiān)督等方面發(fā)揮巨大作用，在全面績效管理中扮演重要角色。實踐中，一方面預(yù)算一體化平臺大大提高預(yù)算績效和工作績效，另一方面也在探索中發(fā)現(xiàn)，在預(yù)算一體化背景下，可以進(jìn)一步完善制度建設(shè)，優(yōu)化平臺設(shè)計，促進(jìn)準(zhǔn)確績效追蹤，提高財政統(tǒng)籌效率，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，提高全面績效管理的效能。

二、實行預(yù)算一體化的意義

實施預(yù)算一體化，在統(tǒng)一的制度約束下，實現(xiàn)預(yù)算管理層級、預(yù)算申報項目、預(yù)算編制與執(zhí)行流程、預(yù)算績效考評等內(nèi)容的統(tǒng)籌與整合，在實現(xiàn)全國范圍預(yù)算績效統(tǒng)籌管理方面有著深遠(yuǎn)意義。

（一）統(tǒng)籌指導(dǎo)思想，規(guī)范預(yù)算管理

預(yù)算一體化改革順應(yīng)時代發(fā)展，是隨著國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政職能轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果。在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)放緩的大環(huán)境下，我國高質(zhì)量的社會發(fā)展與持續(xù)實施的稅收優(yōu)惠政策帶來的財政收入的收緊，提醒我們必須更加注重財政資金的預(yù)算約束力和績效管理。新《預(yù)算法》的實施明確要求促進(jìn)預(yù)算管理一體化改革，財政部頒發(fā)的《規(guī)范》與《標(biāo)準(zhǔn)》則為各級預(yù)算建立了統(tǒng)一的業(yè)務(wù)規(guī)范和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，政府工作報告再次強(qiáng)調(diào)推進(jìn)預(yù)算改革。如是，預(yù)算管理一體化的建設(shè)有著統(tǒng)一的法律制度約束、統(tǒng)一的政策指導(dǎo)思想和技術(shù)執(zhí)行規(guī)范，謹(jǐn)遵財政部統(tǒng)一的決策部署，實現(xiàn)各級預(yù)算改革的節(jié)奏與步伐相一致。

（二）統(tǒng)一平臺標(biāo)準(zhǔn)，提高預(yù)算管理的科學(xué)性和規(guī)范性

以往的預(yù)算編制與執(zhí)行平臺，各級財政、各個部門、各個地區(qū)都不盡相同，甚至同一個省市中不同的區(qū)縣都使用不同的預(yù)算管理系統(tǒng)，不利于財政信息的貫通和財政資金的統(tǒng)籌管理。在預(yù)算一體化背景下，全國范圍內(nèi)搭建統(tǒng)一的預(yù)算管理一體化平臺，執(zhí)行統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建全新的框架和預(yù)算結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一各級財政預(yù)算，涵蓋全部財政資金，將統(tǒng)一的制度與系統(tǒng)相結(jié)合，依助于現(xiàn)代信息技術(shù)，提高預(yù)算管理的科學(xué)性和規(guī)范性，提高財政管理水平。

（三）整合預(yù)算流程，完整閉環(huán)管理

預(yù)算一體化平臺將預(yù)算流程全面系統(tǒng)化整合，將預(yù)算的各個環(huán)節(jié)納入其中。基于國庫集中支付系統(tǒng)，以單位基礎(chǔ)信息采集為起始點，連接項目入庫、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、資金收付、會計核算、決算與報告等預(yù)算流程，并將采購管理、資產(chǎn)管理等內(nèi)容整合其中，將各個環(huán)節(jié)無縫銜接，有效貫通，實現(xiàn)完整的預(yù)算閉環(huán)管理和預(yù)算全過程一體化。在預(yù)算執(zhí)行過程中，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)督，有助于建立預(yù)算約束力更強(qiáng)的財政系統(tǒng)，推進(jìn)現(xiàn)代預(yù)算制度的改革。

（四）以績效目標(biāo)為導(dǎo)向，全項目管理

將所有預(yù)算內(nèi)容按照項目形式申報，是本次預(yù)算一體化改革最大的亮點之一。多年來，單位習(xí)慣了按照人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、項目經(jīng)費的形式上報預(yù)算，其中人員經(jīng)費和公用經(jīng)費的支出明細(xì)按照基礎(chǔ)信息和定額標(biāo)準(zhǔn)生成，與項目經(jīng)費明細(xì)匯總而成單位的預(yù)算申報數(shù)據(jù)。在新的預(yù)算一體化系統(tǒng)中，所有支出均進(jìn)行項目申報，詳盡填列項目申報書和績效目標(biāo)申報表，最終匯總成單位預(yù)算申報數(shù)據(jù)，再進(jìn)行層級申報匯總?！叭椖炕笔姑恳还P支出更加目標(biāo)清晰、職責(zé)明確，便于在預(yù)算執(zhí)行中以項目績效目標(biāo)為導(dǎo)向，進(jìn)行追蹤管理，點對點精準(zhǔn)把控，促進(jìn)財政監(jiān)管和資金統(tǒng)籌。

（五）業(yè)務(wù)與財務(wù)融合，服務(wù)整體績效

預(yù)算一體化系統(tǒng)將單位的業(yè)務(wù)活動按照職能和目標(biāo)融入預(yù)算流程中，并將每一筆業(yè)務(wù)活動的發(fā)生在系統(tǒng)內(nèi)留痕，形成對應(yīng)的財務(wù)數(shù)據(jù)，在一定程度上實現(xiàn)了“業(yè)財一體化”。一方面，單位所有的業(yè)務(wù)均要服務(wù)于職能，與單位整體績效目標(biāo)相一致。財務(wù)預(yù)算并不是一座孤島，從預(yù)算起始，業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部門協(xié)同編制預(yù)算。所謂術(shù)業(yè)有專攻，專業(yè)人員做專業(yè)的項目績效目標(biāo)申報，有效實現(xiàn)“業(yè)財一體化”，提高預(yù)算準(zhǔn)確性，規(guī)避財務(wù)預(yù)算風(fēng)險；另一方面，在預(yù)算執(zhí)行階段，每一筆業(yè)務(wù)活動的發(fā)生都與相應(yīng)的預(yù)算項目一一對應(yīng)，在系統(tǒng)內(nèi)生成財務(wù)核算記錄，連貫準(zhǔn)確?！邦A(yù)算一體化”中嵌入“業(yè)財一體化”，業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部門緊密聯(lián)系，全員參與預(yù)算流程，業(yè)務(wù)開展所需的資金保障由相應(yīng)的財務(wù)預(yù)算實現(xiàn)，業(yè)務(wù)開展又時刻與單位整體績效目標(biāo)相一致，促進(jìn)預(yù)算管理精細(xì)化。

（六）整體績效目標(biāo)申報，促進(jìn)全面績效管理

預(yù)算績效管理是全面績效管理的一部分。預(yù)算一體化系統(tǒng)下的全項目管理模式，初步實現(xiàn)了所有支出均填報相應(yīng)的績效目標(biāo)，支出必問效，這是實現(xiàn)全面績效管理的重要部分。單位的職能不僅通過資金收支來實現(xiàn)，工作實績、管理效能、人才培養(yǎng)、履職情況等都是全面績效管理的一部分，卻并不能通過資金來衡量。在預(yù)算一體化平臺中，設(shè)置了“部門整體績效目標(biāo)”管理模塊，方便對部門和基層單位整體運行情況進(jìn)行績效跟蹤，增效節(jié)支，以預(yù)算管理為核心，實現(xiàn)與績效管理的全面深度融合，實現(xiàn)全面績效管理。

三、預(yù)算一體化背景下全面績效管理面臨的問題

（一）同一項目受多部門監(jiān)管時，工作效能有待提高

當(dāng)同一個項目受到多個部門監(jiān)管時，現(xiàn)有的預(yù)算一體化系統(tǒng)并沒有完全實現(xiàn)相關(guān)分管部門之間的有效聯(lián)通。例如，信息化項目、設(shè)備類項目、人才資助類項目等。這些項目通常由相應(yīng)的分管部門審批后，再并入財政預(yù)算中。這反映出兩方面的問題，一方面，溝通成本高，缺乏各個部門之間的橫向溝通，不利于提高工作績效；另一方面，分管部門審批時，要求預(yù)算單位申報的材料各不相同，審核周期和標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。而在預(yù)算管理流程中，績效目標(biāo)申報的格式是相對統(tǒng)一的，績效追蹤以績效目標(biāo)為導(dǎo)向，在相應(yīng)的時間節(jié)點進(jìn)行考核評估，這與預(yù)算單位在分管部門申報的內(nèi)容和格式不同。對于預(yù)算單位來說，同樣的業(yè)務(wù)申報、開展、考評，要在不同工作環(huán)節(jié)面對不同分管部門重復(fù)申報匯報多次，這樣的性質(zhì)內(nèi)容相同卻格式不同的重復(fù)性工作，不利于工作績效的提升。

（二）財政監(jiān)管與項目績效不完全一致

財政資金監(jiān)管與項目績效管理不完全一致的情況主要體現(xiàn)在項目支出進(jìn)度績效目標(biāo)與財政資金動態(tài)統(tǒng)籌規(guī)劃上。例如，某個項目，計劃在7到9月執(zhí)行，績效目標(biāo)申報時也明確了預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。而財政在“摸家底”時候，經(jīng)常是按月、按季度來考核整體支出進(jìn)度，把控資金使用情況，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管和資金優(yōu)化配置。在此情況下，此項目在財政按月按季度統(tǒng)計時，它的上半年預(yù)算執(zhí)行率并不合格，但符合該項目已申報的績效目標(biāo)。這在一定程度上體現(xiàn)了項目績效管理與財政資金管理的脫節(jié)，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行率考核結(jié)果的不準(zhǔn)確。宏觀來看，不利于財政資金的監(jiān)管與配置；微觀來看，預(yù)算單位逐級匯報和說明導(dǎo)致資源浪費，給工作績效打了折扣。

（三）預(yù)算執(zhí)行與財務(wù)核算不完全同步

預(yù)算執(zhí)行從每年的1月1日開始，財政通常在上年12月下旬提前下?lián)芤徊糠秩藛T和公用經(jīng)費用于單位的正常運轉(zhuǎn)，而后，根據(jù)人大審批情況逐步下達(dá)所有預(yù)算指標(biāo)，在單位真正可以使用資金時，往往時間已經(jīng)過去了一兩個月。財務(wù)核算的起點與會計期間一致，也是1月1日起，而作為財務(wù)核算載體的財務(wù)軟件和財務(wù)賬套，并不能及時到位，經(jīng)常在一季度末期才完成建賬工作，相應(yīng)的財務(wù)報表也一并推遲。而會計信息的使用者如決策者、稅務(wù)機(jī)關(guān)、資產(chǎn)部門、統(tǒng)計部門等，并不會因為沒有賬套和報表而不需要預(yù)算單位提供。目前的預(yù)算一體化系統(tǒng)沒有實現(xiàn)財政資金下?lián)芘c預(yù)算執(zhí)行完全同步，也沒有實現(xiàn)預(yù)算單位的財務(wù)核算與實際預(yù)算支出完全同步。預(yù)算管理系統(tǒng)和財務(wù)核算系統(tǒng)依然處于分離狀態(tài)，從核算的角度看依然沒有實現(xiàn)真正的一體化，從管理的角度看不利于財政精準(zhǔn)監(jiān)督和全面績效管理。

（四）績效考評缺少制度約束

當(dāng)前的制度文件為預(yù)算和績效管理提供了行為準(zhǔn)則及做法建議，而對于績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度，在制度層面并沒有明確的獎懲規(guī)定。首先，績效考評的標(biāo)準(zhǔn)并不明確，績效目標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性和績效目標(biāo)的完成情況都缺乏評判標(biāo)準(zhǔn)；其次，績效評價的結(jié)果對預(yù)算單位的激勵性和約束性都不夠強(qiáng)。做得好沒有獎勵，做得差沒有懲罰?？冃У目己嗽u價不與資源配置掛鉤，單位的績效管理主體責(zé)任不明確，由此導(dǎo)致績效管理主觀能動性不高，績效水平參差不齊。

（五）全面績效管理意識淡薄，專業(yè)人才稀缺

現(xiàn)階段全面績效管理的意識并沒有廣泛根植于基層工作中，績效管理的專業(yè)人才稀缺。一方面，部分工作人員把績效管理僅當(dāng)作工作環(huán)節(jié)的一部分，是按照工作流程規(guī)定進(jìn)行的相對被動的例行公事，而沒有把績效管理同單位職能履行和持續(xù)發(fā)展緊密聯(lián)系，忽視績效管理的本質(zhì)；另一方面，對績效管理流程不夠了解、不夠?qū)I(yè)、績效目標(biāo)設(shè)定不夠合理、績效指標(biāo)的細(xì)化可衡量性不強(qiáng)、績效考評標(biāo)準(zhǔn)跟不上，都成為全面推進(jìn)績效管理的障礙。

四、預(yù)算一體化背景下進(jìn)一步加強(qiáng)全面績效管理的措施

（一）以預(yù)算流程為主線，聚集更多與預(yù)算業(yè)務(wù)相關(guān)的點

針對多部門監(jiān)管的同一項目在進(jìn)行分別申報、績效跟蹤時，存在溝通效率不高、工作重復(fù)的問題?？梢砸灶A(yù)算流程為主線，聚集更多與預(yù)算業(yè)務(wù)相關(guān)的點，在統(tǒng)籌業(yè)務(wù)類型的基礎(chǔ)上，在平臺中設(shè)立更多互相關(guān)聯(lián)的模塊，將涉及不同分支的業(yè)務(wù)審批部門都納入平臺中，分布在預(yù)算主線的兩側(cè)。從預(yù)算審批，到項目執(zhí)行，再到績效考評，全流程使用統(tǒng)一模板，統(tǒng)一審批流程，便捷操作，公開透明。把涉及多部門多分支的縱向深入的業(yè)務(wù)處理模式，變成扁平化的直接對接，提高溝通效率。在相互制約和共同促進(jìn)中尋找績效平衡，全面地提高績效管理水平。

（二）細(xì)化預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度指標(biāo)，緊密連接財政資金統(tǒng)籌與項目績效管理

為解決項目績效管理與財政資金統(tǒng)籌管理脫節(jié)的問題，可以進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算一體化平臺，在項目績效目標(biāo)申報模塊，細(xì)化預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度指標(biāo)，增加“預(yù)計支出時間”的填報。添加支出選項：按月勻速支出、按季度支出、某月到某月支出、某月和某月支出、其他時間支出等。將提高原本統(tǒng)一設(shè)置的預(yù)算執(zhí)行率權(quán)重，并實現(xiàn)財政能一鍵提取所有預(yù)算單位所有項目的預(yù)算執(zhí)行率績效目標(biāo)申報表。財政在進(jìn)行資金動態(tài)實時監(jiān)管時，將自動忽略執(zhí)行進(jìn)度與當(dāng)前時限不匹配的項目；在進(jìn)行資金統(tǒng)籌配置時，也會自動將項目所需資金配置到相應(yīng)的支出區(qū)間。促進(jìn)預(yù)算單位以績效目標(biāo)為導(dǎo)向進(jìn)行項目管理，實現(xiàn)財政資金的統(tǒng)籌與項目績效緊密相關(guān)，提高財政資金管理的有效性。

（三）加強(qiáng)會計核算模塊建設(shè)，促進(jìn)財務(wù)核算與預(yù)算執(zhí)行統(tǒng)一管理

為解決預(yù)算執(zhí)行與財務(wù)核算不完全同步的問題，首先應(yīng)完善賬套系統(tǒng)，充分利用平臺預(yù)留端口，在預(yù)算系統(tǒng)中并入資產(chǎn)賬、往來賬以及單位其他賬戶信息模塊，與已有的賬套互通互聯(lián)，在政府會計制度下，為財務(wù)會計和預(yù)算會計的平行記賬提供技術(shù)支持。自預(yù)算執(zhí)行起始日，同步開啟賬套，及時關(guān)聯(lián)財務(wù)報表，力求財務(wù)核算與預(yù)算執(zhí)行相同步，力求多模塊聯(lián)通下實現(xiàn)及時、準(zhǔn)確的“雙分錄”“雙報告”，實現(xiàn)會計信息使用者共享同一套財務(wù)資料，全面提高了工作績效。

（四）加強(qiáng)制度約束

為解決績效考評缺少制度約束的問題，需加強(qiáng)制度建設(shè)工作，明確獎懲標(biāo)準(zhǔn)，將績效評價與下個預(yù)算周期的資源配置掛鉤，在依托平臺建設(shè)的基礎(chǔ)上，從更高站位加強(qiáng)全面績效管理。首先，設(shè)置明確的考評標(biāo)準(zhǔn)，從績效目標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性、績效目標(biāo)完成的情況等，按照權(quán)重賦予分值。綜合考慮政策性影響和不可抗力等因素，形成最終考評結(jié)果；其次，充分利用績效評價結(jié)果，對優(yōu)秀的單位和項目予以資源傾斜，反之進(jìn)行相應(yīng)懲罰。有了制度層面的約束，績效管理的實績將會更加突出，更加推動全面績效管理的前進(jìn)步伐。

（五）提高全面績效管理意識，加強(qiáng)績效管理人才培養(yǎng)力度

為全面提高績效管理的意識，要開展人員培訓(xùn)和交流工作，樹立正確的績效管理觀念。緊跟國家改革步伐，將績效管理工作與單位職能履行相聯(lián)系，提高工作績效，進(jìn)一步促進(jìn)單位和個人的健康發(fā)展。績效管理是一門科學(xué)，涉及資金收付、業(yè)務(wù)開展、行政管理、職能目標(biāo)實現(xiàn)效果等多方面。因此，必須建設(shè)一支理論扎實、業(yè)務(wù)過硬的實用型績效管理人才隊伍，設(shè)置緊扣職能、科學(xué)細(xì)化的績效目標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)，全面促進(jìn)績效工作的開展。

五、結(jié)語

預(yù)算一體化背景下，全面績效管理以預(yù)算管理一體化平臺為載體，將統(tǒng)一的規(guī)則嵌入系統(tǒng)中，實現(xiàn)多層級、多部門、全流程、全項目閉環(huán)管理，提升了預(yù)算水平和工作質(zhì)量。為進(jìn)一步加強(qiáng)全面績效管理，可充分利用一體化平臺進(jìn)行系統(tǒng)優(yōu)化，還應(yīng)提高站位，在績效管理意識層面、人才培養(yǎng)層面、制度控制層面加強(qiáng)建設(shè)，優(yōu)化資源配置、提升管理水平和執(zhí)行力度，全面提高工作成效，為各級部門的職能履行保駕護(hù)航。