彭明唱 陳 思

一、研究背景和意義

縣域經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的基本單元，連接城鄉(xiāng)，發(fā)揮了承上啟下的橋梁作用?！笆奈濉币?guī)劃提出“加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”。要形成以內(nèi)循環(huán)為主體，就需要縮小城鄉(xiāng)差距協(xié)調(diào)發(fā)展。推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展既是打破現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境，促進(jìn)產(chǎn)銷對(duì)接和消費(fèi)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)循環(huán)的重要抓手，也是破解城鄉(xiāng)二元體制，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕的有效舉措。

近年來，徐州縣域經(jīng)濟(jì)競爭力不斷提升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，居民可支配收入持續(xù)增加，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，為縣域內(nèi)循環(huán)實(shí)現(xiàn)奠定了一定的基礎(chǔ)。但由于受歷史與現(xiàn)實(shí)等諸多因素的影響和制約，當(dāng)前徐州縣域經(jīng)濟(jì)整體水平與蘇南縣域相比仍存在經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模偏小，三產(chǎn)融合較弱，縣城公共服務(wù)品質(zhì)不高，工業(yè)化發(fā)展相對(duì)滯后等短板。推進(jìn)徐州縣域高質(zhì)量發(fā)展，需更加注重以深化改革增強(qiáng)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，在一些關(guān)鍵上發(fā)力見效，才能起到牽一發(fā)而動(dòng)全身的效果。隨著以內(nèi)循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局不斷向縣域推進(jìn)，“堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需這個(gè)戰(zhàn)略基點(diǎn)，加快培育完整內(nèi)需體系”和“推動(dòng)形成高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局”成為黨和國家重大戰(zhàn)略決策后，提升縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的政策研判，進(jìn)一步研究縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量與內(nèi)循環(huán)的邏輯演進(jìn)和實(shí)現(xiàn)路徑必將成為未來相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)我國縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究的重要內(nèi)容。

二、當(dāng)前徐州縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體特征

（一）縣域綜合競爭力不斷增強(qiáng)，不平衡不充分問題矛盾依然突出

2021年徐州五縣（市）地區(qū)生產(chǎn)總值為突破4000億元，按可比價(jià)計(jì)算增長8.7%，總量占全市比重近51.0%。根據(jù)賽迪顧問發(fā)布2021中國縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)榜顯示，邳州市、沛縣分別位居全國百強(qiáng)縣第46位、第73位，與2020年排名相比，邳州市名次沒有變動(dòng)，沛縣下降4個(gè)名次。根據(jù)2020年11月中國信息通信院發(fā)布《中國工業(yè)百強(qiáng)縣（市）、百強(qiáng)區(qū)發(fā)展報(bào)告（2020年）》名單顯示，邳州市和新沂市，分別位居第30位、第100位。根據(jù)2020年12月中郡研究所發(fā)布的《第二十屆縣域經(jīng)濟(jì)與縣域發(fā)展監(jiān)測評(píng)價(jià)報(bào)告》顯示，沛縣、邳州市、新沂市分別位列全國第43位、第53位和第92位。形成上述三縣（市）排名不同，主要是由于各個(gè)研究主體的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系差異造成的，不可否認(rèn)的是當(dāng)前徐州縣域競爭力指數(shù)和排名不斷提升，主要得益于縣域?qū)崿F(xiàn)了由主要依靠勞動(dòng)、資本、自然資源的“粗放式增長”，向依靠提高全要素生產(chǎn)率的“集約式增長”的快速轉(zhuǎn)變。例如，處于第二方陣的睢寧縣、豐縣近年來通過不斷調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加大固定資產(chǎn)投資力度，積極提升第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)動(dòng)力，大力實(shí)施新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，使得縣城對(duì)人口的集聚能力明顯提升，2021年豐縣連續(xù)榮獲中國創(chuàng)新百強(qiáng)縣（市）77位。但與其他3縣（市）相比無論是GDP總量還是人均GDP都存在較大差距。例如，2021年邳州市地區(qū)生產(chǎn)總值步入1100億門檻，同比增長8.5%，是豐縣GDP總量的2倍，超過睢寧縣GDP總量近420億元。

（二）縣域城鎮(zhèn)化質(zhì)量不斷提高，縣城品質(zhì)提升任重道遠(yuǎn)

高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化意味著大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，更多的城鎮(zhèn)常駐人口成為新市民。截至2021年12月，5縣（市）常駐人口近550萬，其中縣城常住人口近250萬（未列入鎮(zhèn)級(jí)常駐人口數(shù)量），縣域城鎮(zhèn)化率為58.5%，比2020年提高2個(gè)百分點(diǎn)；縣域戶籍城鎮(zhèn)化率為51%，低于全市平均水平6個(gè)百分點(diǎn)，高于全國平均水平5個(gè)百分點(diǎn)，5縣（市）戶籍城鎮(zhèn)化率取得成效，主要與“十三五”期間我國戶口遷移政策全面放寬密切相關(guān)。自黨的十八大以來，徐州縣城空間得到進(jìn)一步擴(kuò)展，人口集聚速度不斷提升，但也暴露了縣城公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，城區(qū)生活品質(zhì)較為低下等突出問題，進(jìn)一步限制了縣城對(duì)農(nóng)民的吸引力。同時(shí)從各縣域?qū)嵺`來看，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度后，不少縣城附著在戶籍利益上的公共服務(wù)制度和福利制度也并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)改變，原城鄉(xiāng)人口在最低生活保障、保障性住房保障、社會(huì)保險(xiǎn)等方面存在待遇差別問題，還有不少福利未得到根本性解決。這就要求徐州縣域相關(guān)部門今后要著力解決進(jìn)城務(wù)工人員在教育、醫(yī)療、社保、住房等方面享受到的服務(wù)，讓縣域農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工人員享受到同等的城鎮(zhèn)居民待遇。如果未來5縣（市）在城鎮(zhèn)化發(fā)展中能夠填補(bǔ)這近8%（城鎮(zhèn)化與戶籍城鎮(zhèn)化之間差距）的缺口，則可大幅提升縣域被壓抑的消費(fèi)潛力。

（三）縣域居民可支配收入不斷提高，未來面臨增長壓力

2021年5縣（市）居民人均可支配收入近27000元，比2020年增長8.5%，連續(xù)多年保持近8%的增長率，與全市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入相比，相差近5000元，差距較明顯。從縣域居民主要收入來源于看，工資性收入、經(jīng)營性凈收入和外出務(wù)工收入在縣域城鎮(zhèn)居民中仍然占絕大部分，農(nóng)村居民收入主要來自農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入和農(nóng)民外出務(wù)工收入。特別是進(jìn)入2020年以來，由于受新冠疫情影響，限制了居民外出打工，相比往年，縣域居民收入出現(xiàn)了大幅度減少，此外縣域農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資不足，倉儲(chǔ)、物流、技術(shù)等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈短板突出，一二三產(chǎn)融合不深等問題依然存在，也制約了縣域居民收入增長。在當(dāng)前形勢下，要解決縣域居民收入增長瓶頸，實(shí)現(xiàn)縣域全面高質(zhì)量建成小康社會(huì)目標(biāo)，根本在于深化改革，進(jìn)一步完善相關(guān)的政策設(shè)計(jì)，最大限度地激活縣域經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生動(dòng)力。

（四）縣域經(jīng)濟(jì)活躍程度日益提升，產(chǎn)業(yè)增長方式較粗放

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的高低，長久以來主要依賴微觀層面的經(jīng)濟(jì)活躍程度和中觀層面的產(chǎn)業(yè)集聚。近年來5縣（市）牢固樹立“工業(yè)立市、產(chǎn)業(yè)強(qiáng)縣”理念，通過轉(zhuǎn)型發(fā)展，增強(qiáng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)競爭力，重點(diǎn)打造產(chǎn)業(yè)集群及加大對(duì)民營實(shí)體的扶持力度，使得各縣域經(jīng)濟(jì)活躍程度不斷提升。截至2021年12月底，邳州民營經(jīng)濟(jì)總戶數(shù)達(dá)到17萬戶，同比增長12.8%。新沂市民營企業(yè)戶數(shù)近27000戶，同比增長9.4%；個(gè)體經(jīng)營戶達(dá)到80827戶，同比增長28.2%，全市每萬人擁有私營企業(yè)293家，每萬人擁有個(gè)體工商戶885戶。2021年豐縣新增民營經(jīng)濟(jì)戶數(shù)突破1.6萬戶，全縣民營經(jīng)濟(jì)總戶數(shù)近6萬。2021年沛縣新增國家科技型中小企業(yè)近40家，全縣每萬人口發(fā)明專利擁有量達(dá)到3.23件，民營經(jīng)濟(jì)正成為沛縣經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁支撐。2021年睢寧縣在“沙集模式”的規(guī)范提升中通過釋放新動(dòng)能，全縣有4萬多家網(wǎng)店，電商交易額達(dá)到460億元，五年增長199%。在產(chǎn)業(yè)集聚上，當(dāng)前徐州縣域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)仍然較薄，主要還表現(xiàn)在以房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基礎(chǔ)的土地城鎮(zhèn)化；經(jīng)濟(jì)增長方式較為粗放，第二產(chǎn)業(yè)低端化，專精特新“小巨人”企業(yè)缺少，帶動(dòng)就業(yè)動(dòng)力不足；第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后的狀況更無法為縣域高質(zhì)量發(fā)展賦能。唯有加快轉(zhuǎn)變縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，在轉(zhuǎn)變中拓展縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間、提升縣域產(chǎn)業(yè)的科技含量，實(shí)現(xiàn)縣域三產(chǎn)融合，才能最終實(shí)現(xiàn)縣域產(chǎn)業(yè)由資源導(dǎo)向型向市場導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變。

三、推進(jìn)徐州縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策及建議

（一）以實(shí)體經(jīng)濟(jì)為著力點(diǎn)，轉(zhuǎn)變縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式

實(shí)體經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的命脈所在，也是縣域高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分。一是應(yīng)全面落實(shí)放寬民營實(shí)體市場準(zhǔn)入的政策措施，系統(tǒng)清理各類顯性和隱性壁壘，發(fā)揮民營實(shí)體經(jīng)濟(jì)就業(yè)和收入承載功能。民營實(shí)體經(jīng)濟(jì)受外界沖擊的抵御能力越強(qiáng)，居民收入提升的保障越充足，風(fēng)險(xiǎn)壓力也越小。二是通過創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的引擎，是實(shí)體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的原動(dòng)力。促進(jìn)縣域?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)應(yīng)將資金、人才、技術(shù)等創(chuàng)新要素向縣域企業(yè)集聚，全面提高縣域創(chuàng)新供給能力和核心競爭力。三是要搶抓機(jī)遇。特別是在碳中和大背景下，發(fā)達(dá)地區(qū)一些中低端產(chǎn)業(yè)將進(jìn)一步向縣域等勞動(dòng)力密集地區(qū)轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散。因此，各縣域要盡早謀劃、科學(xué)部署和迅速行動(dòng)，通過完善基礎(chǔ)設(shè)施、改善配套服務(wù)、構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)人才體系，提高承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的能力，使縣域在新一輪競爭大潮中實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。四是要充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)特色化。縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心是特色化，因此，各縣域應(yīng)立足資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，選擇最適合本地發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行大力培育和集中扶持，不斷提升產(chǎn)業(yè)支撐能力。重點(diǎn)培育和發(fā)展本區(qū)域獨(dú)有的以專精特新“小巨人”企業(yè)及產(chǎn)業(yè)鏈緊密協(xié)同企業(yè)為代表的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，支持符合條件的優(yōu)質(zhì)企業(yè)在資本市場上市融資。結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)與市場規(guī)律，開發(fā)利用以本地資源稟賦為依托的產(chǎn)品，提升品牌形象和知名度，將自身比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為競爭優(yōu)勢。

（二）創(chuàng)新“社會(huì)治理”，為縣域高質(zhì)量發(fā)展的提供治理保障

黨的十九大報(bào)告明確提出“要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”為基層治理提出了新要求，指明了新方向。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變革不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)村衰落，人口遷徙與流動(dòng)，縣城作為農(nóng)民城鎮(zhèn)化主要承接點(diǎn)，規(guī)模越來越大，人口越來越多，很多新型社會(huì)矛盾不斷涌現(xiàn)，嚴(yán)重制約其高質(zhì)量發(fā)展。加之一些基層組織弱化、懸浮化，社會(huì)基層治理功能難以充分發(fā)揮，使得一些小矛盾有時(shí)難以解決，甚至可能引發(fā)群眾性聚集。這些社會(huì)治理弱項(xiàng)也是當(dāng)前徐州縣域社會(huì)發(fā)展環(huán)境面臨深刻復(fù)雜變化中的重要因素，如果不及時(shí)加以解決，反而會(huì)成為縣域質(zhì)量發(fā)展的絆腳石。要切實(shí)解決好當(dāng)下徐州縣域社會(huì)治理中面臨的難題，亟需對(duì)社會(huì)治理進(jìn)行創(chuàng)新。一是要以縣域基層黨建引領(lǐng)基層治理，通過重建縣域利益協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)一步激發(fā)基層治理活力，以新時(shí)代家庭倫理建設(shè)完善基層社會(huì)道德體系。二是要堅(jiān)持“共建共治共享”制度。要準(zhǔn)確地定位政府、市場和社會(huì)的角色，協(xié)調(diào)好三者之間的關(guān)系，集聚促進(jìn)縣域社會(huì)正能量的提升與傳播。三是要在黨組織的引領(lǐng)下，創(chuàng)新“多元主體協(xié)同”體制，充分發(fā)揮縣域社區(qū)居民的主體地位和社區(qū)自治的基礎(chǔ)地位，依靠群眾，放手發(fā)動(dòng)群眾，引導(dǎo)組織群眾，提高基層自治水平。

（三）加大縣城公共服務(wù)投入，優(yōu)化縣域空間布局，擴(kuò)大農(nóng)民內(nèi)需

在新的環(huán)境與條件下，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是擴(kuò)大內(nèi)需這一戰(zhàn)略基點(diǎn)的空間落實(shí)?？h域高質(zhì)量發(fā)展離不開人的發(fā)展，較之于大城市，縣城的準(zhǔn)入門檻較低，是農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的核心目標(biāo)地。通過新型城鎮(zhèn)化建設(shè)刺激內(nèi)需的關(guān)鍵在于刺激農(nóng)民的消費(fèi)需求。與蘇南各市縣域相比，徐州市各縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間不足，就業(yè)機(jī)會(huì)較為稀缺，縣城主要是作為農(nóng)民家庭再生產(chǎn)的空間而存在，是農(nóng)民消費(fèi)的重要場所。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，縣城對(duì)于農(nóng)民的吸引力主要體現(xiàn)在公共服務(wù)水平上，尤其是優(yōu)質(zhì)教育資源的吸引力最為重要。因此，一是加大公共服務(wù)投入，全面提升縣城功能質(zhì)量。要通過縣城公共服務(wù)的投入，進(jìn)一步提高全縣域的承載力和服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)而增加對(duì)農(nóng)民的吸引力，實(shí)現(xiàn)人口向縣城聚集，人口聚集程度的提升必然會(huì)提升本地消費(fèi)總量和質(zhì)量；同時(shí)農(nóng)民城鎮(zhèn)化以后，其生活方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，消費(fèi)需求也必然增加，有利于滿足本地實(shí)體產(chǎn)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的需求和服務(wù)業(yè)的發(fā)展。二是優(yōu)化縣域內(nèi)部的空間分布，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展?？h城作為縣域的經(jīng)濟(jì)、文化中心，對(duì)于周邊村鎮(zhèn)具有十分強(qiáng)大的消費(fèi)輻射能力。因此，縣城公共服務(wù)投入規(guī)劃不能局限在縣城內(nèi)部，還要滿足縣域周邊民眾意愿和訴求，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌考慮上，對(duì)于與城區(qū)、城鎮(zhèn)距離較近的村莊，可將其納入城鎮(zhèn)生活圈，引導(dǎo)城鎮(zhèn)市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸和覆蓋。在公共服務(wù)配置標(biāo)準(zhǔn)上，要強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心，既要保障合理需求，也要注意與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段相適應(yīng)，量力而行，盡力而為。

（四）大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，為縣域高質(zhì)量發(fā)展提供內(nèi)生動(dòng)力

大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興戰(zhàn)略，能夠補(bǔ)齊縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件和發(fā)展環(huán)境，全面激發(fā)縣域發(fā)展的活力。一是各縣域通過大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，重視培育縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，能夠進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)要素、資源、產(chǎn)業(yè)等方面的深度融合，不斷提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平，為縣域高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。二是各縣域通過實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，能夠?qū)崿F(xiàn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合。鄉(xiāng)村振興離不開城市的拉動(dòng)，鄉(xiāng)村振興要以縣域城鎮(zhèn)化為引領(lǐng)。這種拉動(dòng)和引領(lǐng)，既包括鄉(xiāng)村人口的城鎮(zhèn)化以縣域?yàn)檩d體，又包括鄉(xiāng)村振興需要城市的人才、技術(shù)和資本的融入，而鄉(xiāng)村價(jià)值的實(shí)現(xiàn)和市場的繁榮離不開城市居民的需求。因此，徐州各縣域要適應(yīng)新時(shí)代要求，創(chuàng)造條件，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系；要通過發(fā)揮農(nóng)民的主體地位，實(shí)現(xiàn)各類人才凝聚，投身鄉(xiāng)村建設(shè)，共同富裕。三是要注重村莊與村莊之間基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的共建共享，以及各類設(shè)施之間的復(fù)合利用，提高資源利用節(jié)約集約水平。