常翠萍

一、PPP項(xiàng)目的基本特征

（一）PPP是政府與社會(huì)資本方合作模式，是我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投資建設(shè)中的一種融資模式

目前，我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)基本以政府投資為主要方式，存在融資方式單一、地方財(cái)政保障能力不足等問題。為破解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)活力和動(dòng)力不足，國家大力鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本方積極參與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，力推政府與社會(huì)資本方合作（PPP）模式,國家和地方政府相續(xù)出臺(tái)一系列政策和辦法，為社會(huì)資本方參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施提供了強(qiáng)有力的政策支持和制度保障。

（二）政府與社會(huì)資本方合作實(shí)施,能夠有力緩解政府財(cái)政壓力，化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展需要，各級(jí)政府會(huì)不斷加大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入力度。達(dá)年來，政府債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)過快，收支矛盾突顯，單靠政府方竭盡全力參與投資建設(shè)的傳統(tǒng)方式已不可行了。因此，為有效拓寬融資渠道，政府方改變了傳統(tǒng)投資方式，采用PPP合作模式，積極引入社會(huì)資本方參與項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，形成多元化資金投入機(jī)制，從而緩解了政府財(cái)政壓力，有效遏制政府債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)速度。

（三）保障PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期合作的機(jī)制是特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)確立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

雙方合作是基于平等、自愿、長(zhǎng)期、互利合作基礎(chǔ)上的，充分實(shí)現(xiàn)了各自權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等、風(fēng)險(xiǎn)與收益的平衡。

二、PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式

經(jīng)營性項(xiàng)目，對(duì)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且通過經(jīng)營收費(fèi)能夠完全收回投資和收益的項(xiàng)目。在一定合作期限內(nèi)，政府賦予社會(huì)資本方特許經(jīng)營權(quán)，采用投資-運(yùn)營-移交（BOT）等模式，由社會(huì)資本方投資、建設(shè)、管理、運(yùn)營、維護(hù)，合作期限結(jié)束后，將項(xiàng)目無償移交給政府。

準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，對(duì)于經(jīng)營收費(fèi)不足以收回投資和收益的項(xiàng)目，政府方賦予社會(huì)資本方特許經(jīng)營權(quán)并附加部分補(bǔ)助等措施，有效保障社會(huì)資本方可收回投資并取得合理回報(bào)。

非經(jīng)營性項(xiàng)目，對(duì)于完全不涉及使用者付費(fèi)，社會(huì)資本方依靠政府付費(fèi)方式收回投資和收益的項(xiàng)目，政府方通過購買服務(wù)方式，合理取得基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。

三、PPP項(xiàng)目收入方式

（一）使用者付費(fèi)

使用者付費(fèi)是指由最終消費(fèi)者直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。社會(huì)資本方通過直接向最終使用者處收取費(fèi)用，以回收建設(shè)成本并取得合理收益。

（二）可行性缺口補(bǔ)助

可行性缺口補(bǔ)助是指使用者付費(fèi)不足以完全滿足收回投資成本和合理回報(bào)時(shí)，由政府給予社會(huì)資本方一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以彌補(bǔ)其投資超出使用者付費(fèi)部分的缺口。

（三）政府付費(fèi)

政府付費(fèi)是指政府直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。在政府付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)全部運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任，采用按效付費(fèi)機(jī)制，建立較為完善的績(jī)效管理體系，通過在PPP項(xiàng)目全生命周期開展績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)管理、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用等活動(dòng)，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與社會(huì)資本方獲得的收入相掛鉤，不僅有利于提高運(yùn)營維護(hù)的質(zhì)量，而且也提升公共服務(wù)水平。

政府付費(fèi)方式下，政府依靠項(xiàng)目可用性向社會(huì)資本方付費(fèi)，可用性付費(fèi)是政府依據(jù)投資人所提供的基礎(chǔ)設(shè)施或服務(wù)是否符合合同約定的要求來付費(fèi)，投資人通過取得可用性服務(wù)費(fèi)收回投資成本并取得合理投資回報(bào)。

在PPP項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi)，如何確定可用性服務(wù)費(fèi)計(jì)費(fèi)基數(shù)，如何選擇可用性服務(wù)費(fèi)計(jì)算方法，直接影響投資人的投資利益，本文主要針對(duì)可用性服務(wù)費(fèi)進(jìn)行討論。

四、可用性服務(wù)費(fèi)基數(shù)的認(rèn)定

可用性服務(wù)費(fèi)是政府對(duì)社會(huì)資本方建設(shè)成本在項(xiàng)目運(yùn)營期間每年的直接付費(fèi)?？捎眯苑?wù)費(fèi)應(yīng)當(dāng)根據(jù)建設(shè)成本和利潤(rùn)水平合理來確定。

（一）建設(shè)成本的構(gòu)成

1.工程費(fèi)用

包括建筑安裝工程費(fèi)、設(shè)備及工具、器具購置費(fèi)，在工程建設(shè)過程中，根據(jù)社會(huì)資本方投標(biāo)時(shí)填報(bào)的工程量清單綜合單價(jià)、計(jì)價(jià)原則、下浮率以及招標(biāo)文件約定的變更原則進(jìn)行計(jì)量確認(rèn)。工程建設(shè)完成后以結(jié)算審核機(jī)構(gòu)審定的額度為準(zhǔn)。

2.工程建設(shè)其他費(fèi)

完成項(xiàng)目的規(guī)劃選址、環(huán)境影響評(píng)價(jià)及報(bào)批、立項(xiàng)及可研報(bào)批、測(cè)勘、初步設(shè)計(jì)及審查、施工圖審查、工程量清單控制價(jià)編制、招標(biāo)代理、跟蹤審計(jì)、施工監(jiān)理、第三方檢測(cè)（監(jiān)測(cè)）、臨時(shí)征地、房屋拆遷、管線遷改等工作所需費(fèi)用。該項(xiàng)費(fèi)用以實(shí)際發(fā)生額經(jīng)審計(jì)機(jī)構(gòu)單核后確認(rèn)為準(zhǔn)。需要強(qiáng)調(diào)的是，為了加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，在社會(huì)資本方未中標(biāo)之前，由政府方負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的相關(guān)前期工作。社會(huì)資本方中標(biāo)組建項(xiàng)目公司后，政府方會(huì)將已完成的前期工作取得成果移交給項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司需認(rèn)可政府方移交的前期工作成果，并由項(xiàng)目公司完成政府方剩余未完成的前期工作。前期工作費(fèi)用的處理方式由政府方與項(xiàng)目公司協(xié)商確定支付方式。一般有兩種方式可供選擇，一是政府方已支付的前期工作費(fèi)視同墊付業(yè)務(wù)，項(xiàng)目公司應(yīng)償還給政府方，納入可用性服務(wù)費(fèi)計(jì)費(fèi)基數(shù)。二是政府方已支付的前期工作費(fèi)不納入總投資中，無需項(xiàng)目公司償還，不納入可用性服務(wù)費(fèi)計(jì)費(fèi)基數(shù)。無論采用哪種方式，均需在PPP合同中給予明確。

3.建設(shè)期貸款利息

建設(shè)期貸款利息是指項(xiàng)目在建期間發(fā)生的利息，實(shí)際過程中利息計(jì)算方式、利率等均以簽訂的《PPP合同》為準(zhǔn)。以溫嶺至常山公路遂昌湖山至黃沙腰段工程PPP項(xiàng)目為例，建設(shè)期利息并未按實(shí)際發(fā)生金額來確認(rèn)的，而是采用工程費(fèi)用及工程建設(shè)其他費(fèi)之和的80%（扣除總投資20%的項(xiàng)目資本金）作為建設(shè)期貸款利息計(jì)算基數(shù)，計(jì)息時(shí)間按平均投入法進(jìn)行計(jì)算，貸款利率采用建設(shè)期4年內(nèi)人民銀行發(fā)布的5年期以上貸款基準(zhǔn)利率的加權(quán)平均值計(jì)取。實(shí)務(wù)中存在特殊情形，建設(shè)期貸款利率屬于投標(biāo)競(jìng)價(jià)指標(biāo)，由投標(biāo)人自行報(bào)價(jià)。

（二）合理利潤(rùn)率

合理利潤(rùn)率在招標(biāo)時(shí)由社會(huì)資本自行填報(bào)，招標(biāo)時(shí)設(shè)置最高控制利率，最終中標(biāo)利潤(rùn)率隨中國人民銀行5年以上貸款基準(zhǔn)利率的調(diào)整而調(diào)整。

（三）調(diào)價(jià)機(jī)制

利率變動(dòng)直接影響可用性服務(wù)費(fèi)金額，可用性服務(wù)費(fèi)僅在利率變化的情況下才予以調(diào)整。具體調(diào)整一般遵循以下原則：

1.銀行貸款利率變化引起的調(diào)整：每年度調(diào)整一次，按照每年1月1日中國人民銀行五年期以上貸款基準(zhǔn)利率為基準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整下一期的可用性服務(wù)費(fèi)，即：每年1月1日中國人民銀行發(fā)布的五年期以上貸款基準(zhǔn)利率乘以（1+投標(biāo)時(shí)的合理利潤(rùn)率上浮比例），計(jì)入可用性服務(wù)費(fèi)計(jì)算公式。

2.若中國人民銀行取消5年期以上貸款基準(zhǔn)利率，按與項(xiàng)目合作期適應(yīng)期限貸款利率取用計(jì)算。

3.當(dāng)中國人民銀行公布的最高貸款期限不多于5年的，按最高利率取用計(jì)算。

五、可用性服務(wù)費(fèi)計(jì)算方法

（一）計(jì)算方法種類

可用性服務(wù)費(fèi)計(jì)算方法一般有三種，分別為等額本金法、等額本息法、財(cái)金[2015]21號(hào)文公式法。

1.等額本金法

計(jì)算公式：當(dāng)年可用性服務(wù)費(fèi)=（社會(huì)資本建設(shè)成本÷n）+（社會(huì)資本建設(shè)成本-已支付付費(fèi)金額）×i。

其中：i=合理利潤(rùn)率。

2.等額本息法

計(jì)算公式：當(dāng)年可用性服務(wù)費(fèi)=社會(huì)資本建設(shè)成本×i×（1+i）÷[（1+i）-1]。其中：i=投資收益率。

3.財(cái)金[2015]21號(hào)文公式法

計(jì)算公式：當(dāng)年可用性服務(wù)費(fèi)=社會(huì)資本建設(shè)成本÷n×（1+合理利潤(rùn)率）×（1+年度折現(xiàn)率）。其中：n=運(yùn)營期

合理利潤(rùn)率=在招標(biāo)時(shí)由社會(huì)資本自行填報(bào)，最終中標(biāo)利潤(rùn)率隨中國人民銀行5年以上貸款基準(zhǔn)利率的調(diào)整而調(diào)整折現(xiàn)率=參照同期地方政府債券收益率合理確定，即考慮資金時(shí)間成本，將年均建設(shè)成本折算成各年終值

（二）計(jì)算方法的共同點(diǎn)與不同點(diǎn)

共同點(diǎn)：均以建設(shè)總成本為計(jì)算基數(shù)，按投資收益率計(jì)算項(xiàng)目公司在營運(yùn)期中每年可獲得的回報(bào)。不同點(diǎn)：營運(yùn)期內(nèi)，項(xiàng)目公司每年從政府方取得本息數(shù)額不同。

六、可用性服務(wù)費(fèi)績(jī)效考核

（一）績(jī)效考核目的

為貫徹PPP項(xiàng)目以運(yùn)營為核心、以績(jī)效為導(dǎo)向的理念，確保整個(gè)合作期健康穩(wěn)步發(fā)展，財(cái)辦金[2017]92號(hào)文件做了明確規(guī)定，要求積極推動(dòng)項(xiàng)目建立按效付費(fèi)績(jī)效考核機(jī)制，將項(xiàng)目建設(shè)期也納入績(jī)效考范疇，強(qiáng)化項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效對(duì)社會(huì)資本回報(bào)的激勵(lì)約束效果。

（二）績(jī)效考核指標(biāo)和辦法

根據(jù)項(xiàng)目的產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目建設(shè)期績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置項(xiàng)目產(chǎn)出和項(xiàng)目管理兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)，兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)細(xì)化為多個(gè)二級(jí)和多個(gè)三級(jí)指標(biāo)。其中：項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效主要從項(xiàng)目建設(shè)功能目標(biāo)角度考慮，綜合反映項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)的完成程度，重點(diǎn)考察項(xiàng)目預(yù)期的產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)是否按計(jì)劃完成建設(shè)，以及項(xiàng)目整改完成情況，以達(dá)標(biāo)性為主，包括建設(shè)任務(wù)的完成情況、整改目標(biāo)完成情況兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)。其中建設(shè)任務(wù)完成情況是從項(xiàng)目竣工驗(yàn)收達(dá)標(biāo)率以及完成及時(shí)率等方面進(jìn)行考核；整改目標(biāo)完成情況是依據(jù)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收意見的整改完成情況進(jìn)行考核。項(xiàng)目管理主要從項(xiàng)目全過程管理合規(guī)性角度，綜合反映項(xiàng)目管理的規(guī)范性。以合規(guī)性指標(biāo)為主，一般包括人員管理、資金管理、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)4個(gè)二級(jí)指標(biāo)。其中人員管理主要考核人員配置情況和到崗情況；資金管理主要考核建設(shè)資金使用合規(guī)性、資金節(jié)余情況以及融資交割情況；安全生產(chǎn)主要考察安全施工規(guī)范性和人員傷亡情況；環(huán)境保護(hù)主要考察建筑垃圾、粉塵、化學(xué)污染等情況。

建設(shè)期績(jī)效考核指標(biāo)的評(píng)分細(xì)則由政府方與社會(huì)資本方在PPP項(xiàng)目合同談判階段協(xié)商確定。項(xiàng)目施工階段，政府方代表、行業(yè)主管部門等相關(guān)部門根據(jù)建設(shè)期績(jī)效考核指標(biāo)評(píng)分細(xì)則，每半年對(duì)社會(huì)資本方考核項(xiàng)目管理指標(biāo)，包含人員管理、資金管理、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等指標(biāo)，一般分值設(shè)定為40分，項(xiàng)目管理指標(biāo)的平均分值作為該指標(biāo)的最終得分。項(xiàng)目建設(shè)完工后，政府方代表、行業(yè)主管部門等相關(guān)部門根據(jù)建設(shè)期績(jī)效考核指標(biāo)評(píng)分細(xì)則，對(duì)社會(huì)資本方考核建設(shè)產(chǎn)出指標(biāo)，包含建設(shè)任務(wù)完成情況、整改完成情況等指標(biāo)，一般分值設(shè)定為60分。

施工期間的項(xiàng)目管理指標(biāo)的考核平均分+建設(shè)產(chǎn)出指標(biāo)考核得分=建設(shè)期績(jī)效考核得分。

（三）績(jī)效考核結(jié)果運(yùn)用

績(jī)效考核結(jié)果與社會(huì)資本方取得的收入相掛鉤，PPP項(xiàng)目一般以不低于30%的建設(shè)成本（可用性服務(wù)費(fèi)計(jì)費(fèi)基數(shù)）參與建設(shè)期績(jī)效考核，建設(shè)期績(jī)效考核系數(shù)（r）與考核分?jǐn)?shù)(s)對(duì)應(yīng)關(guān)系在PPP合同中應(yīng)作明確約定，譬如：S≥90時(shí)，r=1；90＞S≥80時(shí)，r=0.99；80＞S≥70時(shí)，r=0.98；70＞S≥60時(shí)，r=0.96；60＞S≥50時(shí)，r=0.94；S＜50時(shí)，r=0.9。假定30%的建設(shè)成本參與績(jī)效考核時(shí)，則可用性服務(wù)費(fèi)計(jì)費(fèi)基數(shù)=30%建設(shè)成本×r+70%建設(shè)成本。

七、可用性服務(wù)費(fèi)計(jì)算分析

（一）案例計(jì)算

浙江麗水市遂昌縣新建一條二級(jí)公路，靜態(tài)投資150000萬元，合作期限16年（建設(shè)期4年，運(yùn)營期12年），每年養(yǎng)護(hù)費(fèi)用暫按500萬元，不包括大中修。社會(huì)資本方獨(dú)立成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目投資內(nèi)部收益率設(shè)定為4.9%，三種方法比較分析（為計(jì)算簡(jiǎn)便，暫不考慮其他因素）。

方法一：等額本金法

根據(jù)條件設(shè)定投資收益率為4.9%。假定績(jī)效考核系數(shù)達(dá)標(biāo)100%，當(dāng)年運(yùn)營補(bǔ)貼支出數(shù)額足額支付。運(yùn)營補(bǔ)貼支出數(shù)額如下表（單位：萬元）：

?

方法二：等額本息法

根據(jù)條件設(shè)定投資收益率為4.9%。假定績(jī)效考核系數(shù)達(dá)標(biāo)100%，當(dāng)年運(yùn)營補(bǔ)貼支出數(shù)額足額支付。運(yùn)營補(bǔ)貼支出數(shù)額如下表（單位：萬元）：

?

方法三：財(cái)金[2015]21號(hào)文公式法

?

根據(jù)條件設(shè)定合理利潤(rùn)率為4.9%，折現(xiàn)率為4.4%（結(jié)合考慮同期遂昌縣、麗水市、浙江省等地方政府收益率及財(cái)政運(yùn)營補(bǔ)貼發(fā)生在2021年及以后的影響因素，本項(xiàng)目折現(xiàn)率采用4.4%計(jì)算。），假定績(jī)效考核系數(shù)達(dá)標(biāo)100%，當(dāng)年運(yùn)營補(bǔ)貼支出數(shù)額足額支付。運(yùn)營補(bǔ)貼支出數(shù)額如上表（單位：萬元）：

（二）結(jié)果分析

1.可用性服務(wù)費(fèi)對(duì)比

通過計(jì)算得出，不同方法下可用性付費(fèi)對(duì)比圖：

2.對(duì)比分析

（1）采取等額本金計(jì)算方法，運(yùn)營期內(nèi)每年取得可用性服務(wù)費(fèi)呈逐年遞減，運(yùn)營前期可以取得較多的投資回報(bào)，相較于等額本息法和21號(hào)文公式法可緩解投資人投資壓力，能夠提前收回投資，減少投資風(fēng)險(xiǎn)，但該方法可獲得投資回報(bào)總額最少。

（2）采用等額本息計(jì)算方法，運(yùn)營期內(nèi)每年取得可用性服務(wù)費(fèi)呈逐年均等，運(yùn)營前期與后期是一致的，相較于等額本金法前期回報(bào)多，較于21號(hào)文公式前期回報(bào)少，該方法可獲得投資回報(bào)總額居中。

（3）采用《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金[2015]21號(hào)）計(jì)算方法，運(yùn)營期前期取得運(yùn)營補(bǔ)貼支出數(shù)額最小，投資人前期投資回報(bào)較低，運(yùn)營期內(nèi)每年取得可用性服務(wù)費(fèi)呈逐年遞增，相較于等額本金法和等額本息法投資回報(bào)慢，投資壓力最大，但該方法可獲得投資回報(bào)總額最高。

八、結(jié)論

不同的PPP項(xiàng)目有著各自行業(yè)特點(diǎn)，實(shí)施方案也均存在差異，投資人要結(jié)合企業(yè)實(shí)際情況，分析當(dāng)?shù)刎?cái)政一般公共預(yù)算支出情況，選取對(duì)應(yīng)的方法進(jìn)行計(jì)算，切不可以偏概全，同時(shí)歡迎大家共同交流學(xué)習(xí)。